改制破產國有企業檔案處置對策研究

孫艷芝

摘要：改制破產國有企業都面臨著檔案處置問題，本文從分析改制破產企業檔案的價值入手，闡述了目前改制破產國有企業檔案處置工作的現狀以及存在的問題，并從制發文件、加強企業的自我監管、強化行政執法檢查、充分發揮國有資產管理部門監管作用、探索集中統一保管與接收改制破產企業檔案的新方法等方面，對如何做好改制破產國有企業檔案處置工作進行了研究。

關鍵詞：改制破產國有企業檔案處置

在國有企業改革中，改制和破產都會涉及企業檔案所有權的變化及其處置問題。明確檔案歸屬，合理處置檔案，是改制和破產企業的一項重要工作，它不僅關系到企業及其合作方的利益和積極性，更重要的是關系到國家的利益，甚至國家機密。因此，明確改制和破產企業各類檔案的歸屬流向，認真做好檔案處置工作，對于妥善留存原國有企業檔案，避免國有檔案流失具有重要作用，是國有企業、國有資產管理部門和檔案行政管理部門的共同責任。

一、改制破產企業檔案價值分析

企業檔案是企業重要的信息資源，具有極強的歷史價值和現實價值。文書檔案記載著企業發展的歷史；會計檔案中的大量原始憑證是企業車輛過戶、資產評估和法律訴訟等工作的重要依據；基建檔案在企業原有職工住房的修復、資產核定等方面可提供原始數據；工程檔案在市場投標、資質申報中發揮重要作用；產品檔案在產品開發及用戶服務等方面有較高利用價值，在生產經營工作中必不可少。根據對部分改制破產企業檔案利用情況分析，其檔案利用目的主要集中在編史修志、審計、債務核查、清產核資、市場投標、維護職工權益、法律訴訟等方面。

二、改制破產國有企業檔案處置情況

1.改制破產企業檔案的接收。從對部分改制破產企業檔案處置工作的調研情況來看，基建、設備等科技檔案一般隨其實體移交。文書檔案、會計檔案和聲像檔案的流向大體有如下三種情況，即向上一級企業移交、向接收企業移交、留在改制企業。

2.改制破產企業檔案的鑒定。主要有三種情況：一是部分改制企業自行組織鑒定工作；二是部分破產企業的檔案由集團、總公司接收后，組織人員開展鑒定工作；三是部分改制破產企業的檔案整體移交接收單位后，接收單位直接上架或封存，不進行鑒定。

3.改制破產企業檔案的保管。改制企業由于企業還存在或有接收單位，因此檔案一般保存在原企業或移交接收單位保存，保管條件較好，基本能夠滿足“維護檔案安全”的要求。大部分破產企業的檔案一般按要求移交上一級企業保管，有的集團公司專門撥出經費，改造檔案庫房，集中保管本系統所有破產企業的檔案。但是，多數破產企業檔案的保管條件不十分理想，有的只是暫存在下屬企業的庫房之中，有的還沒有建立獨立檔案庫房。

三、改制破產企業檔案處置工作問題分析

1.檔案處置工作不能與企業改制破產等工作同步進行。一些企業沒有將檔案處置工作納入到改制破產工作中，導致檔案處置滯后于改制破產工作。特別是破產國有企業的檔案處置工作，由于檔案部門沒有及時介入，導致企業破產后，檔案只能原地封存，保管條件較差，隱患較多。

2.檔案鑒定工作不能按照要求有序開展。一是對鑒定工作沒有給予足夠重視，特別是在處置文書、會計等檔案時，有的改制企業不能按有關規定做好鑒定工作，一般是籠統地移交給主管部門。二是檔案人員不足，沒有精力開展鑒定工作。改制企業檔案人員有的被分流，有的已下崗，有的雖然還在崗，但一般都安排了其他工作。主管部門接收這部分檔案后，如果有人員、經費等方面的支持，可借調或返聘有經驗的檔案人員開展鑒定工作，如果沒有條件，基本是將檔案入庫后，封存管理，不再做進一步的鑒定銷毀工作。三是文書檔案缺乏鑒定標準，即使開展了鑒定工作，也是依據企業制定的檔案保管期限表，或參考機關文書檔案保管期限表。

3.破產企業檔案處置經費不能完全得到保證。《國有企業資產與產權變動檔案處置暫行辦法》規定了在清算費中要列入檔案處置費用，《北京市破產國有企業檔案處置辦法》規定國有企業破產過程中，檔案的清理、鑒定、保管等工作所需費用，由企業主管部門負責支付，但執行時較困難，只有部分企業在經費方面給予了保障。此外，寄存在國家檔案館的檔案，寄存期滿后檔案如何處置也是企業面臨的問題。

分析以上問題原因，主要有以下四個方面：一是企業領導缺乏檔案意識，沒有把檔案工作作為企業資產重組及破產工作的重要內容，給予資金、人員支持。二是主要業務部門和檔案部門人員在企業破產前已自謀出路，只有少數留守人員代管檔案，應付破產清算期間的利用工作，無力開展檔案鑒定等處置工作。三是破產清算費基本用于企業職工遣散，無力保證檔案處置所需經費。四是檔案行政管理部門難于及時介入，開展指導，導致有關文件執行不力。

四、改制破產企業檔案處置工作的對策研究

為解決實際工作中存在的處置工作不能與改制破產工作同步進行、接收改制和破產企業檔案困難、檔案行政管理部門監管力度不夠等問題，必須強化檔案處置工作措施，確保檔案處置工作有序開展。

1.制發相關文件。檔案行政管理部門應當針對檔案處置工作實際問題，進一步完善改制與破產國有企業檔案處置方面的規范性文件，為檔案處置工作提供更加具有操作性的政策引導。

一是要進一步明確檔案處置工作的各方責任，改變檔案處置工作只是檔案行政管理部門一家職責的看法。在國有企業檔案處置方面，檔案行政管理部門、國有資產管理部門、各行業主管部門都有監管職責，應當相互協調配合，共同監督指導破產國有企業做好檔案處置工作。

二是要進一步強化檔案處置工作的組織領導，國有企業在開展改制或破產工作時，應根據需要，同步成立檔案處置工作領導小組，審核檔案處置方案，協調解決檔案處置工作中需要的經費、人員等問題；同步成立檔案處置工作機構，檔案處置工作機構應由改制企業上級單位或資產托管機構檔案人員、資產清算組織有關人員、企業檔案工作負責人及檔案管理人員組成，具體負責檔案處置方案的起草以及各類檔案的處置工作，從組織上保證檔案處置工作與國有企業的改制或破產工作同步進行。

三是建立改制和破產企業相關情況通報機制，國有企業的上級單位或資產托管機構，應在國有企業改制或破產前，將國有企業改制或破產的申請文件抄送同級檔案行政管理部門，使檔案行政管理部門能夠及時獲得相關信息，及時介入檔案處置工作。

四是要建立改制和破產企業檔案處置工作審核備案制度，避免檔案處置工作中的隨意性和國有檔案的流失。按照分級管理的原則，檔案行政管理部門負責集團、總公司檔案處置方案的審核，集團、總公司檔案部門負責審核下屬改制和破產企業檔案處置方案，并將審核通過的檔案處置方案報同級檔案行政管理部門備案。檔案處置方案未經批準、備案，任何單位和個人不得擅自處置檔案。

五是依法加強對檔案處置方面違法行為的行政處罰力度。依據檔案法律法規的有關規定，對檔案處置方面違法行為要依法進行處罰。進一步優化檔案處置工作的法制環境，約束企業領導、相關部門在法律框架內，按照規定，重視并做好檔案處置工作，確保檔案得到合理處置，安全保管及有效利用。

2.加強企業的自我監管。國有企業要依據檔案法律法規和規范性文件，在檔案行政管理部門指導下，加強檔案處置工作相關制度建設，形成上下銜接的檔案處置工作制度體系。使檔案處置工作正常有序開展，既維護企業檔案的所有權、占有權和收益權，又避免檔案的隨意處置。

3.強化行政執法檢查。檔案行政管理部門在強化檔案處置工作監督指導方面不僅要出政策，提要求，還應針對檔案處置工作日益加重的新形勢，適時組織對轄區內國有企業檔案處置工作的執法檢查，嚴格查處檔案處置工作中的違法行為，確保相關法律法規、規范性文件的貫徹落實，保障檔案處置工作依法有序進行。

4.充分發揮國有資產管理部門的監管作用。將檔案處置工作納入國有資產管理部門的工作程序，從主渠道加強對檔案處置工作的控制。各級國有資產管理部門作為出資人，應保證國有資產的保值增值，而國有企業檔案是國有資產的重要組成部分，所以，國有資產管理部門在檔案處置方面同樣負有重要責任。為此，建議國有資產管理部門將檔案處置工作納入監管范圍，納入改制工作總體方案和具體執行程序，在審核改制、破產工作總體方案時，把檔案處置工作作為審核內容之一，在布置、協調改制、破產工作時，應對檔案處置方案的制定和落實提出要求等等，以形成檔案行政管理部門和國有資產管理部門共同監管檔案處置工作的良好局面。

5.積極探索集中統一保管與接收破產企業檔案的新方法。目前破產企業的生產、科研、經營、管理檔案和企業黨群工作檔案主要是移交集團、總公司，一些破產企業較多的集團、總公司保管下級企業檔案的壓力較大。針對這種情況，為更加妥善、安全地保管破產企業的檔案，筆者認為，可從以下幾方面進行探索，第一，由國有資產管理部門、檔案行政管理部門協調國有資產運營機構，由他們出面組織設立破產企業檔案保管或寄存機構，集中統一保管與提供利用破產企業檔案。第二，借助社會組織保管破產企業檔案。目前，我國的一些大學、研究機構具有保管檔案的能力，從教學、研究的目的需要出發，也有接收具有一定歷史地位的國有破產企業檔案的愿望，因此，檔案行政管理部門、國有企業可與高校、研究所就可行性進行探討，在雙方愿意、能確保檔案安全的條件下，可以捐贈的形式，將改制破產企業檔案向社會公共機構移交。

作者單位：北京市檔案局