問責制理論研究綜述

石莎莎 楊明亮

問責制是西方經濟社會的舶來品，追溯其歷史如同人類文明一般悠久，早在公元前2000年基本上已初具雛形，其早期定義是將屬于他人的資源所授權給的這些人所應承擔的責任，早期的地標案例充分反映了大臣責任制下的問責機制。問責制是一種制度與過程的集合，它實際蘊含了一種經濟關系，而且部分學者更集中于研究問責關系的建立和維持，而不是制度本身。問責是一種權利和義務，這種權利和義務賦予了問責主體對那些授權出去的權利進行追索，包含獎勵和懲罰；因此，本質而言，問責制所蘊含的經濟關系就是權利主體和權利執行者之間的關系；從經濟學角度，就是資源所有者和資源代理人之間的關系。

一、問責制的理論根基——委托代理理論

問責關系主要包含兩方面利益相關者：委托人或授權者、管理人或被授權者，而管理人總是有動機從這一授權關系中獲取額外的獎勵，委托人利益受損導致了問責制的產生。因此問責制的理論根基主要為委托代理理論。

委托代理理論是美國經濟學家伯利和米恩斯在洞悉企業規?；笊a背景下兩權合一的做法存在極大問題的情況下所提出來的，由于產權所有者無法兼顧所有的權利，因此需要將管理和經營權限讓渡給具有專業知識的人，從而產生了委托代理關系。然而，由于委托人和代理人之間的知識結構、能力水平以及信息的不對稱，導致了雙方在效用函數不一致的前提下最大化自身效用的利益沖突，就會產生代理問題，形成高昂的代理成本。對委托代理理論的研究主要集中于對這一代理關系的激勵約束機制的研究。關系界定主要是離清委托人和代理人之間的責任界定，也就是代理人所承擔的受托責任。依據代理資源的類型，可以將受托責任劃分為法律受托責任、政治受托責任、經濟受托責任、官僚受托責任、技術受托責任，等；也有進一步細分，如經濟受托責任包含了受托財務責任和受托管理責任，政策受托責任、項目受托責任和業績受托責任等。界定受托責任是明晰化產權的保證，也是實習問責的前提。蘊含在受托責任中解決代理問題的關鍵是對受托人的獎懲機制，也就是激勵機制，使得代理人在追求自身效用函數最大化的前提下也實現了委托人的利益目標，達到了激勵相容目標。委托代理理論有助于解釋問責制的存在性，也有助于解釋問責制的類型差異反映了不同類型代理關系下不同的契約安排。

委托代理理論是問責制產生和發展的理論基石。在這一理論框架下，問責制的理論研究需要解決一系列問題：誰來決定責任績效和參與問責機制的執行？誰對績效評價結果負責并予以回應？問責制如何運行和效果好壞？這些問題實質上從委托代理理論中的關系界定和激勵機制兩大層次對問責制展開了研究。總體而言，問責制是一種關系——問責主體和問責客體之間的委托代理關系，在這一關系下形成一種方法，也就是具體的激勵機制，它保證了透明性、回應性和責任性，并且產生一定的后果，即激勵效果好壞；當這一過程在組織內部契約化，便形成了問責制。

二、問責的主體和客體

問責主體是向問責客體追究責任的一方。從委托代理理論來看，代理人被授予管理權是為了更好履行職責，因此，按照誰授權誰問責的原則，代理人應該向委托人負責，不同的委托代理鏈就形成了不同的問責主體。依據公共管理學理論，系統的利益相關者均可成為問責主體，從而基于不同主體的問責類型包括同體問責和異體問責兩大類。同體問責主體是指在組織系統內對組織內成員問責的個體。部分學者對教育行政部門的同體問責主體進行了研究，認為應該包括本地黨委領導機構及監督部門、本地政府領導機構及監督部門、上級政府及教育行政相關部門、上級或同級的教育督導機構。部分研究成果表明，依據全體公民所有權理論，政府必須向權利的最終所有人全體公民負責，也就是作為代議機構的立法機關是問責主體，而對于下一級政府或地方政府，則向上級政府或中央政府負責，本質上是多層委托代理關系。同體問責的可靠性在于嚴格執行了組織內按照權利賦予的等級制，反映了上級機關對下級機關的監督，但是也有多數學者對同體問責提出了質疑，認為同體問責在保證了等級的嚴格性的同時也不可避免的導致了缺乏公正性、穩定性、公開性等問題，表現出問責體制不暢、范圍狹窄、力度弱化、效用難以發揮等癥狀，而且不管是組織內的縱向或橫向問責，同體問責主體通常是單一的，這就更容易創造組織內的尋租空間，從而提出了向異體多元問責主體轉變的思路。異體問責主體是來自于組織系統以外的個體；部分學者認為所有的組織外的利益相關者均可成為問責主體，包括人大及常委會、司法機關、行政機關、媒體、社會公眾，等；另一部分學者認為問責主體應是有能力啟動問責程序、實施責任追究的組織或個人；還有部分學者在私營委托代理和公共委托代理兩大關系結構下構建了不同類型的問責機制。社會問責作為最廣泛的一種監督方式，可以最大程度的約束行政部門或相應的國有企事業單位的行為，但是由于信息不對稱和高昂的信息成本，社會公眾沒有能力充分獲取公共信息，使得這一“用腳投票”的機制流于形式，因此要保障社會公民的問責主體地位，就要強化信息供給機制。

問責客體，即承擔責任的主體。對于不同類型的組織系統，由于代理人類型的差異而導致了不同的問責客體。對于教育行政部門，擔當責任的主體不僅包括學校領導階層，還包括基層主管部門、上層領導部門和黨政領導，等。在國有企業內部，由于企業的高層管理人員的決策會對經濟發展和社會福利產生影響，因此國企高管人員須對國家和股東承擔一定的責任。行政問責的對象包括進行行政管理和決策的政府機關和行政人員，他們是由法律或組織授權，必須對其在組織范圍內享有的公共權力、以此表現出的行為接受質詢、承擔責任，由于一般公務人員都享有決策、管理或監督工作，因此行政問責客體的范圍比較廣泛。完整的問責關系應該使問責客體因其失誤、失職或違法行為而承擔相應責任，這就要求問責客體的研究應該更加關注客體的責任界定問題，在社會經濟系統內部理順縱向和橫向部門之間的責任界定，在組織內部理順不同崗位、職級之間的責任界定。也有不少學者對責任界定的清晰度提出了質疑，部分學者提出了同體問責機制會弱化行政、企事業單位的責任界定；還有部分學者認為由于行政體系的復雜性，職權劃分相對模糊導致職能交叉重疊、權責不對稱的現象比較突出，即使在異體問責制下也不能擺脫這一現實困境；也有學者認為國有企業的問題不在于所有權的界定而在承擔責任的經理層缺位。因此，要完整確定問責關系，不僅要確定問責主客體，更需要制度保障問責主體地位、清晰界定問責客體的職責。

三、問責類型

問責制的類型是依據具體問責內容和模式來劃分的。問責內容不管如何變化，都可以歸結為“效率和公平”兩方面的內容，只是在不同的階段或不同的委托代理關系下，效率或公平的比重有所不同，從而形成了不同的問責類型。總體上包括以公平為主的倫理道德問責、遵循法律問責、行政管理問責、職業問責、政治問責、等級問責等，和以效率為主的決策問責、資產運營管理問責、過程問責、績效管理問責、財務問責、結果問責等。政治問責通常包括投票人、代議機構（人民代表大會）、中央政府、地方政府或具體行政部門，除了投票人和具體行政執行部門充當單一角色，其他中間層次同時充當了委托人和代理人的雙重角色，而問責過程也循著這一順序進行；法律問責是在法律管制下所有行為人對承擔的責任負責，事實上所有的行政單位或企事業部門都需要在相關的法律規章的框架下形式，因此法律問責具有最廣泛的普遍性；專業問責指的是公共管理人員，如醫生、教師、工程師、其他公務人員等，在自身職責范圍內所應遵循的職業道德操守和專業標準，這一問責將由專門的行業監督組織來執行。部分學者研究了基于效率和公平的不同類型的教育問責制，并提出了公平性問責不僅要關注不同人種、不同民族和不同收入階層的平等受教育機會問題，而且要關注教育對市場多樣性需求和社會公眾利益負責；效率性問責則主要考察升學率、學位獲得率和畢業生就業率等投入產出指標。

問責類型還可依據不同的問責模式來劃分，如問責主客體在組織系統內外的地位和相互關系、問責階段或者時間跨度，等。平行問責是平等主體之間的責任關系，包括組織內處于同一等級的主體，以及來自于組織外部但具有平等權力的監管部門、立法部門、司法部門、利益集團等，如人民代表大會制度、立法部門對行政監察、人事提名任免等政策制定、司法檢控、以及組織內的紀檢監督、財務監控等；垂直問責是建立在等級制上的，反映組織內上層領導向下層職員、組織外行政官員對社會公眾所應承擔的責任，如選舉問責、社會問責、媒介披露等。過程問責即責任的評價僅建立在過程的質量上，并不考慮結果的好壞；比較典型的是醫療問責，由于醫療結果的不確定性因素太大，所以在對醫療診斷進行責任界定時通常取決于醫療過程，而不是病患是否最終恢復。結果問責則以結果指標而不是過程指標為主，在過程復雜性較大或達到同一結果的路徑較多且交叉時，這種復雜任務式的行為過程通常采用結果問責為主。還有一種特殊“垂直問責”的垂直性體現在時間維度上，即對行政官員的問責不僅建立在其決策行為對過去經濟的影響上，還考察過去的行為對將來的影響，這一問責機制鼓勵了向前看的政策選擇。

四、問責激勵效果

真正有效的問責制應該實現如下功能：接受利益相關者的監督、保證服務質量、滿足委托人效用、維持企事業單位或行政部門的自我發展，等。也就是說，問責制既要滿足問責主體的需求，為利益相關者提供優質的服務質量，也要有效保證企事業單位或行政部門本身的效用函數得到滿足，而這一有效實現自身目標的過程也就是激勵約束效果的體現。代理問題表明由于信息不對稱和道德風險的存在，代理人有可能偏離委托人的效用函數而委托人又難以及時察覺和監管，從而出現損害委托人利益的現象；解決這一問題的關鍵就是通過事前的契約設計使得具有信息優勢的一方按照另一方的意愿行事，滿足個人利益和集體利益的一致性，使雙方同時實現效用最大化。問責制作為一種事前的機制，是一種問責雙方之間的隱性契約；通過這種事前機制的設計，就可以對問責對象的行為形成威懾，從而激勵內部效率和外部效率，約束道德風險行為。國內外有大量學者對問責制的激勵功能實現狀況進行了理論研究。

大部分理論成果集中于對教育系統問責制的研究。自從2001年，美國聯邦政府資助了“不讓一個孩子掉隊”的議案，計劃每年測驗從3年級到8年級的學生成績，并基于此成績評價教學技校，各州積極開展基于學校測試分數為標準的激勵系統，不少學者對于這種基于考試分數的學校問責制的激勵效果展開了研究。Thomas J.Kane認為分數問責制激勵效果的好壞取決于測驗分數評估準確度的強弱，并基于測驗分數的統計性描述，提出目前的分數問責制只是在最初階段表現出合理性，有待進一步強化。Brian A.Jacob對1996-1997年芝加哥公立學校的學生成績面板數據進行分析發現，相較于以前的成績水平或者中西部其他大城市的學生成績，問責制的引入顯著提高了數學和閱讀兩門課程的成績，但是低級別的測試分數問責并沒有顯著提升低年級學生的成績，這是因為成績的提升主要來源于測試技能的改善和學生的努力，研究同樣表明教師對問責制有策略性的響應，如增加某些專門課程教育、而減少一些分數較低課程的諸如科學和社會之類的教育。Randall Reback認為分數問責系統僅僅激勵了學校改善那些處于成績邊緣的學生分數，而并沒有改善其他學生的成績，并運用1990年得克薩斯州的面板數據分析得出，學校確實響應了這些激勵性制度，但是只有原本成績較差的學生在數學方面取得了超過預期的成績，盡管他的成績對學校的排名沒有顯著影響，而原來成績較好的學生并沒有超過預期。Helen F Ladd對得克薩斯的Dallas地區的面板數據進行分析，發現問責制對西班牙和白人七年級學生有正向的顯著影響，而對黑人學生不起作用，而且這一制度也顯著影響了那些中途輟學或者校長輪換制下的學生的成績。

也有部分學者研究了行政問責系統的效率，認為問責制超越了其最初的定義——事后為行為而擔負責任，而是一種事前機制使得問責客體努力調整自身的行為，因為事后行政問責已經導致了社會福利的缺損。Arun Agrawal等認為盡管大量研究表明行政分權有利于增加服務供給的效率和帶來更多的社會公平，但是這種效率和公平必須建立在將外部性內部化、充分利用各種可獲得的信息和最廣泛的滿足服務需求上，即行政問責起了最關鍵的作用；并通過南亞和西非的四個案例，驗證了行政分權的效率是建立在問責制的基礎上。Ruth W Grant等在清晰分辨問責制參與模型和委托模型的差異下，解釋了為什么在全球化背景下問責制變得如此有問題，并對七種不同類型的問責制在國家、非政府組織、多邊合作組織、跨國公司、跨國政府網絡情境下的激勵強度進行了分析，以此找到對策解決全球化政治環境下的權力濫用問題。Kaare Strom認為議會民主制在帶來決策效率的同時會導致缺乏透明度和無效問責的缺陷，代理理論可以很好的解釋民主委托代理框架下代理問題的產生，在現行問責制下議會制度能夠很好的解決逆向選擇問題，但是對道德風險的治理效率不大，因此，需要轉型現行問責制。Torsten Persson等研究了選舉問責的激勵效果和發揮作用的條件因素，他們認為政治組織的不完全契約性質創造了很大的權力濫用空間，選舉制作為主要的規制公共行政部門的機制，其激勵作用并不是很強，需要在執政和立法分離的背景下強化監督和制衡機制才能有效保證選舉問責制的激勵效果。

部分學者對問責制激勵功能強弱的影響因素進行了分析。部分研究成果表明同一部門或產業在不同的問責關系結構下問責激勵強度不一致。Pranab Bardhan等研究了基礎設施產品或服務的供給，認為集權模式下的中央政府供給會由于壟斷權力導致無規制和腐敗的局面，分權模式下的地方政府供給則容易導致過度供給的局面，同樣會非效率和不公平，而且提出了需警惕“財政分權會增加社會福利”的說法，所有這些均是由于集權和分權模式下的問責主客體關系所造成的，需要制度保障來強化問責關系，真正實現問責的激勵功能。張斌認為平行問責關系比垂直問責關系更能保證問責目標不偏離軌道，因此只有建立與課程實施標準相一致的平行問責關系，才能提高課程質量。還有部分研究成果認為問責客體所代理的任務狀況會顯著影響問責效果，Mathisas等運用一個簡單的多任務職業生涯模型分析了政府代理機構的激勵機制，代理人追求多任務會損害激勵機制，特別是在模糊任務環境下，這是因為外部問責主體無法準確估計代理人的任務屬性，結果是政府部門在追求多重任務時卻喪失了更大的自主性，這是由于問責對象的模糊性弱化了問責激勵效果，所有采取更強有力的約束手段。

綜上所述，問責制的理論研究在經濟社會發展過程中逐漸趨于完善，主要集中于教育問責和行政問責，明確了問責主客體、問責類型和問責激勵效果三方面存在的主要問題、發展瓶頸和改進思路；但是從文獻的內容結構來看，我國的問責研究主要集中于問責關系和類型等理論，問責激勵效果的評價和分析還比較零散，尤其是結合我國國情的實證研究比較缺乏，使得這一西方舶來品的中國化還存在很大改進空間。特別是對獨具中國特色的領導干部經濟問責的理論研究，是我國問責理論體系的進一步研究方向。

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