美國城市政府的環境風險評估：原則、內容與流程

◎ 王楓云

美國城市政府的環境風險評估：原則、內容與流程

◎ 王楓云

美國城市政府的環境風險評估是其環境風險管理中一項頗具特色的內容。其環境風險評估所遵循的全面動態、真實科學、可操作性等原則，以及其環境風險評估的核心內容，環境風險評價與環境風險預測的主要流程等，對我們具有重要的啟示和借鑒意義。

美國城市政府 環境風險評估 原則 內容 流程

城市環境風險是指在城市自然環境中產生或通過城市自然環境傳遞的，對城市居民身體健康、生活水平產生負面影響同時又具有某些不確定性的危害性因素或事件。換言之，城市環境風險包括兩層含義：一是指城市自然環境遭受損害的可能性以及損害后果的嚴重性；二是反映城市政府與城市居民對環境危害發生的可能性以及對危害后果嚴重程度的主觀認識。

19世紀末至20世紀初，美國的城市化進入了加速發展時期，人口與產業迅速向城市集聚，城市的規模急劇擴張。這一時期，美國城市不僅建筑物密度過高、人口擁擠，而且城市環境也不斷惡化：垃圾肆略、街道污穢骯臟，空氣、水和噪音污染也極其嚴重，由此造成了霍亂、傷寒、白喉等疫病的流行。美國城市的環境問題不僅得到了普通市民的關切，而且引起了國家層面的高度重視。20世紀中期，美國通過了《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act），20世紀末又制定了《污染防治法》（Pollution Prevention Act）。上述法律不僅對城市政府治理環境污染的責任進行了明確和強化，而且體現了預防為主的原則，開始把城市環境風險管理納入到城市政府的職能范圍。自此，美國各個城市政府以其環境保護局（Environmental Protection Bureau）為主體，開始了對其行政轄區內環境風險的管理，而環境風險評估作為美國城市政府環境風險管理中的一項重要內容，更是具有鮮明的特色。

一、美國城市政府環境風險評估的基本原則

城市環境風險評估是城市政府對已經識別出的環境風險作進一步分析，對其進行衡量和評價，以為環境風險管理決策提供服務。在美國城市政府的環境風險評估中，主要遵循如下原則：

1. 全面、動態原則

該原則是指，城市政府在對環境風險進行評估時，致力于反映環境風險所有的不確定性和可能造成的所有影響。不僅考慮被評估風險本身當前的情況，而且關注風險發展變化的趨勢及其可能對城市經濟、社會等產生的近期或長遠影響，同時還按照影響程度的不同區別對待不同的環境風險。

2. 真實、科學原則

真實、科學原則體現在兩個方面：一是環境風險評估資料來源的真實性，即環境風險評估所依據的資料數據不是憑空想象或主觀臆造的，而是依據相關統計數據和調查報告分析得來的；二是環境風險評估手段的科學性，即進行環境風險評估所采用的方法和模型都是利用概率論和統計學的基本知識發展演進而來的，不是無源之水，無本之木。

3. 可操作性原則

可操作性原則是指，環境風險評估中所使用的方法必須與現有的數據資料相匹配。美國城市政府在進行環境風險評估時所采用的方法主要有：專家調查法、安全檢查表法、風險分解法、情景分析法、故障樹分析法、事件樹分析法等。在采用某一方法之前，必須考慮其所需的數據資料能否獲得，否則即不能采用該方法進行風險評估。

二、美國城市政府環境風險評估的核心內容

美國城市政府在對環境風險進行評估時，往往注重從定性和定量兩個方面去弄清環境風險屬性，這就決定了其環境風險評估具有如下核心內容：

1. 風險因素最終轉化為風險事件的概率分布

在城市環境風險的演進過程中，并不是所有的風險因素都能最終發展成為導致損失的風險事件，因而通過判斷風險事件發生的概率，就可以對風險因素的影響程度和嚴重性作出判斷，據此進行環境風險的應對決策。美國城市政府一般采用專家調查法、現場觀察法、模糊綜合評價法等方法，對風險因素最終轉化為風險事件的概率分布進行評估。

2. 風險事件可能造成的損失程度

美國城市政府在對環境風險進行評估時，不僅要了解風險因素最終轉化為風險事件的概率、評估風險事件發生的可能性，還要對風險事件可能造成的損失程度進行估計，并根據風險事件的損失期望值來制定風險應對策略。一般對風險事件可能造成的損失程度進行評估，主要依據風險載體的狀態、風險波及的范圍和風險危害可能的存續期限來展開。

3. 風險因素之間以及風險事件之間的內在關聯

由于誘致城市環境風險事件的風險因素的存在形態不是孤立的，常常是有形因素與無形因素并存、顯性因素與隱性因素共處，即使是上述各種有形或無形、顯性或隱性的風險因素內部，也往往有多種關聯形態。因此，美國城市政府在對環境風險因素進行評估時，一般會注重挖掘各種風險因素之間的內在聯系，以避免風險評估結果的顧此失彼。

此外，就風險事件而言，兩個表面上看起來完全沒有或僅有微弱相關性的風險事件，也會在城市政府的環境風險評估中進行深度的比較和分析，力求找到其潛在的關系，從而保證風險評估結果的深度和精度。

4. 未來城市環境風險的總體規模

為了對城市未來一個時期的環境風險有一個總體的把握，美國城市政府的環境風險評估，還注重對未來3年、5年甚至10年城市的環境風險因素和環境風險事件的宏觀預測，以為政府未來的環境風險管理提供參考和借鑒。

三、美國城市政府環境風險評估的主要流程

一般而言，美國城市政府把環境風險的評估劃分為風險評價(Environmental Risk Assessment)和風險預測(Environmental Risk Prediction)兩方面的內容。

（一）環境風險評價的流程

1. 數據資料的收集與整理

風險評價的第一步是收集與風險因素相關的數據和資料。這些數據和資料來源主要包括：從風險識別的過程中取得；從過去城市環境風險管理的歷史資料、工作總結中取得；從相關的研究或試驗中取得；從國際上其他城市環境風險管理的經驗材料中取得。這些數據資料不僅有助于發現城市中存在的環境風險因素，而且有助于城市政府分析風險因素的變化，推測過去未發生的風險事件在未來發生的可能性。因此，對所收集的資料要求準確、完整、客觀真實，具有較好的統計性。

原始數據資料收集后，必須對其進行整理。所謂整理是根據城市環境風險評價的目標，將收集來的所有數據資料進行加工、綜合，使之條理化、系統化，成為能夠反映城市環境風險因素總體特征的綜合資料。經過整理的數據資料，通常以某種易讀易懂的形式展現出來。

2. 風險模型的建立

以取得的有關風險因素的數據資料為基礎，對風險事件發生的可能性和可能的結果給出明確的量化描述，需要建立風險模型。在環境風險評價中，美國城市政府所采用的模型主要包括：不確定性模型和損失分析模型，分別用以表示風險因素與風險事件之間的關系以及風險事件與可能損失之間的關系。

3. 風險事件的可能性及其損失后果評價

風險模型建立后，美國城市政府一般會采用適當的方法去評價每一風險事件發生的可能和可能造成的損失，通常用概率分布函數來描述風險事件發生的可能性。對風險事件發生的可能性進行概率估算有兩種途徑：一是根據大量試驗結果用數理統計的方法進行分析計算，這種方法所得的數值是客觀存在的，即客觀概率。但實際上對于有些風險事件由于不可能進行試驗，且事件又都是在將來發生，無法獲取其準確信息，因而很難計算出客觀概率。這時就采用另外一種方法——主觀概率算法，即由有關專家對事件的概率作出主觀估計，所得的概率即主觀概率。此外，對風險事件所帶來的損害往往用貨幣量化其損失后果。

（二）環境風險預測的流程

在美國城市政府的環境風險評估中，風險評價主要是針對單個風險事件及其誘發因素的衡量，沒有考慮單個風險事件綜合起來的總體效果。風險預測則考慮城市所有階段、整體視角下的風險事件及其誘發因素之間的相互影響、相互作用。一般而言，美國城市政府的環境風險預測主要包括以下環節：

1. 確定風險預測目標

在進行風險預測之前，要先確定風險預測的目標，這個目標是預測工作的方向和基準，對以后的分析預測有指導作用。風險預測目標的確定要考慮全面，既要考慮城市環境現狀又要考慮城市環境風險因素、風險事件的現狀，同時要進行目標的細化和結構化，做到目標明確，實事求是。

2. 建立風險預測指標體系

風險預測指標體系的確立至關重要。美國城市政府特別強調風險預測指標體系的系統、全面與科學。風險預測指標體系建立的過程主要包括：確定指標體系結構、指標體系的初步建立、指標體系的篩選與簡化、指標體系的有效性分析、定性變量的數量化等。

3. 綜合實施預測

綜合預測的實施一般包括如下環節：收集指標體系數據——確定風險預測基準——確定整體風險水平——進行風險等級判別——預測結果的檢驗、分析與報告。

總之，進行環境風險預測主要是完成如下任務：（1）對所有可能的風險事件及其誘發因素進行比較和評價，確定它們的等級和先后順序；（2）從整體出發，弄清各風險要素之間、風險事件之間的因果關系；（3）考慮各種不同風險因素、風險事件相互轉化的條件，研究如何才能化威脅為機會。

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On the Principle, Content and Procedure of Environmental Risk Assessment in the US Municipal Government

Wang Fengyun

The environmental risk assessment in US municipal government is of special feature. It follows the principles of dynamic, faithful and feasible. The core content, appraisal and forecast parts of environmental risk assessment may contribute to relevant practices and studies in China.

US municipal government; environmental risk assessment; principle; content; procedure

X22

10.3969/j.issn.1674-7178.2013.03.018

王楓云，廣州大學公共管理學院副院長、教授、管理學博士，研究方向為城市公共管理。

（責任編輯：陳丁力）

教育部人文社會科學研究規劃基金項目“城市成長管理中政府工具的選擇與應用研究”階段性成果（11YJA630121）；廣州大學哲學社會科學研究項目。