我國城市街道體制改革的實踐模式及未來走向

◎ 項繼權 耿 靜

一、當前街道體制改革的路徑與模式

黨的十八屆三中全會對新時期我國改革進行了全面的規劃，明確提出進一步“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標。城市基層治理體系及治理能力的建設是整個國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和基礎。目前，城市街道辦事處作為我國城市基層政府的派出機關，是政府行政和社會管理的末端，同時也是政府行政管理與社會自我管理的交匯點，在城市基層治理中發揮著中樞的作用。城市街道體制改革對于我國城市基層治理及整個國家治理體系及能力建設也具有十分重大的意義。

從實踐來看，新世紀以來，我國不少城市都在探索和推進街道體制改革，學界也進行了大量的討論，總的來看，大致有5種主張：第一，“提升”：把街道由派出機關建成一級政府，實行市、區、街道“三級政府、三級管理”的城市管理體制。①第二，“擴權”：維持街道辦事處的派出機構的性質，但要擴大職權，行使一級政權的職能，即“兩級政府、三級管理”的城市管理體制；第三，“取消”：主張取消城市街道辦事處，但是應該把市轄區范圍劃小，由區政府直接指導居委會，實行“兩級政府、兩級管理”的體制；②第四，“改區”：即把街道變成城市基層政府，而把區政府變成市政府的派出機關；第五“多元”：因地制宜地設置街道體制，不搞統一模式，實行多元化的城市管理體制。③

上述不同的傾向和主張在實踐中表現為不盡相同的街道改革模式，其中，最有影響和代表性的有“銅陵模式”、“青島模式”、“北京模式”、“馬鞍山模式”、“南京模式”等等。

（一）“銅陵模式”：撤銷街道型

銅陵模式的基本做法是“一個減少”、“兩個實現”、“三個完善”、“四個強化”：即減少管理層級，實現撤銷街道，成立居民大社區，完善社區公共服務體系、社區市場化服務體系和社區義務服務體系，強化黨的核心功能、居民自治功能、社會管理功能和居委會監督功能。按照“一委（社區黨組織）、一居（社區居委會）、一站（社區服務站）、多社團（各類社區社會組織）”的組織架構，提倡社區黨組織成員、社區居委會成員、社區服務站成員、業主委員會成員交叉任職或“一肩挑”。④顯然，銅陵模式的基本特征是“撤街建社”。在他們看來，目前城市政府管理層次比較多，一個城市就有市、區、街道、社區四級，街道作為一個“二傳手”，在管理過程中，往往導致信息的失真，而且大量的人力、物力、財力經過街道傳達到社區都打了“折扣”，同時，街道和社區的很多功能多有重合，而且居民的利益訴求并不能得到及時滿足，因此，撤銷街道，建立大社區，可以減少管理層次，整合相關資源，提高管理效率，強化社區自治。

（二）“青島模式”：街道社區化

2001年青島市新建最大規模安居工程的浮山后社區，不再設置“街道辦”，而是建立起了全新的社區管理體制，這一新體制被概括為“一個核心、三套工作體系”。“一個核心”，即“社區黨工委”，作為中共市北區委的派出機構，是所轄區域內多種組織的領導核心。“三套工作體系”，一是社區自治工作體系——“社區委員會”，社區自治組織；“社區代表大會”的常設理事機構，由“社區代表大會”選舉產生，下設辦公室和社區服務、文化教育、計劃生育、人民調解、衛生環境5個委員會。二是行政事務工作體系——“社區事務受理中心”，三是社區服務工作體系——“社區服務中心”，“負責社區服務的組織、管理和協調，開展便民利民服務活動。⑤青島模式事實上是最早的廢街建社的嘗試。不過，青島不是對原有街道的撤并，而只是在一個新建居民區停止設立街道而已。青島模式最初的目標也是探索“小政府、大自治”的管理模式并努力實現“高效率、大服務”的目標。⑥

（三）“北京模式”：街社分工型

所謂的“北京模式”是2003年北京市石景山區新建魯谷社區為標志而進行的基層體制綜合改革。其構想是大街道層面建社區，同時“理順一個關系”，“堅持兩個依法”，“構建三個體系”：理順政府、社會和市場的關系，堅持政經、政事、政社分開，政府依法行政，社區依法自治。在治理體系上建立三大主體：首先是強有力的社區黨的核心——社區黨工委，社區黨工委作為區委的派出機構，對轄區內地區性、社會性、群眾性工作負全責；其次是精干、勤奮、務實、高效的社區行政管理機構——社區行政事務管理中心，作為區政府的派出機構，對轄區城市管理、社區建設及社會事務實施管理、協調、指導、監督和服務；最后是充滿生機與活力的社區自治工作體系——社區代表會議及其委員會，承接政府剝離出來的部分社會事務，監督政府依法行政。⑦在治理方式上“實現兩個歸位”：即政府審批執法歸政府，社會事務管理歸社區社團，強化社區自治管理，優化行政方式，精簡機構，提高工作效能，由此理順“政社關系”、“條塊關系”，實現“小政府、大社區，小機構、大服務”的目標。⑧

（四）“成都模式”：強化街道

街道改革的“成都模式”是以“還權、賦能、歸位”為特征。第一，“雙加強”目標，強化街道管理服務與經濟發展。第二，機構整合與重組，街道設立“投資服務分中心”、“公共服務中心”、“文化活動中心”、“會計核算中心”分別行使相關權力；將城市管理、社會治安綜合治理、交通秩序維護三支執法力量整合為街道綜合執法隊；將原城區街道5個內設科室、涉農街道6個內設科室精簡為城區街道4個科室、涉農街道5個科室。第三，權力下放，按照依法下放、能放則放的要求采取授權或委托等形式，將區級部門承擔的有關民政事務、社會保險、計劃生育等9大類77項工作事項下沉到街道辦理，將住房保障、教育文體、綜治維穩等9大類75項工作事項下沉到社區辦理。⑨該模式旨在推動行政管理權限的下放，提升街道綜合管理效能，推進了基層綜合服務便利化。⑩

（五）“南京模式”：街道中心化

2013年1月，南京市區委、區政府召開街道中心化改革推進大會，正式出臺《街道管理服務體制改革實施方案》，同年2月底，全區街道已全部完成“撤科室、建中心、轉職能、配干部”四項工作，五個中心正式掛牌運作。街道內設40多個科室機構同類歸并，構建“5+X”的內設體制框架，成立民生服務、經濟服務、城市建設管理、政法綜治、區域黨建5個中心，“X”即街道自主增設的特色工作平臺。實現“一上一下”，即將原來由社區承擔的各類行政事務剝離上收至中心，將中心的服務資源與力量下沉至社區，讓社區把主要精力放在自治建設。?街道中心化力求做到社區黨組織、社區自治組織、社區服務機構和社區民間組織“四社聯動”，實現了“職能歸并、功能歸位、自治歸本”的街道管理新格局。

（六）“馬鞍山模式”：街區多元制

馬鞍山對街道設置及改革實行多元化的方式，根據不同地區的情況采取四種方式：一是新區不設街道，社區直轄。新成立的區，不再另設街道，實行區直接管理與服務社區的體制；二是老區保底街道，職能調整。老城區的街道，予以保留，但對街道職能進行調整，把原由街道承擔的行業管理、行政執法和經濟發展工作上收至區職能部門；科學設置街道機構，成立“一辦（黨政辦）三中心（黨群工作中心、公共服務中心、社會管理中心）”。同時，強化社區功能，讓社區有更多資源和精力服務居民；三是園區區鎮合一，統一管理。開發園區實行“區鎮合一”體制，開發園區管委會和所托管的鎮在職能、機構和人員上進行整合，園區和托管鎮的經濟、社會、文化等工作，由園區黨工委、管委會統一領導，實行開發建設“一盤棋”、財政資金“一支筆”，規劃建設、收支安排、人員調整、考核管理“四個統一”，管委會社會工作部具體負責社會事務；四是城關鎮弱化，強化社會管理。?將城關鎮的經濟及建設職能逐步收歸縣里，城關鎮主要負責社會管理和為居民服務，在城關鎮所轄社區同步推進社區設施精品化、服務網格化、管理標準化、支撐信息化“四化”建設。

二、當前街道改革的分歧及核心問題

從上述街道改革的不同主張及不同的實踐模式來看，當前的爭論和分析主要集中在如下幾個問題：

（一）城市街道和社區組織如何定位問題

對街道的討論，不管是直接撤銷、強化，還是社區化、區化以及中心化，都是對街道和社區的重新組織和功能定位。銅陵模式、青島模式以及北京模式在一定意義上都是撤銷街道或停止設立街道。南京模式則保留了街道，馬鞍山模式在部分地區保留街道建制，部分地區撤銷街道。不過，南京模式在保留街道的同時，對街道的組織體系進行了改造。雖然在理論上有的提出強化街道，將街道升級為一級完整的城市基層政府，將區政府改造成市政府的派出機關，但是，從實踐來看，目前全國還沒有這樣的實踐。街道的設置直接涉及城市社區的建置。銅陵模式是撤街道并社，社區的范圍介于原街道與社區之間；青島模式和北京模式則是在街道范圍或層面上設立社區；南京模式則是維持原有社區的格局。不過，在此必須看到，除銅陵的撤街道設社區模式在安徽及全國其他地區有一定范圍的應用之外，青島模式和北京模式的街道建社區適用范圍很少，即使在青島和北京也僅僅限于少數試驗點。

（二）政府、街道與社區權責定位問題

各地街道體制改革都涉及到橫向的政府、市場與社會的關系問題以及縱向的區、街道和社區的權責關系?！般~陵模式”改街道為大社區，但是更注重完善社區公共服務體系、社區市場化服務體系和社區義務服務體系建設，進一步強化了黨的核心功能、居民自治功能、社會管理功能和居委會監督功能。青島模式的“三套工作體系”，社區自治工作體系、行政事務工作體系、社區服務工作體系，將社區的行政、社會分開，更加注重社區的服務和自我管理；北京模式旨在進一步理順政府、社會和市場的關系，堅持經濟、政事、政社分開。成都模式在縱向上要求理順政府與社區的權責關系，權能歸位，并實行權力下放，賦予于社會和社區，在橫向上也強調街道的經濟發展職責和權能，政經沒有分離。南京市實現的“一上一下”，將原來由社區承擔的各類行政事務剝離上收至中心，將中心的服務資源與力量下沉至社區，讓社區把主要精力放在自治建設，減輕了社區行政化。但總的來看，最為普遍的改革模式是進一步加快政社分開，理順政府、市場、社會三者之間的關系，并將更多的資源和權限下放給社區，增強社區的自治能力。

（三）如何實現公共管理和服務功能

如何對社區更好地進行管理和服務以及如何增強社區自我管理和服務的能力也是街道改革必然面臨的難題。銅陵模式撤銷街道建立的大社區，進一步完善社區公共服務體系、社區市場化服務體系和社區義務服務體系，青島模式的“社區代表大會”、“社區事務受理中心”、和“社區服務中心”，更加強調社區的自我管理和服務，北京模式的社區行政事務管理中心，其作為區政府的派出機構，將社區的管理和服務直達社區內部。成都模式在強化街道服務和經濟功能的基礎上，進行機構整合與重組，進一步提升了街道的綜合管理職能和綜合服務。馬鞍山模式突出為民服務的職能，減少行政職能的色彩，減少事務辦理的中間環節，以提升職能行使效能，充分調動社區工作人員的積極性。

（四）如何實現機構精簡，綜合統籌

各地在街道改革中都在探索如何精簡機構、減少層級、提高效率。銅陵模式、青島模式都撤銷街道，減掉中間一個政府層級，以精簡機構、人員，同時將街道承擔的責任相對應地植入社區，推進機構、功能重組，進一步完善綜合統籌的能力。北京模式將社區黨工委、社區行政事務管理中心作為區委、區政府的派出機構，減少街道一個層級；成都市同樣進行了機構整合與重組，將很多科室合并，精簡了機構；南京市將街道內設40多個科室機構同類歸并，構建“5+X”的內設體制框架，也是旨在減少機構和人員。雖然各地都對如何精簡機構和人員，如何實現職責整合進行了探索，但是，各地有不同的作法。

（五）街道體制法律支撐及保障問題

2009年全國人大廢止了1954年的《街道辦事處條例》，但新的街道辦事處組織條例沒有制訂出來。為此，各地紛紛制訂本地區的街道辦事處組織條例。不過，作為基層政權組織體系，街道的定位及其功能仍需要全國性的法律來支持和規范。在各地改革中，目前都是通過地方性法規來為街道改革提供法律支持，如成都模式，2010年3月18日，中共成都市委、成都市人民政府印發了《完善城市社區居民自治機制試點方案》，?方案將“還權、賦能、歸位”細化，提高了街道的管理和服務效能；不僅如此，隨著街道改革及大量的事務下沉到社區，需要有一定的人力、物力和財力支持。這不僅保障街道改革的順利進行，也為社區自我管理和服務提供資源保障。銅陵改革后，街道原有的經濟發展、城管執法等主體職能收歸區級職能部門，而社會管理、服務事務等職能全部下放到了社區。在改革前，銅官山區每個小社區工作經費只有3萬元左右，改革后每個社區工作經費增加到30萬元—65萬元不等，這為社區工作提供了支持。

從各地改革來看，街道改革通過撤銷層級和機構精簡、功能和組織重構以及服務重心下沉，強化了基層治理，也提升了管理效能，強化了社區的自治功能。但是，我們也不能不看到，一些地方改革時間還很短，其實際效能及可持續性還有待進一步觀察，另一方面，一些較早進行改革實驗的地方，其實際效果并不理想，有的并沒有達到預期的目標。如北京魯谷模式在經過幾年的運行之后，“魯谷模式本身在運行中也出現了嚴重走樣，幾近擱淺”。改革之初，魯谷承擔的行政職能約368個小項，在2003年體制改革中最初剝離、轉出和整合了其中的28小項，僅占街道實際承擔職能的極少數，政社分離的程度有限?！凹幢闶且颜{整的28項職能中仍有部分并未徹底剝離。轉出的18項職能，只是從社區的行政機關轉入了社區所屬的事業單位，對外仍由魯谷社區行政事務管理中心負全責，總體上的工作任務和上級考核并未實質減少，大部分的職能剝離只是‘從左手換到右手’”?！凹词乖诼毮苷{整的項目中，鄭麗也發現很多調整在現實中根本無法達到預期效果。”“有的職能雖然按照改革方案進行了轉出，但由于區有關職能部門現行體制并未相應與之銜接，導致部門職能翻番，使這些已經轉出的職能又重新由社區事務部直接包攬承擔?！濒敼壬鐓^的改革初衷就是精簡機構和人員，經過七八年的運行，其“行政編制增加不明顯，但事業編制則出現猛增，從當初的十幾個人，增加到如今的40多人”。此外，“自治與行政難分”，社區自治能力不足。顯然，街道改革實踐遠比制度構建和理想設計更為復雜。如何進一步深化和推進改革，仍是當前未能解決的問題。

三、城市街道體制改革的方向與路徑

從目前城市街道體制改革實踐來看，“提升”街道，實行“三級政府、三級管理”的主張會進一步增加基層政府管理層級，并增加機構、人員和財政支出，與減少政府層級、精簡提升管理效能的改革方向相違背。街道“擴權”及區級政府發制為派出機構在實踐中并沒有成功的實踐先例。廣東省東莞市最初并沒有設立區，而是市直管鄉鎮，但是，隨著經濟實力增強，強鎮放權、并鎮設區的呼聲一直不斷。2013年7月廣東省委省政府正式作出《省委、省政府關于加強社會建設的決定》，其中《關于加快推進社會體制改革建設服務型政府的實施意見》明確提出將選擇部分地級以上市城區開展城市基層管理扁平化改革試點，減少管理層級，撤銷街道，實行“市-區-社區”、“二級政府、三級管理”新體制。適時在東莞、中山兩市開展“撤鎮建區扁平化改革”和“聯并升級扁平化改革”試點，將面積較大的特大鎮撤鎮改區，面積較小的鎮合并建區，區下不再設街道，推進“一級政府，兩級管理”的新體制。選擇部分縣開展城區基層管理扁平化改革，探索在縣城區試行“縣—社區”的管理模式。這意味在東莞等地將重建區級政府。這顯然是與撤區的主張相反的實踐發展。事實上，即使將區政府改成市政府的派出機構，如果其職能沒有直接轉變，最終仍會是街道和社區的上級政府，政府與社會的關系不會有實質性的改變。從歷史的實踐經驗來看，一些派出性的政府機構存在自我權能擴張并最終演變為一級政府的趨勢，寄希望區政府改制以減少政府層級是不現實的。

從“取消”街道的主張及實踐來看，取消街道辦在一些有條件的中小城鎮是可行的，也在一定程度上符合當前政府改革精簡機構的目標，但是，從全國來看，由于我國不少城市人口多、面積大，基層管理事務重，在全國大范圍的取消街道辦顯然是困難的，也會造成管理的真空。成都模式和南京模式可以說沒有撤銷街道，而是在街道辦內部進行機構精簡、功能重組，同時強調了權力和資源的下放，在一定程度上提高了管理效能和服務質量，但是這種改革模式只是街道內部的小范圍改革，并沒有從根本上改變街道體制。銅陵模式、青島模式、北京魯谷模式在一定程度上來說都是取消了街道，不同的是銅陵、青島是直接撤銷街道，將街道所管轄事務直接“落地”社區，但是卻沒有形成政府與社會良性互動的格局，而北京魯谷是建立街道層面的社區，將街道和社區的工作進行對接整合，將街道的行政職能和社會職能完全分開，這有利于加強黨的領導，又突出了居民自治、完善了管理和服務，形成社區多元主體明確分工、協作治理的大管理格局，同時理順政府、社會、市場的關系，但是，這一體制改革需要城市政府體制的改革相配套，如果不從根本上劃清政府、市場與社會的邊界，明確政府的責權范圍，以及從法制層面明晰各級政府和組織之間的權責關系，改革也難以成功。顯然，這不是街道體制改革本身可能完成的任務，需要宏觀政府體制的改革及法律制度的支持。

街道體制改革及社區建設問題實質是我國城市基層治理結構和治理能力的建設問題，必須將街道體制改革及社區建設置于整個國家和社會發展及基層治理體系建設中來考量。尤其是在改革中要堅持如下幾個原則：

一要堅持以人為本、服務優先。十八大報告指出，社會管理的出發點：解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，維護最廣大人民的根本利益。為此，要多謀民生之利，多解民生之憂，這是社會管理公共利益最大化的價值取向，也是科學發展觀的核心立場。因此城市基層管理體制的改革必須做到以人為本，服務優先，各地探索的社區服務站、社區服務中心等，雖然名字不一樣，但都旨在為居民群眾提供全方位便利的服務，“小機構、大服務”，“高效率、大服務”是街道社區改革的目標，“強化服務功能，淡化管理色彩”將是未來社區管理服務體制改革的總體方向。因此，完善社區管理和服務，是基層管理體制改革的重要內容。

二要堅持社會本位、社區自治。國內幾種街道體制改革的模式都在達到一個共同的目標，即構建充滿生機和活力的社區自治體系，政府要加快放權步伐，市場可以做的，就交給市場，社會可以做的，就交給社會。以往人、財、物“大都被截留在街道”，社區缺乏必要的資源，今后的社區建設要將更多的資源向社區傾斜，以此切實增強社區的自治能力。同時，政府應該支持引導社區自治組織功能的發揮，突出居民自治組織承擔的社區服務、社區教育、社區文化等各種職能，涉及全體居民利益的重大問題由居民討論決定，通過居民的廣泛參與，使居民切實感受到社區自治的概念，從而激發居民的社區參與意識和社區歸屬感。因此，在確保人力、財力、物力保障的前提下，切實建立健全社區自治組織體系，真正讓居民實行自我管理、自我服務，助推自治歸位。

三要堅持政社分開、各司其職。隨著城市化加速，街道和社區承擔的任務日趨繁重，其原有的管理模式和體制機制導致“政社不分”，已經不適應新時期創新社會管理的要求，因此，“社區是個筐，什么都往里裝”的政社不分、政事不分的歷史應該及早終結。街道體制改革，應該實現政府的“三個轉變”，促進由無限責任政府向有限責任政府轉變、由管理型政府向服務型政府轉變、由政府單一行政化管理向社會化管理轉變，做到政府行政管理職能歸位，同時，強化社區民主自治功能，把原來由政府直接管理的有關社會事務歸還社會，逐步交由社區自治組織和社團組織承擔，理順政府、社會、市場在社區建設中的關系，進一步提高城市基層管理水平。

四要堅持多方參與、協同治理。社會協同、公眾參與也是社會管理的未來走向。在城市基層管理體制的改革中，對社區的管理和服務，應該探索包括政府、社會組織、自治組織、居民共同參與的機制和平臺的建設。首先，發揮政府的引導和推動作用，政府在現階段的社會管理中是引導者，除了完善自身職能之外，還應該進一步探索政府購買服務體系的建設，繼續提升服務水平。其次，培育和規范社會組織發展，鼓勵工商經濟類、公益慈善類、社會服務類等社會組織參與社區管理和服務，推動社會組織自身治理結構的發展和完善，實現社會組織的自主發展。最后，要建立居民多渠道地參與社區各類公共事務管理與建設的制度化機制，涉及到公共利益的事務要爭取全民的參與、討論，為社區居民參與社區事務提供良好的平臺，逐漸增強其自主性和主動性。

五要堅持立足國情、因地制宜。未來街道體制的改革究竟是撤銷街道，還是強化街道，或者是實區弱街，都必須因地制宜，切不可盲目跟風。銅陵模式撤銷街道辦取得了一定的成效，但是，撤銷街道辦牽連甚廣，城市規模、財政能力及發展狀況不盡相同，各地能否撤銷街道，只能立足自己的“區情”，因地制宜。

毫無疑問，街道體制改革創新涉及到重新理順城市基層管理體制、政府行政體制和社區自治體制等多方面關系，是一個復雜的系統過程，因此必須進行科學論證，試點先行，并確保一定的人力、物力、財力保障，因地制宜，循序漸進，使街道體制改革能最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，為經濟社會發展創造良好的社會環境。

注釋：

①李榮娟,朱光喜.將街道辦事處建成一級政府的依據和構想[J].江漢大學學報,2004年第3期,第9-11頁.

②王魯沛,馬恩兵.撤消街道辦事處、強化社區自治職能——南京市白下區街道管理體制改革的調查[J].唯實,2003年第2期.

③浦興祖.特大城市城區管理體制的改革走向——兼談“兩級政府、三級管理”之提法[J].政治學研究,1998年第3期,第52-57頁.

④和訊網.擴大社區管理體制改革試點 http://news.hexun.com/2012-03-26/139711248.html.

⑤郭偉和.街道公共體制改革和國家意志的柔性控制——對黃宗智“國家和社會的第三領域”理論的擴展[J].開放時代,2010年第02期,第61-73頁.

⑥劉同昌.政社分開、居民自治的新型社區管理模式[J].中共青島市委黨校青島行政學院學報,2005年第2 期, 第63-68頁.

⑦中華人民共和國國家發展和改革委員會.構建新型社區管理和服務體制. http://www.sdpc.gov.cn/tzgg/dfgg/t20060510_68411.htm.

⑧周宇宏.街道社區化改革實踐與創新魯谷社區的啟示[J].老區建設,2010年22、24 期合刊,第39-41頁.

⑨中國報道網.成都成華區街道體制改革基本完成 http://sichuan.chinareports.org.cn/news-265-10417.html.

⑩中國機構編制網.成都成華區全面啟動城市街道綜合管理體制改革 http://www.scopsr.gov.cn/bbyw/tizhigaige/qtgg/201206/t20120611_169558.html.

?人民網.南京市玄武區街道中心化改革形成基層管理新模式http://leaders.people.com.cn/n/2013/0514/c359550-21473376-3.html.

?人民網.馬鞍山因地制宜推進社區管理體制綜合改革,http://ah.people.com.cn/n/2013/1008/c227131-19643206.html。

?湖北省民政廳.成都市成華區關于完善城市社區居民自治機制試點的實施意見,http://www.hbmzt.gov.cn/xxgk/ywb/jczq/zcfg/201107/t20110718_102996.shtml.

?羊城晚報.銅陵模式,http://www.ycwb.com/ePaper/ycwb/html/2011-09/06/content_1204390.htm.

[1]李秀琴,王金華.當代中國基層政權建設[M].中國社會科學出版社,1995:235.

[2]何海兵.中國的城市街道管理體制改革與社區發展[J].當代中國研究,2006(1):86-96.

[3]陳婷婷.改革街道舊體制打造居民大社區——石景山區魯谷體制創新記[J].社區,2006年增刊:8-13.