城鎮化下的行政區劃戰略調整——以河南省為例

◎ 楊 斌

城鎮化是工業化和現代化發展下的必然趨勢，是一個國家或一個地區經濟社會發展進步的重要標志。在全球發展史上，既有以美國大都市區多中心推動的城市化；也有拉美地區仿照發達國家模式而陷入盲目躍進式城鎮化的泥淖的失敗案例。由于在城鎮化的推動過程中，涉及到土地征收、人口流動、城市規劃等綜合因素，客觀上具有不可逆性，因此當代中國走出一條具有中國特色的、綜合水平高、脫離傳統模式的“強征強拆、建樓造城”的城鎮化道路成為處于轉型期中國的重要課題。

我們認為中國式的城鎮化是：從實際出發，堅持以人為核心，借鑒國內外先進經驗，集工業化、信息化、農業現代化同步發展，大城市、中城市、小城市統籌協調發展的城鎮化。它的最終目標是：經過統籌科學發展，以城市城鎮的吸引力，使農民自愿、自發地從農業中脫離出來從事非農產業；住所自農村遷徙到城鎮；身份實現從農民變成市民，享受城市生活，筑牢全面建成小康社會的載體，推動經濟發展方式轉變，實現國家經濟社會的全面發展。

作為中部大省，河南既是人口大省，也是農業大省，不僅承擔了保障國家糧食安全的重要職責，同時也擔負著本省一億人的溫飽任務。目前，河南的發展定位為“兩不三新”：即不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、新型工業化、新型農業現代化“三化”協調科學發展之路。2010年10月，國務院批復設立河南新鄭綜合保稅區；2012年11月，國務院正式批復《中原經濟區規劃》、《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃（2013-2025年）》；2013年6月14日海關總署正式驗收通過《鄭州市跨境貿易電子商務服務試點實施方案》。當前，河南正處于推動新型城鎮化發展的戰略機遇期，條件成熟，需求強勁。不同于改革開放初期的“摸著石頭過河”，已經進入發展轉型期的河南更加需要從源頭突破改革瓶頸，頂層總體構想，有序推進城鎮化進程。

一、目前河南全省城鎮化進程的現狀及問題

（一）城鎮化進程的基本現狀

全省人口城鎮化率偏低。據河南省統計局統計：截至2012年底，河南省人口城鎮化率為42.4%,但是戶籍城鎮化率僅為23.5%，遠低于全國人口平均城鎮化率52.6%，全國最高的省份廣東人口城鎮化率達到66.2%，河南低于全國平均水平11.5個百分點，低于廣東15.7個百分點，整體處于全國中下游水平[1]，位居全國倒數第五。

城市數量偏少。城市建成區面積小。截至目前，廣東省有52個城市，其中，省轄市21個，縣級市31個；城市建成區面積為4484平方公里，占全省面積的2.49%，廣東地域面積與河南相當。河南省有38個城市，其中，省轄市18個，縣級市20個，城市建成區面積為2098平方公里，占全省面積的1.25%。省轄市、縣級市數量比廣東分別少3個、11個；城市建成區面積還不到廣東的一半[2]。

河南省城市生產總值占總產值比重低。據河南省、廣東省統計局統計：截至2011年底，河南省城市生產總值為7940萬億元，全省生產總值為2.7萬億元，城市生產總值（GDP）占全省比重為29.5%；廣東省城市生產總值為5.1萬億元，全省生產總值為5.7萬億元，城市生產總值占全省比重為90%；兩省城市經濟總量（GDP）比重相差60.5個百分點，差距巨大。

（二）城鎮化進程中存在的問題

中心城市經濟發展不大不強，輻射帶動作用不明顯。鄭州作為河南的中心大城市，是全國航空、高鐵、普鐵、高速、國道的重要樞紐，交通優勢明顯，但作為一個一億人口省份的省會，2011年生產總值4979.85億元，常住人口達到886萬人，竣工建筑面積3552萬平方米；與全國經濟發達的省會城市——廣州市相比，三項指標分別為12423.44億元、1275.14萬人、2804萬平方米；與同處全國經濟中游的鄰近省會城市——武漢市相比，三項指標分別為6756億元、1012萬人、5200萬平方米。比較發現，在省會城市中鄭州經濟發展水平仍然不高；同時，從中心大城市周圍的輻射能力看，鄭州周邊的市縣城鎮群同鄭州相比有著明顯落差，而廣州、武漢周圍縣、市城鎮群，圍繞中心城市，形成區域集群發展之勢，整體經濟發展水平較高。作為省會中心城市，鄭州未能充分發揮對全省輻射帶動作用。

省轄市城市經濟建設發展水平緩慢，且省轄市間落差明顯。綜觀河南城市發展現狀，明顯發現，不僅經濟社會發展緩慢、且發展極不平衡，鄭州、洛陽依靠良好的經濟基礎及區位、交通實現了當地社會經濟較快發展，但是，黃淮四市作為傳統的農區城市，包括信陽、商丘、駐馬店、周口城市經濟發展比較緩慢（表1）。

例如，周口市2011年生產總值、人口數量、建成區面積、城鎮化率，四項指標分別為1407.49億元、895萬人、99.9萬平方米、31.5%。在常住人口相差不多的情況下，經濟總量不及省會城市30%，城鎮化率與省會相差一半，建成區面積僅為省會的20%，另外三市情況與周口相似，盡管具有省轄市的行政級別，但是城市經濟發展緩慢，對周邊縣市的帶動作用無從談起。

城市布局失衡，省轄市所帶縣（市）數量偏多，影響城鎮化后續布局。無論城市以何種形式布局，其最終目標指向始終是利用城鄉間的差異勢能，形成城市政治、經濟和文化優勢向周邊鄉鎮的輻射，帶動區域經濟社會的整體發展。由于輻射力受交通狀況、交通工具的制約，當前城市居民借助非機動交通工具當天可往返城市與其轄區間的最大適宜距離為25公里，即主管城市25公里的范圍形成了一個城市輻射區，借助機動交通工具則可將城市輻射半徑延伸至50～75公里[3]。目前，南陽、信陽、商丘、駐馬店、周口市所帶縣（市）的數量分別為：11個、8個、7個、9個、9個，這些省轄市經濟本身不發達，所帶的縣（市）一些距離中心城市遠，如信陽市所轄的固始縣按照312國道數據計算距信陽152公里，潢川縣與信陽的距離達到110公里，且個別地區公路網覆蓋有限，公共交通服務落后，客觀條件的限制直接制約了居民進行遷移的主觀意愿。城市的輻射帶動作用無從談起，目前的行政區布局已經對城鎮化建設進程產生阻礙。

二、河南全省城鎮化建設發展過程中存在問題的原因解析

（一）城鎮化建設規劃體系有待完善，既定戰略相對發展現實明顯滯后

綜合分析河南省城鎮化建設落后的現狀，保守封閉的傳統思想是影響發展的第一位原因。一是對城鎮化建設的重要性認識不足。片面認為城鎮化就是建樓造城，將城鎮化概念等同于城市建設。城鎮化既是刺激內需、擴大消費，促進經濟社會轉型升級的重要途徑，也是逐步縮小城鄉差距，破除城鄉二元結構的必由之路，是實現中國現代化建設的戰略舉措；二是工作思路保守，認為城鎮化難免強拆強建，涉及征地、占地等敏感問題，農民利益不易得到有效協調，容易激發潛在官民矛盾，危害社會穩定；再者，地方政府一味認為城鎮化建設的資金需要依靠上級政府政策、資金支持，政府不撥錢無法推進，過分依賴政府，積極性不高，尚未上升至用政策撬動市場資本，激活民間資本，政府引導充分發揮市場作用層面；三是我國地方高級官員的任命主要采用異地為官的方式，但這同時造成了地方政治精英任期有限，政策推行連續性較差的問題[4]，而各級官員仍以人治思維進行城市管理，缺乏科學推進城鎮化建設的積極性，運用行政權力撬動城鄉二元結構的主觀能動性不強。

表1 黃淮四市與鄭州各項指標比較（2011年）

（二）“大而不強”的產業經濟基礎成為制約城鎮化建設發展的主要原因

河南有一億人口，實際的城鎮化率大概在23.5%左右，2011年三產結構為13∶57.3∶29.7，經濟發展倚重工業，抵御產業風險能力弱，第三產業相較全國水平仍顯薄弱，省內經濟發展不平衡突出，加之全省整體上工業底子差，經濟不發達，經濟基礎薄弱，產品主要集中在價值鏈的中低端，風險抵御能力差，這在客觀上制約了城鎮化建設發展。

部分省轄市城市缺少大的支柱、特色產業支撐，工業經濟基礎薄弱，城市發展維艱。依據城市經濟發展的主要支撐產業，河南地區城市大致可以分為三個類型：一是綜合型，兼具資源和農業優勢，區位優勢明顯，交通便利，大量吸引產業聚集，城市經濟發展表現為多頭并進，如鄭州、洛陽，此類城市體量大，工業基礎良好，但是數量有限，對本省整體經濟發展帶動有限；二是資源型，城市自身擁有豐富的礦產資源，經濟發展主要依靠礦產初級加工及銷售，如三門峽已發現的礦藏達66種，占河南已發現礦種的60%，其中，靈寶黃金儲量、產量均為全國第二，鋁礬土總儲量達1.3億噸，平頂山原煤總儲量103億噸，保有儲量80多億噸，占河南省總儲量的51%，素有中原煤倉之稱，鐵礦總儲量6064億噸，占河南省總儲量60.5%，是全國十大鐵礦區之一。三是農業型，由于歷史和地理原因，黃淮四市地區農業耕種傳統悠久，經濟增長主要依靠農產品的加工和銷售，信陽、商丘、駐馬店、周口市基本沒有支柱產業、特色產業；所帶縣（市）多為農業大縣，城市工業基礎薄弱，進而拉低其城市綜合服務水平，成為產業發展和引進核心項目的掣肘，城市發展艱難。

（三）城市支柱產業長期布局不到位，城鎮化發展缺少經濟基礎支撐

據中郡縣域經濟研究所2012年12月在北京發布的《第十二屆全國縣域經濟基本競爭力百強名單》，河南省20個縣級城市，目前僅有鞏義等少數幾個縣市經濟發展較好，完成了由鄉鎮企業經濟發展壯大階段，初步形成了產業支撐城市發展的良性局面；但大多數縣級城市發展較慢，沒有實現產業升級“質的變化工程”，經濟活力不強，城市吸納能力有限，農村人口主動遷移意愿不強。

城市的產業與城市的發展和城市綜合功能提高相輔相成。產業是基礎，尤其是支柱產業，不僅可成為區域經濟的主要動力，其后圍繞支柱產業衍生的配套企業、公共設施建設、城市規劃改造，與支柱產業形成合力推動人口遷移、消化富余勞動力，進而帶動城市發展和城市綜合功能的提高；反過來，城市的發展和城市綜合功能的提高也吸引產業聚集，二者相輔相成，相互促進。而信陽、商丘、駐馬店、周口市等傳統農業型城市，則是典型的反面示例，長期以來，河南省產業未能統籌布局，造成這些城市與中心城市的發展水平差距不斷拉大，本省經濟結構失衡情況加劇。

三、基于人口推拉理論對河南行政區劃再調整的建議

（一）人口推拉理論的內涵

城鎮化是以人為核心的城鎮化，使農民自愿從農業中脫離出來從事非農業，自愿遷徙到城鎮生活，必須研究和尊重人口遷徙規律。人口推拉理論的雛形始于18世紀英國學者雷溫斯坦（E.Ravenstein）通過使用英格蘭和威爾士1881年人口普查的資料分析遷移原因提出的“人口遷移法則”。他認為受壓迫、受歧視、沉重的賦稅、氣候不佳等因素都是人們遷移的原因，但引起遷移的最重要原因還是經濟因素，追求生產和生活條件的改善是遷移者最主要的動機。

伴隨社會、經濟等各方面發展水平的提升，在“人口遷移法則”的理論框架下，學者們進一步豐富了此項理論，赫伯拉(Herberla)在1938年、米切爾(MitcheU)在1946年分別正式提出了推拉理論。他們指出原住地的就業不足、耕地不足、學校和醫院等基本生活設施的缺乏、人際關系的疏遠及緊張、自然災害等構成了原住地的推力，這些因素促使人們向其他地區遷移；同時，遷移目的地更好的就業機會、更高的工資、更好的教育和衛生設施等構成了目的地的拉力，這些拉力吸引人們前往該地。

20世紀50年代，唐納德·伯格在二人基礎上對推拉理論進行了系統性梳理，指出：在市場經濟和人口自由流動的情況下，人們可以通過遷移流動改善自身生活條件。在流出地中那些不益于個人價值實現的社會經濟條件就成為推力，在流入地中那些有利于生活條件改善和個人成長空間提升的因素就成為拉力。

根據人口推拉理論，強烈推力所刺激的遷移，會比強烈拉力所刺激的遷移具有較小的選擇性；當只有強烈推力而無強烈拉力時，遷移選擇性(migration selectivity)最小[5]。通過行政力量適當調整全省行政區劃范圍，根據某一區域的人口密度、自然資源、產業前景、交通發達程度、水資源情況等，通過對行政區劃的再調整，形成對人口遷移的拉力，對于提升城鎮化水平有著重要意義。

（二）行政區劃再調整的基本思路

發揮“頭雁”作用，持續完善鄭州城鎮化建設，增強中心城市的拉力。省會城市鄭州擁有優越的政治、經濟優勢，同時圍繞京廣-隴海鐵路樞紐不斷完善的鐵路鋪設，快速推進的高速鐵路建設，極大擴展了鄭州市的有效輻射半徑，同時，隨著鄭州航空港經濟綜合實驗區、富士康生產基地、鄭歐國際貨運列車開通等重大前沿項目落地，可預見的未來內，鄭州將保持良好的發展勢頭。

但是，與全國一線城市相比，鄭州仍然存在經濟總量不大的短板。在行政區域上，鄭州北部幅員縱深小，沿黃河發展受限，為擴充城市體量，真正發揮中原經濟區的“龍頭”作用，將原陽縣劃歸鄭州管轄，以此解決鄭州市北部幅員縱深小，地域發展受限的瓶頸問題，并且，有利于后續布局沿黃兩岸整體開發建設（見表2）。

立足“減負”“增量”，消除推拉過程中的反作用，促進區域城鎮化水平全面提升，對市（縣）行政轄區進行調整，根據長三角、珠三角發達地區及其他省份的發展經驗，省轄市所帶縣（市）的數量不宜過多，一般4～6個為宜；省轄市與所帶縣（市）中心距離在80公里以內為宜；省轄市與所帶縣（市）交通要順暢便利；此外，要兼顧地域經濟互補性、生活習慣、文化背景等因素（見表2）。

根據推拉理論，無論是人口流入地還是遷出地，都同時具有反推力與反拉力，以流入地為例，盡管有著較為優越的社會經濟條件，但是流入地也存在人口落戶、公共政策覆蓋不均等反推力，客觀上對正常遷移過程形成了障礙[6]。例如，洛陽市所轄的吉利區，1982年因建設國內最大的單系列煉油裝置——洛陽煉油廠（今洛陽石化總廠）而設立，距離洛陽市區較遠，實質上應定義為開辟工業園區而在市區外設置的行政飛地，同時，洛寧縣及汝陽縣則與洛陽市距離均在80公里以上，盡管行政區劃上其屬于洛陽市，但在發展過程中既無法享受同洛陽中心城區的公共政策，上級主管機關也無法對此類轄區做出較為及時、有效的管理行為。因此出于消除人口遷移過程中的反推力及降低行政管理成本的考慮將其從洛陽市劃出。

新增地級市布局，提升推拉質量，引導小城鎮正確發展。設立潢川市、鄧州市、永城市、太康市、汝州市5個副地級城市。這些城市人口稠密、距離中心城市較遠，原屬轄區對其輻射帶動作用有限，處于城鎮化進程中的盲區，但同時，這些地市均處于國家干線高速線和鐵路線上，具有一定的交通區位優勢，我國“火車拉來的城市”主要有鄭州、石家莊、株洲，這些城市的發展軌跡可為這些新增地市提供良好參照。同時，這些縣（市）區位合理，劃歸其管理的轄區與其距離適中，增設地市對有效激活區域資源，調動地方發展積極性，協調省內經濟發展，平衡原有城市布局缺陷有著不可忽視的作用。

政府引導與市場導向并舉，共同推動城鎮化建設實質進展。我國單一制的政治體制，行政力量在國家發展進程中發揮了巨大作用。深圳由小漁村到經濟特區的飛躍，側面證明了行政資源的傾斜對地方經濟發展的強有力支持。

城市的核心基礎設施包括：道路、供水、供電、燃氣、暖氣、排水、污水處理、通信；核心公共設施包括：醫院、學校、幼兒園；城鎮化水平的提升離不開過硬的城市基礎設施建設，在城市建設過程中，設立城鎮化建設發展基金，在電費、水費、燃油、燃氣、暖氣、電信資費征收中，扣除部分轉入城市建設發展基金，用于筑牢城市基礎設施，營造良好城市環境。

此外強力推進大型國企在欠發達市縣落戶布局生產，以“造血型”產業戰，打造產業基礎，支撐城市發展，解決地區發展不平衡問題，縮小城鄉差距。但是，也應警惕政府運用行政權力同時所產生的道德風險，嚴防官員腐敗、權力尋租。

另一方面，對城市的建設發展，要遵守“先規劃，后建設，先地下，后地上”理念；要走產業和城市融合發展之路，尊重市場規律，讓產業支撐城市，讓城市綜合功能吸引產業。以政府這只有形的手和市場無形的手共同推動城鎮化建設。

在城鎮化進程中依據人口遷移的推拉理論，對行政區劃進行調整，優化城市行政轄區范圍，完善省內城市布局結構，既是對推動城鎮化進程這一國家既定戰略的有力回應，同時也為探索河南發展新模式，實現中原崛起做出積極嘗試。然而，在經歷了改革紅利帶來的經濟高速增長后，客觀現實表明中國必須步入產業結構轉型期，但如何讓地方政府擺脫粗放型增長的路徑依賴，接受“慢下來”這一現實，尋找新的產業增長點，實現地方經濟轉型后的螺旋上升，全面提升城鎮化質量，仍然需要制度創新、政策配套、區域協調的不斷探索。

表2 河南省部分行政區劃分表

[1]仇保興.中國特色的城鎮化模式之辨——“C模式”:超越“A模式”的誘惑和“B模式”的泥淖.[J]城市發展研究,2009(1).

[2]河南省統計年鑒2012.[M]中國統計出版社,2012.

[3]廣東省統計年鑒2012.[M]中國統計出版社,2012.

[4]徐繼成.我國城市輻射能力分析.[J]社會科學輯刊,1996(2).

[5]于建嶸,蔡霞,蔡永飛.中國應當“改流歸土”？——“異地為官”三人談.[J]南風窗,2009(7).

[6]王茂福,史錚.制度變遷背景下的水庫移民返遷人口遷移動因的推拉理論的完善.[J]華中科技大學學報.社會科學版,2004(3).

[7]仰瀅,甄月橋.基于“推拉理論”的新生代農民工身份轉型問題探析[J].中國青年研究,2012(8).