城市可持續治理中的公民參與制度研究——西方的經驗與啟示

◎ 王連偉

工業革命以來，伴隨著工業化、城市化、信息化的深入發展，人類社會也逐漸步入了貝克所說的后工業“風險社會”[1]叢林，自然災害、環境污染和社會事件等層出不窮。而作為人類經濟活動、文化活動和社會生活中心的城市，社會風險的特征越發明顯，風險的問題更多，可持續治理的壓力更大。面對來勢洶洶的洪水猛獸和日益高漲的民眾怨言，現代城市政府紛紛調整了它們治理城市的思路和方式，一種強調公民參與導向、以可持續治理為中心的新型城市治理模式逐漸形成和推廣開來。就國內目前而言，公民參與城市治理或者機會太少，或者參與的有效性大打折扣，城市發展規劃和城市管理的一些政策主要還是依靠領導“拍腦袋”做出，很少考慮到民眾的利益訴求。這一方面使得城市發展缺乏科學合理性，導致了很多爛尾樓等工程的出現；另一方面也導致了很多城市居民的群體性事件的發生，例如廈門PX事件等。要從根本上解決上述問題，必須改變現有城市治理的理念，加強制度建設，保障城市公民科學有序合理地參與到城市發展和城市治理中來。下面主要結合當代西方城市可持續治理中公民參與的典型經驗，特別是保障公民參與的相關制度建設方面，來針對當前中國城市治理的現實和問題，提出幾點可以借鑒的建議。

一、城市可持續治理中的公民參與

（一）城市可持續治理的含義

可持續發展理念是人類在反思社會發展方式的基礎上逐漸產生的。1987年聯合國環境與發展會議上由世界環境與發展委員會(WCEP)提交的《我們共同的未來》的報告中第一次正式明確地提出了“可持續發展”的概念，指出可持續發展就是既要滿足當代人的需要，又不對子孫后代滿足其需要的能力構成危害，并認為經濟增長、環境治理與社會公正是不相互矛盾的，而是可以協調統一的。此后在1992年召開的里約熱內盧“聯合國環境與發展大會”上陸續通過了《關于環境與發展的里約宣言》和《21世紀議程》等一系列指導世界各國可持續發展的政策綱領，并正式將“可持續發展”作為當今人類發展的主題。可持續發展理念逐漸在全球范圍內推廣開來，并陸續被各國政府定為國家戰略發展的基本指導思想。可持續治理作為當前全球、區域、國家、地區等不同層面社會治理的指導理念，已經逐漸深入人心。可持續治理強調將經濟增長、環境治理和社會公平正義有機結合起來，實現經濟、社會和自然的全面協調可持續發展。

城市可持續治理主要是指一種強調在城市發展的過程中把經濟增長、環境治理和社會公平正義有機結合起來，實現城市經濟、社會、文化和自然全面協調可持續發展的新型城市治理理念。城市可持續治理作為一種不同于以往的城市治理理念和發展戰略，突出強調人與人、人與社會、人與自然、代際之間、經濟社會與自然之間公平、和諧、可持續發展。包容性、共享性、可持續性、人本性是它的基本原則和基本思想。城市可持續治理理念對于當前城市發展意義重大。

首先，它符合可持續發展基本國策的要求，是科學發展觀的題中之義，有利于實現城市經濟、社會、文化和環境全面可持續發展。科學發展觀的基本內涵是以人為本、全面協調和可持續發展。城市可持續治理理念強調城市發展過程中實現經濟增長和公平正義基礎上的增長共享和環境正義，內在地體現出其人本主義的發展理念、全面協調的發展策略和可持續發展的發展目標，這與科學發展觀的基本理念不謀而合。

其次，它也是解決當前城市發展過程中的一些突出問題，推動城市健康發展的現實需要。當前城市規劃設計、日常管理和運行過程中沒有完全以可持續治理理念為指導，使得爛尾樓、交通擁堵、霧霾、拆遷糾紛、環境抗爭等一些威脅城市發展的問題日益突出。要想根除這些城市發展過程中的問題，必須在城市管理和發展過程中導入可持續治理的理念。

（二）公民參與城市可持續治理的重要性

正如英國著名政治學者戴維·赫爾德所說：“參與型民主能促進人類的發展，強化政治效率感，弱化人們對于權力中心的疏離感，培養對集體問題的關注，并有助于形成一種積極的、具有知識并能夠對政府事務更有興趣的公民。”[2]作為城市主人和城市公共事務管理中重要力量的城市居民在推進城市可持續治理的過程中發揮著舉足輕重的作用。波特尼認為公民參與在可持續城市建設中發揮了兩個方面顯著的作用：一方面，公民參與本身就是可持續城市的題中之義，城市政府需要采取政策進行鼓勵；另一方面，公民參與過程是城市產生一個更加具有持續性和操作性的可持續能力的概念所必不可少的[3]。歐文等認為公民參與可以發揮公民教育、政治游說、授權、打破僵局、避免訴訟、環境管理等方面的作用[4]。此外，公民參與還可以提高公共政策質量[5]，克服政府“合法性危機”[6]，建設“強大的地方民主”[7]，為地方合作性行動提供一個穩固的平臺[8]等等。綜上所述，我們認為，作為現代政治民主發展的一種重要形式，公民參與至少在以下幾個方面對于城市可持續治理具有重要意義。

第一，體現了一種現代的城市治理理念和城市文化。當前城市治理倡導以人為本的城市文化，主張城市的建設和發展要與人的需要緊密結合起來。公民參與體現出了公民作為城市主人翁的地位，反映出了現代城市尊重人、關心人、愛護人的人文關懷和人文精神。現代城市治理不再是以政府部門作為唯一的權威主體，而是走向一種多中心“網絡化治理”形態[9]，政府逐漸向民間社會放權。當前西方城市公民已經作為城市治理合作網絡中最積極的力量廣泛的參與到城市治理的各個領域，并日益顯現出他們的強勢力量。

第二，有利于改善城市公共決策和政策運行系統。理想的公共政策需要吸納社會各個階層的利益訴求，并按照科學正當合理的程序，體現出最大化的公共利益。城市公民通過民意調查、民意代表、公共聽證會等反映自己就城市發展和自身日常生活存在的一些問題的利益訴求和看法，參與監督城市公共政策的制定和執行。其中作為城市市民中意見領袖的專家學者、權威人士更是對城市公共政策發揮著重大的影響力。經過民意匯總、公開聽證、專家學者咨詢的城市公共政策更加科學合理，克服以往城市領導簡單地拍腦袋決策的缺陷，能夠準確地把握當前城市經濟社會各個方面的情勢，反映城市各界的要求，因而在執行過程中也會得到來自各方面的積極配合和認真對待，執行力和執行的質量隨之大幅度提高。

第三，有利于促進城市經濟、社會和環境全面可持續發展。當前可持續治理理念已被越來越多的城市居民所接受，他們對于現代城市政府的治理也不再停留在傳統的經濟發展主導一切的時代，不僅要實現當代人的發展，還要對子孫后代負責；不僅經濟增長和物質生活水平的提高，更要實現經濟增長、社會公平正義和自然環境良好的全面可持續發展。這無形中倒逼著現代城市政府更新城市治理理念，以科學發展觀為指導，科學規劃城市布局，全面統籌城市各項事業發展，更新和完善治理工具，提升治理能力和水平，實現人與自然、人與社會的和諧統一。

二、當代西方城市可持續治理中公民參與的制度建設

在當代西方城市治理中，公民參與越來越被城市政府及領導人員所重視。國際性、區域性、國家和城市政府部門也紛紛從公民參與的法律制度、信息公開制度、參與平臺、公民監督制度和救濟制度等方面來完善公民參與城市可持續治理的制度建設，保障公民有序、合理、有效地參與到城市可持續治理中來。

第一，加強法律制度建設，合理界定公民參與城市治理的領域和基本權利。當代西方對城市治理中公民參與的立法分別體現在國際公約、區域法案、國家法令和城市法規等層面，內容涉及到城市規劃、環境保護、財政預算、公共服務等領域。這些涉及公民參與的立法大多規定了公民參與城市治理的事項、程序、效力、意義等，特別是針對某一事項的單行條例詳細規定了本項事務的主要參加者、參加的時間、地點、程序等。加拿大在保障公民參與環境治理方面一直走在前列，在法律制度建設方面也是不斷創新。一方面加入和簽署了《世界人權宣言》、《公民和政治權利國際公約》、《北美環境合作協議》、《美洲國家間關于促進公眾參與可持續發展決策的戰略》等一系列國際和區域公約和協議，在公民參與立法方面保持與國際接軌。另一方面，在國內制定了《加拿大環境保護法》、《加拿大環境評價法》、《安大略省環境權利法案》等一系列不同層面的法案，明確了公民參與城市治理的機制和程序。其中，1999年制定的《加拿大環境保護法》明確了海上廢棄物的處置須通知公眾，聽取公眾評議后定案。《加拿大環境評價法》規定有權參加本地區環境評估小組的公開會議和聽證[10]。

第二，完善信息公開制度，保障城市公民的知情權。國外城市政府主要是通過政府信息公開和民間輿論媒體報道的方式來保障公民的知情權。英國的《在環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》中規定了政府信息公開的義務并對政府信息公開的內容、程度和限制做了詳盡的規定。其中第6條中規定，政府有義務告知公眾舉行聽證會的時間和地點，可以向哪些政府部門索取有關信息以及存放有關信息供公眾查閱的地點等[11]。法國2004年制定的《行政關系中的公民權利法》規定政府有義務向民眾提供簡明法制信息的義務。所有《官方公報》上刊登的法律法規都可以在“法國法律信息網”上查詢和下載。加拿大安大略省環境廳設有專門的“自由信息辦公室”負責答復、滿足公民對環境信息方面的需求。另外，該省還專門通過了《安大略省比爾環境權利法案》來保證公民對環境信息的知情權。

第三，搭建制度平臺，鼓勵和引導公民積極參與城市治理。有效的公民參與離不開政府的信任和支持，特別是參與平臺的建設。英國《地方民主與社區領導》文件中強調地方政府應該以各種咨詢方法為當地民眾提供主動參與的機會，主要組織形式包括市民評審團、焦點集團、市民意見征詢組、開放性區域論壇等。法國在2002年頒布的《近距離民主法》中規定了通過建立“街區議事會”制度和公共調查就一些市政工程項目、城區規劃、社會治安等問題來征求社會民眾的意見。另外《巴尼亞法》還規定了涉及環境保護問題應該召開公共辯論會來征求社會各方意見。意大利托斯卡納大區還通過城鎮電子會議和政府展示會來創新公民參與城市治理的方式。

第四，完善公民監督制度，保障城市發展順應民意和有序運行。西方城市公民監督主要通過法律議案和工程項目方案的審查以及檢舉環境危害行為兩種方式。加拿大法律規定，有關法規草案必須在加拿大政府的官方雜志《加拿大公報》的第一部分公布，給利益相關方和公眾最后的機會，讓他們能夠對擬議的法規進行審議和評論。英國和法國的一些城市規劃也都包括了規劃方案質詢階段和公眾調查階段，公眾可以就有關規劃方案不滿意的地方提出質疑，并參加公眾調查小組對有關問題進行調查。另外，加拿大1999年制定的《加拿大環境保護法》規定，公眾有權利就可能的環境違法行為進行舉報，要求環境部長進行調查，直至提起公益訴訟，要求法院盡快進行處理。

第五，形成多種形式的教育培訓制度，提升公民參與的熱情和能力。為了提高公眾參與城市治理的有效性和提高參與的效果，政府對于公民開展多種形式的教育和培訓十分必要。蘇格蘭的公民教育和培訓工作通常是由政府職能部門下屬的一些公共機構和執行性機構承擔，其中一個非常著名的組織就是隸屬于蘇格蘭規劃局的“咨詢援助”的咨詢性機構。該機構的經費來源于政府財政撥款，其職能主要是為公眾參與城市規劃提供專業意見、信息幫助等，同時也負責城市規劃部門的協調工作。加拿大十分重視公民可持續發展方面的教育，建立起了包含基礎教育、中學教育、高等教育、成人教育和日常教育在內的比較完整的教育體系，囊括了政府組織、商業組織、社會組織、社區組織和公民在內的眾多活動主體。另外，還建立起了與可持續發展教育向配套的信息系統。通過“挑戰一噸”倡議、消費政策倡議、可持續社區倡議、可持續城市倡議等吸引更多的城市民眾參與到城市可持續治理中來，并在具體實踐的過程中得到教育和學習。

第六，完善公民救濟渠道，解除公民參與城市治理的后顧之憂。蘇格蘭地區十分重視公民參與權的救濟，主要有行政救濟和司法救濟兩種途徑。《在環境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》中的第9條規定，如果公民獲得信息的權利受到侵犯，即公民要求獲取信息的請求被忽視、部分或全部不當駁回、未得到充分答復或者未按照本法律規定處理，國家立法應該保障。歐洲國家的公民權利救濟的范圍主要包括公民信息知情權、法定的參與程序等方面受到的侵害。愛丁堡市的城市規劃法規規定，如果城市居民對于城市規劃方案不滿意，可以以書面形式向高層官員提請申訴，如果對他們的答復還是不滿意，可以向所在行政區議員或愛丁堡市長尋求幫助。如果認為愛丁堡政府沒有履行正確的程序，可以要求蘇格蘭行政管理委員會就該問題進行調查。《加拿大環境保護法》還規定了對舉報人和提起訴訟人的保護，保護公眾免受報復。

三、完善我國城市可持續治理中公民參與制度的現實路徑選擇

改革開放以來，我國城市化、現代化的進程不斷加速，當前快速城市化和大都市化也成為一些城市政府所主觀片面追求的目標。此外，在城市規劃、招商引資、環境治理、公共服務等方面，卻日益陷入異常窘迫的境地。這一方面與科學發展觀和現代城市治理理念格格不入，另一方面也與當前城市發展現狀和城市居民要求所沖突，成為制約當前我國城市科學合理健康發展的主要難題。為了克服“城市病”的蔓延和實現新時期城市的科學合理健康發展，有必要總結借鑒西方現代城市治理的一些先進經驗做法，尤其要強化城市可持續治理中的公眾參與制度建設，提高公眾參與質量和水平。

第一，更新治理觀念，樹立以人為本的現代城市治理理念。早在古希臘時期，亞里士多德就認為城邦的本質在于幫助公民追求至高的善。現代城市治理的核心理念就是以人為本，將城市公民的幸福與城市全面發展有機結合起來。然而當前我國許多城市政府的治理觀念還比較落后，盲目追求經濟增長和城市化速度，而忽視了城市居民的一些日常基本需求。針對這些問題，現代城市政府要積極轉變治理觀念，將更多的人文關懷、社會公正、全面和諧的因素體現在日常的治理活動中。在城市整體規劃、國民經濟和社會發展計劃、社會福利保障、公共服務、基礎設施等方面，更多地推進公民的參與，以讓城市居民滿意作為日常工作的基本宗旨和考核標準，切實提升城市居民的幸福感和自豪感。

第二，推進公民權利方面的法律制度建設，合理界定公民參與的權利和程序。法律制度是保障公民參與城市治理的重要保障，它決定了公民參與的廣度和深度。借鑒國外公民參與法律制度建設的先進經驗，我們需要加強公民合法權益方面的立法，將公民參與的領域、形式、權利、義務和救濟渠道等以法律法規固定下來，為公民參與城市治理解除后顧之憂。建立和完善包括國際條約、憲法、環保法律、城市規章等在內的保障公民參與權利的完整的法律制度體系。保障公民的言論、結社、知情權、調查權、質詢權、批評建議權、舉報權、人身安全等方面的權利。形成包括議程設定、方案協商、方案質詢、調查監督等在內的相對完善的公民參與程序。

第三，加強政府信息平臺和信息公開制度建設，保障公民的知情權。首先需要加強政府網站建設，加快信息更新速度，城市發展規劃、環境信息、公共工程等方面的信息及時發布。其次，將一些涉及到城市居民切身利益的信息形成強制性的公開發布制度，接受居民的反饋信息。再次，充分利用報刊和新聞媒體加大可持續治理方面的信息報道，在整個社會營造一種可持續發展的氛圍。最后充分開發和利用先進的信息傳播技術，利用微博、微信等先進技術手段加強公民的參與和監督。

第四，鼓勵和扶持社會組織發展，為公民參與提供組織載體。在登記注冊、資金、技術、場地等方面給予一些參與城市治理的社會組織扶持和幫助，引導它們積極投身城市治理中來。另外在保證它們運行的自主性的同時，要加強對他們的監督和管理，保證它們內部紀律和有序運行。同時努力架起社會組織和城市公民溝通的橋梁，努力促成他們的合作，通過和作來增強彼此之間的共識，實現兩者良性互動和通力合作，努力為推進城市的可持續發展而釋放出自己的最大的潛力。

第五，加強公民教育和培訓，提升公民參與可持續治理的能力和熱情。公民教育需要借助家庭、學校、社會組織、新聞媒體等社會各界的力量，采取分階段、分類別、分層次的多樣化的教育方式。主要是加強公民可持續發展理念的教育，將這種理念內化到他們的內心深處并轉化為他們日常的行動。另外，對于一些相對專業性的問題在召開公眾聽證會時，首先需要對公民進行相關知識的培訓和輔導，使他們對這個問題有深入的了解。同時也需要對公民就參與的基本權利和程序方面進行培訓，使得他們能夠依法科學有序地參與城市治理中。

當代西方城市公民已廣泛參與到城市可持續發展的諸多領域，并發揮出了越來越顯著的作用。但相比起來，就國內而言，無論是公民參與的人數，還是參與的質量都與國外有著較大的差距，公民參與的整體質量不高。這在很大程度上源于我們缺乏系統全面的促進公民參與的相關制度，因而有必要吸收借鑒西方公民參與城市治理方面制度建設的先進經驗來提升當前我國城市治理中公民參與的有效性和科學性，繼而推進我國城市的健康持續發展。

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