土地保障功能下集體林地流轉的現實困境與制度完善

摘要：集體林地有效流轉是實現林業規模效益的重要途徑，也是深化集體林權制度改革的基本目標。受土地保障功能的制約，集體林地流轉面臨著流轉成本高、流轉意愿低和流轉過程復雜等困境。造成這一困境的制度根源在于集體林地承包經營權的處分權能受到不當限制、林地承包經營權的收益權能無法充分實現。在目前經濟社會條件下，中國應將林地的社會保障功能負載于林地所有權之上，通過立法保障集體林地使用權的處分權能和收益權能的充分實現，為集體林業提供可持續的發展機制，促進集體林地高效流轉，并為農村耕地制度改革提供經驗借鑒。

關鍵詞：土地保障；集體林地；承包經營權；林權流轉；法律制度

中圖分類號：DF463文獻標志碼：A文章編號：10085831（2013）05003505一、問題的提出

長期以來，土地在農民的生老病死方面發揮著重要的保障功能，成為農民最基本也最為重要的保障依托。一方面，廣大農民將自身的勞動力與土地這一生產要素相結合，獲得了一定程度的就業保障；另一方面，農民通過對土地的耕作經營所獲取的經營性收入構成了農民生育、醫療、養老和喪葬的主要經濟來源。

然而，在很長一段時期內，人們普遍重視耕地的社會保障功能，而忽視了林地的社會保障作用。實際上，對于“靠山吃山”的山區農民而言，林地在其基本生活保障方面的重要性遠遠超過耕地。在反思林區生活貧困的現實和借鑒耕地承包經營成功經驗的基礎上，2008年以來，中國各級政府加大力度推進新一輪集體林產權制度改革，將土地承包經營制度從耕地向林地延伸。新一輪集體林權制度改革后，集體林地劃分細碎、林地資源浪費嚴重、森林生態依然脆弱[1]。要解決集體林地資源利用低效和森林生態系統服務功能不強的問題，需要從制度層面上進一步解決制約集體林發展的問題。

林業作為規模效益比較顯著的產業，其資源配置需要充分發揮市場機制的基礎性作用。通過市場進行資源配置是目前人類認識到的基礎性的資源配置方式。只有讓森林資源在市場上具有足夠的流通性，讓更多的社會資本愿意投入到森林資源的合理開發和利用中，才能在整體上激活林業發展潛力，全面提升林業生產力和市場競爭力。為了加快林業發展，中央要求“加快推進森林、林木和林地使用權的合理流轉”，通過森林資源的優化配置實現林業的適度規模經營。但是，鑒于中國集體林地所承擔的社會保障功能，“在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶”并“防止農民失山失地”便成為林權制度改革的基本要求。

可見，集體林地在經濟功能的實現所要求的林地集中經營與林地保障功能所導致的林地分散經營之間存在矛盾。這種矛盾也直接導致集體林地流轉面臨諸多現實困境，林地分散經營的狀況得不到改善，集體林業的現代化發展舉步維艱。

1重慶大學學報（社會科學版）2013年第19卷第5期

秦鵬，等土地保障功能下集體林地流轉的現實困境與制度完善

二、土地保障功能下集體林地流轉的困境闡釋

從林地流轉的過程考察，欲簽訂有效的林地流轉協議：首先，流轉雙方需要具有交易的動機和需求；其次，需要有方便交易的外部條件和環境；最后，要有規范的交易程序和方式。但從目前的實踐情況看，在土地保障功能制約下，集體林地流轉面臨諸多現實困境。

（一）細碎的林地劃分增加了集體林地流轉的成本

在土地保障功能下，對每一位農村人口來說，擁有一定數量的土地就成了其基本生存權的體現。而在平等思想指引下，每一位村民所擁有的土地不僅數量要均等，而且土地質量也要均衡，這樣農戶所擁有的本來就十分有限的承包地，也就被分割成零星的若干小塊。有村級抽樣調查結果顯示：樣本村平均每戶農民承包林地的面積為1.867 hm2，平均每戶承包的林地分為4.5塊，細碎化經營特征明顯[2]。南方9省（不包括海南省）集體林業用地戶均面積0.43 hm2，而且被分成數塊[3]。林地劃分細碎，單宗林地涉及的轉出方就多，要使林地能夠實現大面積的集中流轉，需要取得各林地轉出方的一致同意，這就無疑增加了集體林地流轉的交易成本。

（二） 固有的保障理念降低了集體林地流轉的意愿

目前，在中國由農村集體組織承擔其成員的就業安置、病殘和養老保險的機制尚未建立，在非農就業崗位不足和就業收入不穩的情況下，廣大農民仍把土地作為其安身立命的基本生活資料和外出就業的最后退路。部分林農認為拍賣林地是吃子孫的飯，是“敗家子”的行為。這種固有的保障理念在一定程度上影響了人們的林地流轉意愿。大多數林農寧愿使林地荒蕪也不愿意將其流轉出去。有研究發現：家庭人數較多且平均年齡較大的農戶，其流轉出林地的意愿很低。這樣的林農往往家庭負擔較重，即使林地的產出很低，他們也不愿意轉出林地，林地是他們家庭養老防災的保障[4]。總之，固有的土地保障理念在很大程度上降低了集體林地使用權人進行林地流轉的意愿。

（三）嚴格的保地政策復雜了集體林地流轉的過程

在土地保障功能的制約下，“防止農民失山失地”便成為集體林地流轉政策的基本要求。在嚴格的保地政策下，現行集體林地流轉從流轉主體資格到流轉客體范圍，從流轉前的審核批準到流轉后的經營利用都設置了一定的限制條件。例如，在集體林地流轉過程中，集體林地家庭承包經營權的轉讓不僅需要經發包方同意，而且還要經縣級以上林業行政主管部門審批。有些地方是土地、林業、農業等多家部門審批。這種復雜的流轉過程，增加了林地流轉的交易成本，在一定程度上限制了集體林地流轉的順暢進行。學者孟一江等對愿意流出林地的50戶進行調研顯示，有60%的農戶認為流轉過程復雜影響了林地流轉[5]。

三、土地保障功能下集體林地流轉困境產生的制度原因

集體林地順暢流轉需要具備的基本條件是：集體林地權屬主體享有處分權和收益權。然而，土地保障功能下，集體林地承包經營權的處分權能受到不當限制，收益權能又不能充分實現。

（一）集體林地承包經營權的處分權能受到不當限制

現階段，中國農村土地保障功能的實現主要依靠農民對土地的直接耕種經營，與土地使用權的享有密不可分。因此，在制度安排上，受土地保障功能的制約，對因林地承包經營權流轉所造成的“失地”持嚴格的限制立場，林地承包經營權成為一種不穩定、不完全和有條件的物權。

例如，在流轉方式上，《土地承包法》第37條規定，“土地承包經營權采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意”。最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條更進一步指出“承包方未經發包方同意，采取轉讓方式流轉其土地承包經營權的，轉讓合同無效”。 可見，在采取轉讓方式流轉林地承包經營權時，發包方的同意是合同生效的必須要件。

然而，《物權法》和《土地管理法》在賦予村民委員會等組織集體林地所有權行使代表權和經營管理權的同時，對所有權行使主體的權利、義務與責任，林地經營管理主體的管理對象和目的等并沒有作出明確規定，從而導致各主體的責權利邊界模糊[6]。在實踐中，“農民集體所有林”演化成“村委會林”甚至“村干部林”，林業行政管理部門和農村基層政權利用林地管理權和實際上的林地所有權的優勢地位，在旅游開發、林地流轉等林地權屬管理活動中與民爭利。

林地承包經營權的處分權能受到不當限制，這一方面過分強化了以發包方為代表的林地所有者的實際控制力，為行政權力和行政手段干預林權流轉留下了太大余地；另一方面使得林地承包經營權的財產屬性無法彰顯，林權流轉的預期收益不明確。林權流轉不暢導致林地的規模經營與集約化利用不能展開，林地經營停留在小農經濟的低效率程度，嚴重制約林業生產力的解放和發展。

在市場經濟條件下，完善的林地使用權制度應以開放自由的流轉機制為核心，林地使用權可以擺脫所有權的束縛單獨進入商品市場。現存的林地經營效率低下和林農生活依然貧困的問題，表面上看，是因林地擔負了農村社會保障功能所致，實際上，是因對林地承包經營權處分權能的限制不當所致。

（二） 集體林地承包經營權的收益權能不能充分實現

林地是一種特殊資源，既具有一定的經濟價值，又能產生重大的生態效益。中國現行立法片面強調林地生態效益保護，而淡化林地經濟效益的發揮和林地在民法上的財產屬性，致使林地承包經營權的收益權能不能充分實現。

隨著國家對生態建設的逐步重視，許多地方將屬于集體所有的林地或集體所有由農民個人承包經營的林地界定為公益林地，并對其權利行使進行嚴格限制。此外，商品林地經營者的財產權利也受到國家生態環境保護政策或制度的限制，免費為社會提供生態利益。在這些情況下，國家應該根據物權法規定對林地權屬主體的利益損失給予補償。

中國1998年修改頒布的《森林法》中原則性地規定了生態補償制度，但是沒有專門的法律規定和系統方法。現實條件下，中國森林生態效益補償制度極不完善，具體表現為補償資金嚴重缺乏、補償標準偏低、補償對象不明確、補償范圍不全面。近年來，中國在“退耕還林”及生態林建設中，僅對生態公益林給予每畝5～10元的低標準補償，而通過采伐許可證和木材運輸管理依舊控制著集體林地上木材的采伐和流通，這種產權約束事實上是社會的生態公益侵占了林農的經濟私益，導致集體林地承包經營權的收益權能不能充分實現。

從林地生態系統的角度看，林地及其附著物構成了一個有機整體，林地承包經營權的權利對象應該是多元化的。除了林木等林產品可以作為林地承包經營權的權利對象以外，還有林地景觀等生態利益。因此，一塊林地的承包經營權應可以通過林木的采伐、林地景觀的開發、生態利益補償等多種渠道獲取收益。

然而，在中國現階段，林地承包經營權的收益權能主要是通過對林木的砍伐使之成為木材或獲得其他林產品而實現的。未經林地權利人允許，在林地周圍發展“農家樂”旅游、建樓堂館所等開發利用林地景觀資源的行為比比皆是。社會主體無償享用集體林地所提供的生態利益，林地承包經營權的收益權能因沒有得到法律的全面保障而不能充分實現。林地承包經營的預期收益較低影響了潛在的林地受讓方參與林地流轉的積極性。

四、土地保障功能下促進和規范集體林地流轉的制度完善

在中國目前經濟社會條件下，由農村土地承載農業生產與農民社會保障的雙重功能還具有歷史合理性和現實必要性，無視土地保障功能而推行農村社會保障制度的建立既不符合當下國情也不具備普遍意義，因此穩定現有土地保障的基本架構長期不變是必然的制度選擇。在這一制度前提下，既要實現集體林地資源要素向市場的逐步釋放，又要妥善解決林農社會保障問題，唯一方法就是將集體林地利用與土地保障相分離，實行集體林地資源有償使用與自由流轉，由集體林地所有權來承擔土地保障功能。

（一）由集體林地所有權承載集體林地保障功能

目前，以農村最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度、農村五保供養制度、自然災害生活救助制度等為主要內容的農村社會保障體系初步形成。但是，中國龐大的農村人口基數和低下的農民收入水平決定了農村社會保障基金的籌集是最大難題。土地是農村最大的財富，如果能夠將之轉化為市場流通下的土地資產狀態，讓農民得以以土地所有權收益作為社會保障費用，則有望為各地農民提供長期、穩定、公平的社會保障，同時能夠極大地減輕政府的公共財政支出壓力。

就集體林地制度而言，進一步落實農民對農村集體林地的所有權，建立完善的集體林地使用權有償出讓市場，然后成立農村社區保障組織或者聘請專業化的資產管理機構對所有權的財產性收入即社保基金進行運作，根據安全、保值增值的原則運營，所得收益和利息全部歸入基金。農民集體林地所有權的財產性收入包括林地使用權的有償出讓金、林地征收補償金和森林生態補償金等一起構成集體林區林農社會保障的資金來源。

只要農民不喪失本集體經濟組織的成員權，就能夠獲得以集體林地收益為支撐的基本生活、養老、醫療和再就業培訓等社會保障。如果農民因就業、遷徙、土地征收等因素放棄了本集體經濟組織的成員權，則考慮納入城鎮居民社會保障的范疇。對主動放棄集體成員權的林農，給予其適當的貨幣補償，鼓勵農民向城市分流。

（二） 保障集體林地所有權收益權能的充分實現

憑借集體林地所有權產生的財產性收益來形成集體林區林農社保基金，這是一種間接的、與農民的土地所有權價值相聯系的保障方式，其實現途徑取決于農民對集體林地所有權的價值實現程度。在目前情況下，農民集體林地所有權的實現受到兩個方面的威脅：一是來自地方政府借口“公共利益”與開發商相勾結肆意以征地為名侵犯農民林地權益；二是來自村委會無視村民利益主動或被動迎合有關林地流轉需求，而林地流轉后又肆意截留本來較低的流轉價款。

就中國農村目前的現實而言，為集體土地所有權的實現另行設置一種方式，不僅制度成本過高，而且難以操作。可行的做法是，利用現有的政治資源，將集體土地所有權的內容有機地融入其中[7]，通過發展民主政治、增強農民集體自決權來消除集體土地所有權實現的障礙，確保農民集體土地權益的真正實現。

當務之急是制定村民自治基本法。該法不僅要體現村民自治的民主精神和自決理念，而且要對村民自治所涉及的基本要素加以明確規定。在諸如集體成員資格的得失變更、自治事務的確定、自治權的內容和救濟、自治組織的產生和運行等方面作出更具操作性的規定。當集體林地管理組織的行為偏離集體林地所有權主體的意志和設立目的時，可通過村民自治來糾正；當公權力對集體林地所有權進行不當限制和非法侵害時，也可通過村民自治來對抗。只有這樣，集體林地所有權的本來意義和價值才能實現。

此外，集體林地還能夠產生巨大的生態利益，承載著巨大的生態價值。長期以來，集體林地生態價值被社會無償或低償占用，集體林地所有者并沒有得到與林地生態價值相對應的經濟利益。因此，通過立法明確林地所有者對森林生態利益的所有權，并構建生態利益市場交易機制，這樣既保障了生態建設者的經濟利益又滿足了社會公眾的生態利益需求，還緩解了政府購買生態利益的財政壓力，是實現林地經濟與生態價值和諧的制度保障。在賦予市場主體經濟產權的同時，還必須賦予市場主體對森林資源的生態產權[8]。在德國，通過建立“生態賬戶”的形式，合法經營產生的生態林效益可以銷售[9]。在哥斯達黎加，政府將國內林業碳匯的總量進行統計，將額外的碳匯資源作為國家的碳匯儲備，適時地賣給一些外國企業，所得收入的大部分都用來補償給林主[10]。這些做法，對中國保障集體林地所有權收益權能的充分實現具有重要的借鑒意義。

（三）促進集體林地使用權自由且規范地流轉

促進集體林地使用權的自由流轉，需要修改現行集體林地流轉立法中不合理的限制性規定。在目前集體林地流轉實踐中，地方政府部門以規范林地流轉為名限制或變相限制林地流轉的現象時有發生。實際上，只要不拋荒林地，農民是否流轉，如何流轉，以何種方式流轉農村林地承包經營權，都應由農民自主決定，農民的意愿必須得到尊重。因此，在集體林地流轉制度建設方面，應修改現行立法中不合理的限制性規定，不能通過統一交易市場、評估前置程序、一律實行變更登記等手段加大交易成本，侵害廣大市場主體在集體林地流轉方面的自由權利。

促進集體林地使用權的規范流轉，需要完善集體林地流轉的社會化服務體系。完備的社會化服務體系是林地流轉順利進行的重要保證。林地流轉中介機構是林地流轉雙方聯系的紐帶。只有中介服務機構的建立和健全，才能構建有序的林地流轉市場，克服林地流轉雙方在林地流轉過程中信息不對稱的弊端。但目前，集體林地流轉的資產評估機構不規范、中介組織欠完善等社會化服務方面的問題嚴重制約了集體林地的有效流轉。為有效保障流轉雙方的合法權益，必須建立林業法律咨詢、技術培訓、資產評估、資金籌措擔保等林業中介服務組織。目前在利用政策機制培育林地流轉中介服務機構的同時，還需要利用法律手段規范中介服務行為，防止因供求雙方的信息不對稱沒有得到有效解決而影響集體林地流轉的效率，也防止中介機構借林地流轉之機非法獲利行為的發生。

五、結語

現階段農民集體財產主要體現在集體土地上，對該財產的支配是村民自治的主要內容之一。將林地的社會保障功能負載于林地所有權之上，同時促進集體林地自由且規范地流轉，既是為了更好地解放林地使用權，體現林地使用權的物權屬性，發揮林地的生產要素功能，也是為了進一步完善村民自治，促進集體林地所有權的價值實現。這種變革不是通過諸如“以土地換社保”等將農民土地財產與城市社會保障簡單兌換的形式，而是將農村土地制度與農村社會保障制度結合起來，為農民自身發展和農村經濟發展提供可持續的發展機制。如果能夠使集體林地流轉既滿足市場經濟的客觀要求，又照顧中國土地保障的現實國情，那么這一輪集體林權制度改革就可以說取得了成功，而這種成功又必將為下一輪農村耕地制度的改革提供有益的借鑒。

參考文獻：

[1]黃錫生，本鑫.國后林改時期集體林地承包經營的現實問題與制度完善[J].農業現代化研究，2011，32（4）：432-435.

[2]賀東航，冬亮，王威，等.我國集體林權制度改革態勢與績效評估——基于22省（區、市）1050戶農戶的入戶調查[J].林業經濟，2012（5）：-13.

[3]沈文星，范澤華，翁小杰.福建省集體林權制度改革研究報告[R].中國林業出版社，2008：61.

[4]李彧揮，方苑，陳亮.林農流轉出林地意愿的影響因素分析——以湖南省安化縣為例[J].江漢論壇，2012，（2）：14-19.

[5]孟一江，李翔.農戶在林地流轉過程中的意愿調查與分析——基于對綠水鄉農戶流轉意愿的分析[J].全國商情：理論研究，2010（7）：2-74.

[6]鄧扶平，徐本鑫.論集體林權流轉的制度前提及其立法完善[J].內蒙古社會科學：漢文版，2012，33（1）：41-45.

[7]胡呂銀.在超越的基礎上實現回歸—實現集體土地所有權的理論、思路和方式研究[J]. 法商研究，2006（6）：85-90.

[8]徐本鑫.生態視角下我國集體林權流轉法律制度的價值取向及其實現路徑[J].農業現代化研究，2012，33（4）：443-446.

[9]中國林業產權制度改革相關政策問題研究課題組.中國集體林產權制度改革研究進展[M].北京：經濟科學出版社，2011：27.

[10]何沙，鄧璨.國外生態補償機制對我國的啟發[J].西南石油大學學報：社會科學版，2010，3（4）：66-69.