國內外濕地保護與利用的經驗與啟示

蔣舜堯，朱建強 （長江中游濕地農業教育部工程研究中心 （長江大學），湖北 荊州434025）

李子新 （湖北省江陵縣水利局，湖北 江陵434100）

劉 瑋 （湖北省荊州市四湖工程管理局，湖北 荊州434000）

濕地是水域和陸地交互接壤的獨特生態系統，人類的發展歷史已經表明濕地具有巨大的經濟、社會和環境價值。1987年在加拿大召開的第三屆 《濕地公約》非締約國大會上通過了濕地合理利用的定義：“合理利用濕地是為了人類的利益而對濕地資源的可持續利用，并能維持生態系統的自然特征”［1］，并于1993年在日本釧路召開的 《濕地公約》第五次締約方大會制定通過了濕地合理利用指南：制定國家濕地政策、法律和法規；制定有關濕地調查、監測、研究、培訓、教育和宣傳的計劃；在濕地區采取行動，包括制定覆蓋濕地各個方面的管理計劃［2］。目前，濕地生態系統的保護與合理利用在國際上受到普遍的重視。濕地的保護與可持續利用是一個地區生態文明建設水平的最重要的標志之一。

1 國內外濕地保護與利用存在的主要問題

1．1 濕地減少或消失，生境破碎化

長期以來，由于對濕地的功能與價值缺乏認識，濕地常常成為城市建設與擴展過程中首先被占用、填埋和改造的對象。研究表明，濕地是伴隨城市化過程消失最快的成分之一［3-4］。據Boyer等［5］報道，1980～1990年全美國由于城市化導致的濕地損失占30%，超過了過去一直居于首位的農業開發（26%）。濕地減少的另一主要原因是濕地固化，國外大量研究表明，河流、湖泊和濕地表面固化具有負面效應［6］，然而，我國城市水體的固化現象依然非常普遍，所帶來的直接后果是濕地減少和功能退化。鄭忠明等［7］的研究結果表明，湖泊濕地是武漢市濕地景觀的主要類型，其面積下降速度最快，是武漢市濕地景觀面積減少的直接因素；同時快速城市化使武漢市濕地景觀表現出斑塊密度和景觀破碎度逐漸增大、分維數逐漸減小、連通性降低的趨勢。王濱濱等［8］對白洋淀濕地景觀斑塊時空變化研究結果表明，1987～2007年淀區斑塊數和密度增加了23．01%，景觀破碎化程度加劇。Booth等［9］研究認為，人類不斷對濕地進行圍墾、淤積、開溝排水，取得土地，使得大塊濕地被分割成面積較小、孤島式的零碎斑塊，斑塊之間連接度下降，增加了濕地內部生境破碎化程度。

1．2 濕地普遍受到污染，富營養化現象突出

Ferrier等［10］對1974～1995年間蘇格蘭水質的時空變化進行了分析，認為城市區域氨氮、磷懸浮物濃度、重金屬含量較高的主要原因是城市地區的人類活動劇烈，對水資源的利用程度較高并造成了很大程度的污染。武漢市環保局監測結果顯示，2012年7月武漢市70個湖泊中，富營養化湖泊為50個，其中重度富營養湖泊有5個。水質惡化使河流、湖泊濕地中的大量生物死亡，生物物種多樣性大幅度地減少，并由此造成水降低了濕地的生態及社會服務功能。

2 國內外濕地保護與利用的研究與經驗

國內外在濕地保護和利用開展了很多方面的工作，也取得了很多的成果和經驗。

2．1 濕地保護立法與管理體制

《濕地公約》是全球惟一的一部保護特殊生境的國際公約，它和 《生物多樣性公約》等與濕地相關的國際公約，通過各國法律的確認，成為各國濕地保護法律體系的重要組成部分之一，包括一些指南、導則和思想都吸收在各國國內的濕地立法中［11］。很多國家制定有一個國家層面的具有統率意義的 《國家濕地政策》。世界上第一個有關濕地的地區性政策是中美洲各國于1999年通過的 《中美洲濕地保護和合理利用政策》；其他國家如加拿大的 《聯邦政府濕地保護政策》，澳大利亞的 《聯邦政府濕地政策》等［12］。這些全國性的綱領性的濕地保護政策，一方面宣示一個國家對濕地立法的重視與政策，另一方面也為一國國內各地方政府進行具體濕地地方立法提供了依據。除了有軟法性的統一政策外，許多國家在國家層面有統一的自然保護法律，在這部自然保護法律中規定對濕地生態系統的保護與管理。比如澳大利亞的 《環境與生物多樣性保護法》，對列入濕地公約名錄的濕地的保護專門進行了規定；日本的《自然環境保全法》，是日本環境法調整范圍向自然環境領域的延伸，其中多處專門提到了 “濕地”概念，可以用于規范與濕地開發利用活動有關的多種法律行為。還有一些國家雖然在國家立法層面上沒有專門的濕地管理的法律，但其濕地保護的規定散放于自然保護區法律、生物多樣性法律、漁業資源管理法律、水法律、環境影響評價法律等等相關的生態環境保護法中。比如日本將濕地保護的規定分散于《自然環境保全法》、《鳥獸保護及狩獵法》、《瀕危野生動植物保護法》以及 《環境影響評價法》中。很多國家還有地方性的濕地立法，即在國家的宏觀政策法或宏觀自然保護法的基礎上，進行地方性的專門濕地立法。比如美國的大部分州都有自己的濕地專門立法，有些州甚至對不同類型的濕地分別立法保護。比如馬里蘭州將本州的濕地分為3大類型，分別用3部濕地法律 （①非潮汐濕地法、②潮汐濕地法、③海岸區管理計劃）進行分類保護［13］。就我國的濕地立法體例而言，我國沒有國家性的濕地保護法律或能夠涵蓋濕地保護的環保條款，只有省級的專門性濕地保護條例，地方濕地保護條例出臺以后，對于該行政區域內的濕地保護工作提供了法律依據，發揮了很重要的作用，取得了很好的效果，也為國家立法提供了經驗［14］。

國內外濕地的管理體制從大的方面來說分為2種，一是成立專門的只針對濕地的管理機構進行管理。二是非專門的濕地管理部門管理，這一個或多個部門兼管濕地利用。第二種又分為2種情況，一種是一部門主管，其他部門協同。主要是指如由環保、水務或自然保護部門，承擔起濕地保護的主要責任，并由其他相關部門進行協助性管理。例如英國的濕地管理是由國家自然保護委員會承擔，但到了地區或各邦州的層面又有不同。在英格蘭和威爾士，濕地管理的政府責任由環保局承擔，其對于海岸漁業還有直接控制權。在北愛爾蘭則由環境自然遺產局和環保局聯合承擔。從管理效率與效果而言，這幾種管理模式是各有利弊。目前我國濕地保護管理工作的制度設計是 “綜合協調、多部門管理”。所謂 “綜合協調”，國家林業局是一個綜合協調機構，承擔組織、協調、指導、監督的職能。分部門管理是指除了林業部門管理濕地以外，環保部門、海洋部門、水利部門、國土部門、建設部門、交通部門都有自身管理濕地的范圍，但是這些管理的標準和辦法都由國家林業局牽頭來制定。

2．2 濕地生態補償機制

隨著國際社會對濕地保護的日益重視，各個國家將生態補償制度作為一種政策手段，以加強本國的濕地保護工作，并在該過程中不斷優化和完善補償制度。濕地生態效益補償主要表現為占補平衡、取消轉換濕地成本的稅收優惠待遇、提高濕地轉換的成本、規定環境污染損害賠償等。占補平衡即實行 “零凈損失”目標，指如果不可避免地要占用一定面積的濕地，應該開墾或重建與所占濕地面積相等的新濕地。為遏制濕地面積下降，美國、德國、加拿大、澳大利亞等發達國家在 “濕地零凈損失”思想的指導下，在遭受破壞的原有濕地上改善水文條件，改變水質環境，保護區內資源，逐漸恢復原有濕地生態系統功能；另一方面，對于某些不可恢復的濕地，選擇恰當地方新建人工濕地，并逐步使之具有自然濕地功能［15］。主要的濕地生態效益補償方式包括：對利益相關群體的補償和對濕地生態系統的補償［16］。例如，面對當前濕地退化嚴重的現狀，美國、加拿大、澳大利亞、德國、英國和瑞典均對濕地的恢復與重建率先進行研究和補償［17］。目前在國際上濕地生態補償已經從政府投資為主逐漸發展到政府、私人企業、金融機構等多渠道的融資方式。政府和市場都發揮了重要作用，由于市場機制可以更好地反映生態保護與補償的成本收益，市場創新對濕地生態補償正在發揮更重要的作用［18-19］。我國于2009年啟動濕地生態補償試點，2009年6月召開的中央林業工作會議再次要求建立濕地生態補償制度。2010年，財政部和國家林業局共同組織開展濕地保護補助工作，在全國20個國際重要濕地、16個濕地類型自然保護區、7個國家濕地公園開展濕地保護補助。2011年10月，財政部、國家林業局聯合印發了 《中央財政濕地保護補助資金管理暫行辦法》，這為加強濕地保護，建立濕地生態補償制度奠定了堅實的基礎。2010年、2011年中央財政共投資4億元開展了111個濕地保護補助項目，取得明顯成效。為推進我國濕地生態補償制度的建立，尚需進一步開展深入地研究和探索［20］。

2．3 新技術在濕地保護與利用中的應用

隨著信息技術和3S技術等新技術的快速發展，其在我國濕地保護與利用中開始發揮著越來越難以替代的作用。李東穎等［21］對黃河三角洲1986、1996、2009年3個時期的衛星遙感數據進行了處理，提取了黃河三角洲濕地信息，并對三角洲濕地20a間的動態變化進行了分析。王志強等［22］以扎龍國家級濕地保護區為研究對象，以3S和Web技術為技術支撐，開展了濕地監測與決策支持系統研究與開發，為扎龍濕地的保護提供及時、有效的輔助決策支持，使濕地管理和決策過程實時化和科學化，已開始推廣到其他重要濕地的保護。張曉楠等［23］在RS和GIS技術支撐下分析了黃驊濕地1987～2003年16a間景觀類型間的變化情況，并對濕地生態環境質量進行了評價和分析。

2．4 濕地的生態恢復與重建

為了更好地保護和開發利用濕地，世界各國都在積極采取措施阻止濕地的退化或消失，濕地的生態恢復與重建問題已成為生態學和環境科學的研究熱點。如美國1995年開始實施一項總投資為6．85億美元的濕地項目，旨在重建佛羅里達州大沼澤地。濕地生態恢復的理論基礎是恢復生態學。濕地生態恢復的總體目標是采用適當的生物、生態及工程技術，逐步恢復退化濕地生態系統的結構和功能，最終達到濕地生態系統的自我持續狀態。濕地的生態恢復技術包括濕地生境恢復技術、濕地生物恢復技術和生態系統結構與功能恢復技術。濕地生態恢復工程一般都是耗資巨大的復雜工程，因此在確定濕地生態恢復方案之前，應對功能設計、操作程序、風險評價、指標體系、恢復技術等進行系統全面的研究和具體規劃。張永澤［24］根據對國內外濕地生態恢復研究情況的分析認為，應從以下幾個方面加強對濕地生態恢復的研究：（1）方法學研究。借鑒國外成功經驗，建立一套適合我國國情的濕地生態恢復研究方法和技術。（2）基礎理論研究。如濕地生態系統結構、功能及生態系統內在的生態學過程與相互作用機制研究，濕地生態系統生產力、恢復力、演替規律、可持續性研究等。（3）應用技術研究。如退化濕地生態系統恢復關鍵技術研究，濕地生態系統結構與功能的優化配置與重構及其調控技術研究，物種與生物多樣性的恢復與維持技術研究等。（4）示范推廣研究。選取各種類型退化濕地的典型代表，進行生態恢復示范研究。

3 啟示

國內外濕地保護的理論與實踐給進一步搞好濕地保護與可持續利用工作有以下啟示。

第一，加強立法管理，理順管理體制。濕地保護的有關法律在濕地生態的保護、資源的開發方面起著積極的作用，由于我國暫時沒有完善的關于濕地保護的法律存在，使得濕地的利用和管理存在著執行層面上的困難。因此，要加強有關立法，大膽突破傳統環境資源法的分割限制，將單一資源法律的橫向聯系性，通過對生態系統整體的立法體現出來，來保護濕地生態系統的結構與功能、數量與質量。同時，由于濕地生態系統的地域特點很強，應在因地制宜和與時俱進的原則下，進一步加強和完善濕地保護的地方立法。為濕地利用與保護提供有效法律保障。在管理體制方面，加大濕地保護綜合協調和組織機構建設，形成順暢而高效的濕地保護與管理體系。同時，要創新管理機制，積極開展濕地生態補償等新機制研究和試點工作。

第二，從推進生態文明建設的高度推進濕地保護與可持續利用。濕地保護與可持續利用是推進生態文明建設的重要內容，應進行廣泛的宣傳和教育，提高全社會對濕地保護與利用重要性的認識，理解和支持濕地保護與利用工作；政府部門應將其納入國民經濟和社會發展規劃，確保在財力、人力和物力投入上獲得持久重視和支持。

第三，保護現有濕地，治理湖泊水體污染。如針對武漢市濕地生態系統的富營養化、水體污染嚴重的狀況，從源頭進行污染控制，要按武漢城市圈 “兩型社會”建設要求，對武漢市產業結構和工業布局進行升級改造，指導企業制定用水管理系統，進一步完善污水處理裝置；另外，要高度重視農業面源污染，積極發展生態農業和循環農業，結合新農村建設逐步完善村鎮分散式生活污水處理設施。

第四，加強濕地公園和濕地保護區建設，并做好示范與推廣工作。如武漢市政府在城市生態文明建設中，認識到濕地生態系統功能在社會經濟發展中的重要地位，濕地保護面積逐步擴大。現有沉湖、木蘭湖、草湖、漲渡湖、涉湖、武湖濕地保護區，其面積為337km2，還建有金銀湖濕地公園。2007年市政府工作報告對未來5年的濕地保護提出了要求，并把濕地保護經費列入市級財政預算，使全市的濕地保護與建設面貌發生明顯改變［25］。今后應可將濕地公園和濕地保護區的建設成高標準樣板工程，并示范與推廣工作。

第五，吸收新技術，建立濕地管理信息系統。3S技術可為研究和評價濕地變化、預測濕地變化趨勢提供強大的技術支持。通過3S技術來建立濕地數據庫，對濕地進行動態監測、濕地景觀格局變化和濕地生態多樣性調查。以GPS和RS數據為基礎，利用GIS的數據庫管理和空間分析功能建立濕地信息系統，對濕地資源進行統一管理，指導濕地的保護和合理開發利用。

第六，正確處理濕地保護與利用的關系。濕地是一種重要的自然資源，濕地不僅給人類帶來巨大的經濟價值，而且還具有重要的生態價值、科學價值和美學價值。在保護的基礎上開發利用，在開發中也要加強保護。開發利用前，一定要進行環境影響評價；要嚴格濕地開發利用審批程序，防止破壞性利用；要制定濕地保護的傾斜政策，建立重要濕地補償機制。

第七，正確處理濕地保護與工程修復的關系。適度的工程修復是為改善濕地生態系統，達到最終保護濕地的目的，是濕地保護與利用的重要組成部分，但濕地生態系統的極度復雜性決定了工程修復可能存在未知的生態風險，因此應在遵循濕地生態系統規律基礎上，科學開展工程的環境影響評價和生態風險評價，并廣泛征求專家的意見和建議，本著先模擬和試驗，再進行示范、改進和推廣的步驟謹慎進行，盡可能做到萬無一失。

致謝：本文系武漢長江生態文明研究中心支持的研究課題的一部分，研究過程得到中心領導和專家的大力支持，協助研究工作的還有長江大學的吳啟俠老師和碩士生周元、楊威等人，在此謹表由衷感謝！

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