區(qū)域性行政壟斷的危害及其規(guī)制

曹海晶 李祎

摘 要：區(qū)域性行政壟斷廣泛存在，表現(xiàn)形式繁多，嚴(yán)重阻礙我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響全國統(tǒng)一大市場的形成，具有很大的危害性。區(qū)域性行政壟斷的形成既有法律制度層面的原因，也有深刻的歷史原因，更有地方政績、地方利益的驅(qū)動，只有完善《反壟斷法》、健全反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、引入公益訴訟制度、改善地方政績考核機(jī)制、加強(qiáng)對行政權(quán)的監(jiān)督、加快區(qū)域行政立法進(jìn)程，才能抑制這些不利因素，減少區(qū)域性行政壟斷生長的土壤，降低區(qū)域性行政壟斷的發(fā)生率，有效規(guī)制區(qū)域性行政壟斷。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；區(qū)域性行政壟斷；反壟斷法；區(qū)域合作

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003—0751（2013）01—0011—05

當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得很大成就，但也存在一些阻礙其整體發(fā)展進(jìn)程的因素，區(qū)域性行政壟斷便是其中最主要的因素之一。由于區(qū)域性行政壟斷的成因比較復(fù)雜，對其進(jìn)行有效規(guī)制并非一朝一夕所能完成。規(guī)制區(qū)域性行政壟斷、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的一大難題，也是理論和實務(wù)界亟需探討和研究的重點課題。

一、區(qū)域性行政壟斷的涵義、特征及危害

1.區(qū)域性行政壟斷的涵義。由于歷史傳統(tǒng)、地理位置以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的原因，我國形成了不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。隨著市場經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)社會化的發(fā)展，區(qū)域合作正在全國范圍內(nèi)開展，經(jīng)濟(jì)區(qū)域間呈現(xiàn)一體化發(fā)展趨勢。長三角、泛珠三角、京津冀、東北地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及近年來興起的城市圈、城市帶現(xiàn)象，無不表現(xiàn)出我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)勁態(tài)勢。但是隨著不同區(qū)域之間發(fā)展差距的不斷擴(kuò)大，區(qū)域之間的利益摩擦也隨之激化。地方政府為了追求和保護(hù)本地區(qū)利益，往往以制定地方規(guī)章、行政命令和決定、辦公記要等冠冕堂皇的紅頭文件來保護(hù)本地產(chǎn)品、企業(yè)，限制外地產(chǎn)品、企業(yè)。區(qū)域性行政壟斷隨之產(chǎn)生。在我國，行政壟斷概念的提出始于20世紀(jì)80年代末，最早是用“行政壟斷”①以區(qū)別一般性的經(jīng)濟(jì)壟斷，指濫用行政權(quán)力限制競爭的行為，也稱行政性限制競爭行為。《反壟斷法》中的“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”即為行政壟斷。區(qū)域性行政壟斷是行政壟斷的一個分支，是指地方政府及其所屬部門為保護(hù)本地區(qū)、本部門利益，濫用行政權(quán)力，對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行排他性控制、消除或者限制競爭，損害其他經(jīng)營者和消費者權(quán)益，危害社會公共利益的行為。

2.區(qū)域性行政壟斷的特征。區(qū)域性行政壟斷具有下述特征。第一，主體的公共性。區(qū)域性行政壟斷實施的主體是擁有行政管理職能的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，主要是地方政府及其所屬部門，既是權(quán)力主體，也是區(qū)域性行政壟斷中的實施者。第二，范圍的局部性。區(qū)域性行政壟斷行為的實施者和行為的獲利者局限在一定的地域和部門范圍內(nèi)，主要是維護(hù)特定地區(qū)、特定行業(yè)部門的局部利益。區(qū)域性行政壟斷的范圍越擴(kuò)大，對整個社會經(jīng)濟(jì)的影響就越強(qiáng)烈。

第三，目的的多樣性。雖然為本地區(qū)、本部門、本單位職員謀求經(jīng)濟(jì)利益是區(qū)域性行政壟斷的目的，但除此之外，更多的是地方政府追求政績，甚至是權(quán)力尋租謀求私益。其既包括地方利益、個人利益，又涵蓋經(jīng)濟(jì)利益、政治利益。因此，區(qū)域性行政壟斷的動機(jī)與目的具有多樣性。第四，對競爭的實質(zhì)限制性。所謂對競爭的實質(zhì)限制，是指幾乎不可能期待有效競爭的狀態(tài)。②區(qū)域性行政壟斷的出現(xiàn)打破了由多個相互平等、自由競爭的經(jīng)營者組成的市場結(jié)構(gòu)，使市場無法始終保持競爭性，競爭者無法自由加入或退出市場，破壞了自由公平競爭的市場環(huán)境。第五，行為效力的強(qiáng)制性。地方政府及其所屬部門是享有并行使公權(quán)力的組織，法律賦予其行政行為在未依法撤銷前具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，行政相對人必須服從，因此區(qū)域性行政壟斷行為具有強(qiáng)制性。第六，限制競爭的隱蔽性。地方政府及其所屬部門并不直接參與市場經(jīng)濟(jì)活動，而是通過發(fā)布或明或暗、在本區(qū)域內(nèi)具有約束力的地方規(guī)章、行政命令、決定的方式實施區(qū)域性行政壟斷。另外，區(qū)域性行政壟斷所保護(hù)的利益中既存在個人利益、地方利益和部門利益，也存在受庇護(hù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，而且前三者往往和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益攙合在一起，難以發(fā)現(xiàn)和分辨。

3.區(qū)域性行政壟斷的危害。區(qū)域性行政壟斷嚴(yán)重阻礙了產(chǎn)品和要素在全國范圍內(nèi)的自由流通。具體而言，其危害性主要體現(xiàn)在以下四個方面。第一，破壞全國統(tǒng)一大市場的形成。區(qū)域性行政壟斷人為地割裂市場，構(gòu)筑市場壁壘，造成地區(qū)封鎖、部門分割，妨礙市場資源的自由流動，使得各種資源無法得到合理配置，難以發(fā)揮各地、各企業(yè)的比較優(yōu)勢。微觀上既不利于優(yōu)勢企業(yè)的壯大，也不利于劣勢企業(yè)的改善；宏觀上不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，阻礙和破壞全國統(tǒng)一和開放市場的形成。第二，阻礙市場機(jī)制作用的正常發(fā)揮。區(qū)域性行政壟斷利用行政權(quán)力決定交易成敗，通過“條塊分割”和市場主體差別待遇等手段，直接阻礙企業(yè)之間的自由和公平競爭，在一定的市場領(lǐng)域內(nèi)直接限制甚至排除了競爭，使誠實經(jīng)營的企業(yè)成為受害者，自然難以期待出現(xiàn)自由、公平和有效競爭的良好市場秩序。第三，造成社會資源的極大浪費。區(qū)域性行政壟斷通過行政權(quán)力強(qiáng)行配置社會資源，為部分生產(chǎn)力低下、技術(shù)落后、管理不善的企業(yè)提供政策、環(huán)境支持，人為制造壟斷優(yōu)勢，使這些企業(yè)缺乏優(yōu)化資源配置的壓力和動力，引發(fā)了不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)上的重復(fù)建設(shè)，致使經(jīng)濟(jì)資源配置效率低，浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重。第四，滋生腐敗，敗壞社會風(fēng)氣。區(qū)域性行政壟斷的根本動機(jī)在于保護(hù)本地區(qū)和本部門的局部利益，它的泛濫使企業(yè)將大量的金錢和時間耗費在爭取政府的“政策優(yōu)勢”上，甚至通過行賄來尋求行政壟斷的庇護(hù)。區(qū)域性行政壟斷為不正當(dāng)競爭提供庇護(hù)的“保護(hù)傘”，不正當(dāng)競爭通過“權(quán)錢交易”維護(hù)區(qū)域性行政壟斷主體的經(jīng)濟(jì)、政治利益。這種“利益互動”必然滋生官商勾結(jié)、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，敗壞良好的社會風(fēng)氣。正如有學(xué)者所言：“行政壟斷已是當(dāng)前中國最嚴(yán)重的腐敗形式，所造成的經(jīng)濟(jì)損失已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過政府官員貪污受賄所造成的經(jīng)濟(jì)損失。”③

二、區(qū)域性行政壟斷的表現(xiàn)形式

目前，區(qū)域性行政壟斷已從過去的衣食等消費品領(lǐng)域擴(kuò)展到幾乎所有產(chǎn)品領(lǐng)域，進(jìn)而蔓延到投資、人才、技術(shù)等領(lǐng)域，保護(hù)范圍也從縣市一級擴(kuò)大到地市級甚至省級。區(qū)域性行政壟斷行為的表現(xiàn)形式是多種多樣的，從對象的角度來看，可從產(chǎn)品市場和要素市場兩方面進(jìn)行劃分。

1.在產(chǎn)品市場上的表現(xiàn)形式。區(qū)域性行政壟斷行為在產(chǎn)品市場上的表現(xiàn)形式有四種。一是直接控制外地產(chǎn)品的銷售數(shù)量。這是區(qū)域性行政壟斷的常見形式，主要包括：當(dāng)?shù)卣_列采購目錄，將產(chǎn)品分為禁止或限制從外地購進(jìn)；規(guī)定企業(yè)采購和經(jīng)營本地產(chǎn)品的總數(shù)量或一定比重，以控制市場份額；禁止本地重要原材料流出，實行專營。二是價格限制和地方補(bǔ)貼。地方性的價格壁壘也是區(qū)域性行政壟斷的重要表現(xiàn)形式，主要包括：采取行政定價方式提高外地產(chǎn)品的價格；經(jīng)銷外地產(chǎn)品收取的費用較多；銷售本地產(chǎn)品，企業(yè)可以提取一定比例的獎勵金；在稅收政策上，對本地企業(yè)降低稅負(fù)，擅自減免稅；對經(jīng)營本地產(chǎn)品的企業(yè)優(yōu)先貸款、優(yōu)惠利率。三是質(zhì)檢方面的歧視。除了價格壁壘之外，非價格壁壘也是很重要的形式。比如：以打假為由，對外地產(chǎn)品實行超標(biāo)準(zhǔn)的報驗和檢驗制度；以整頓銷售渠道為由，減少企業(yè)從外地進(jìn)貨的渠道和品種；默許本地產(chǎn)品作不切實際的廣告宣傳，擠壓外地產(chǎn)品；在行政區(qū)劃邊界設(shè)卡或收費站，對外地產(chǎn)品進(jìn)行不正當(dāng)?shù)臋z查或多收費。四是對外來企業(yè)的無形限制。例如，在企業(yè)需要法律、會計、業(yè)務(wù)咨詢等中介服務(wù)時，被要求或被暗示選擇本地的中介機(jī)構(gòu)；在政府或企業(yè)進(jìn)行采購或建筑工程招投標(biāo)時，照顧本地企業(yè)；外地企業(yè)起訴本地企業(yè)時，司法部門不積極；在審判時明顯偏袒本地企業(yè)。④

2.在要素市場上的表現(xiàn)形式。實施區(qū)域性行政壟斷，往往畫地為牢、設(shè)立關(guān)卡，阻止勞動力、資金、技術(shù)等要素市場的跨地區(qū)流動，主要表現(xiàn)在三個方面。一是勞動力市場的干預(yù)。資源的自由流動最為核心的要素是勞動力資源，但是地方政府總是采取各種各樣的措施，最多的是以戶籍制度為由，設(shè)置或明或暗的壁壘阻礙勞動力資源的流動。比如，當(dāng)?shù)卣笃髽I(yè)招工時優(yōu)先招錄本地戶口者或直接要求必須招錄本地戶口者；當(dāng)?shù)卣笃髽I(yè)聘用的外地戶口從業(yè)人員需要額外的資格證明；借口因為政府相應(yīng)職能不完善，難以為外地職員提供養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險；為外地職員辦理暫住證收取高額費用；外地職員到當(dāng)?shù)芈鋺簟⒔鉀Q戶口較難。二是投融資方面的干預(yù)。資本的流動也受到區(qū)域性行政壟斷的影響，主要有：禁止或限制外地企業(yè)對本地企業(yè)的收購；提高外地企業(yè)注冊資金的標(biāo)準(zhǔn)；外地企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y后，基礎(chǔ)設(shè)施的改善不兌現(xiàn)，或在水、電、氣等方面多收費；外地企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y盈利后，當(dāng)?shù)卣笸獾仄髽I(yè)將其盈利再投資于當(dāng)?shù)兀煌獾仄髽I(yè)從當(dāng)?shù)爻焚Y時，當(dāng)?shù)卣忻黠@損害外地企業(yè)利益的行為。三是技術(shù)方面的干預(yù)。在國際上所受到的技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制，使我國的技術(shù)進(jìn)步受到了很大影響，我們在通過各種途徑力爭打破這種封鎖。然而，遺憾的是，我國國內(nèi)卻依然存在地區(qū)之間的技術(shù)封鎖。比如：限制企業(yè)間技術(shù)轉(zhuǎn)移；限制技術(shù)人員，特別是重要技術(shù)人員流動。如，人事調(diào)動需繳納巨額費用或干脆不調(diào)動檔案、戶口等；不承認(rèn)企業(yè)在外地已經(jīng)獲得的技術(shù)證明，要求重新進(jìn)行評估或檢驗。⑤

三、區(qū)域性行政壟斷形成的原因

我國現(xiàn)在正處于新舊體制轉(zhuǎn)變時期，市場經(jīng)濟(jì)體制還不夠成熟，因此，區(qū)域性行政壟斷的成因具有特殊性和復(fù)雜性。

1.歷史原因。我國是一個有幾千年封建歷史的國家，封建割據(jù)條件下形成的“諸侯經(jīng)濟(jì)”及其影響，成為滋生區(qū)域性行政壟斷的歷史根源；新中國成立后，鑒于當(dāng)時復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，采取了前蘇聯(lián)的中央高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟(jì)模式，對社會經(jīng)濟(jì)展開全方位的管理；傳統(tǒng)的行政文化與計劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)融合，使得從政府到公眾在思想觀念、價值取向等方面都適應(yīng)并習(xí)慣了政府管理社會經(jīng)濟(jì)的行為。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。在這一點上，學(xué)者的認(rèn)識存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為，我國中央和地方在經(jīng)濟(jì)管理上分權(quán)的主要目的是發(fā)揮中央和地方兩個積極性，搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，分權(quán)的一個后果是，各行政區(qū)域之間在經(jīng)濟(jì)利益上產(chǎn)生了一定程度的沖突。由于分稅制和“地區(qū)非均衡發(fā)展政策”的影響，各地政府為了提高當(dāng)?shù)刎斦杖耄瑺幭嗖捎冒▍^(qū)域性行政壟斷在內(nèi)的手段來推行地方保護(hù)主義。⑥但也有學(xué)者認(rèn)為，地區(qū)之間發(fā)展的不平衡決不是產(chǎn)生地方市場分割的一個充分條件，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地區(qū)之間的差別與統(tǒng)一市場不存在邏輯上的矛盾。有研究表明，幾乎每一個發(fā)達(dá)國家也都存在國內(nèi)發(fā)展不平衡的問題，英國的英格蘭與威爾士、北愛爾蘭、蘇格蘭有差別，意大利的北部和南部不可同日而語，美國50個州也不是整齊劃一的，這一切都沒有妨礙統(tǒng)一市場的形成。⑦

3.政績考核的驅(qū)使。我國長期推行的“重在實績”的干部考核辦法，促使一些地方干部寧愿走“急功近利”之路，靠區(qū)域性行政壟斷來促使地方經(jīng)濟(jì)的“發(fā)展”。同時，由于市場競爭的負(fù)面作用，如競爭會使生產(chǎn)和資本趨于集中，有可能形成經(jīng)濟(jì)壟斷，從而會使一些地方干部采取排除競爭的措施；又如種種不正當(dāng)競爭行為的出現(xiàn)對正常經(jīng)濟(jì)秩序的沖擊，又往往使人們把“競爭”視為“不穩(wěn)定”因素，繼而借助區(qū)域性行政壟斷來穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序，以求政績的穩(wěn)定。部分地方政府為了創(chuàng)造更多的工作政績，從本地區(qū)利益出發(fā)，大搞主觀主義和官僚主義，片面追求發(fā)展速度，干涉日常的市場經(jīng)濟(jì)活動，從而滋生區(qū)域性行政壟斷行為，以此來確保自己的政績得以實現(xiàn)。

4.地方利益的誘導(dǎo)。對地方政府來說，向企業(yè)征稅是地方財政收入的主要來源，而企業(yè)能否向地方政府多繳稅又主要取決于企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，所以地方政府會對本地企業(yè)采取保護(hù)性措施，而成本較低、收益較高的措施就是實行地區(qū)封鎖和資源壟斷，也即是區(qū)域性行政壟斷。從政府官員個人利益角度分析，政治家和官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，為了促進(jìn)自身利益，他們會利用行政權(quán)力進(jìn)行產(chǎn)權(quán)安排以謀求自身利益，直接通過行政命令的方式限制、排斥甚至禁止外地同類產(chǎn)品、企業(yè)參與競爭。因此，行政利益的強(qiáng)化以及與之相伴的追求地方、部門利益的欲望，是導(dǎo)致區(qū)域性行政壟斷屢禁不止的重要誘因。

5.地方政府職能的錯位。作為一個發(fā)展中國家，受傳統(tǒng)的中央集權(quán)歷史的影響和特殊的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，我國采取了政府主導(dǎo)的漸進(jìn)式的改革道路。政府以行政手段來配置資源，忽視市場在資源配置中的作用，形成了“大政府、小市場”的局面。由于不同政府、部門之間在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序方面職權(quán)不清、責(zé)任不明，缺乏有效的監(jiān)督和責(zé)任追究制度，加之缺少統(tǒng)一的行政組織法和行政程序法，關(guān)于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和責(zé)任，行使權(quán)力的方式、步驟、時限等都沒有明確詳細(xì)的規(guī)定，給行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)創(chuàng)造了可乘之機(jī)，為區(qū)域性行政壟斷的形成創(chuàng)造了條件。

6.法律制度的不健全。《反壟斷法》雖已出臺，但其對于區(qū)域性行政壟斷的規(guī)制非常有限。同時，缺乏獨立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也是導(dǎo)致《反壟斷法》難以真正貫徹執(zhí)行的重要原因。

四、區(qū)域性行政壟斷的規(guī)制路徑

區(qū)域性行政壟斷的成因復(fù)雜、多樣，只有抑制這些因素的產(chǎn)生，減少其生長的土壤，才能做到有效規(guī)制。

1.完善《反壟斷法》。可以從三個方面著手。第一，完善區(qū)域性行政壟斷的概念、表現(xiàn)與范圍的界定。《反壟斷法》僅在第8條和第32條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，排除、限制競爭。”其既沒有針對區(qū)域性行政壟斷概念的外延、內(nèi)涵作出明確闡述，也沒有明確指出哪些行為屬于濫用行政權(quán)力，對市場競爭造成什么樣的后果才屬于“濫用”的范疇。第二，明確區(qū)域性行政壟斷行為的法律責(zé)任。《反壟斷法》規(guī)定，對于區(qū)域性行政壟斷行為，“由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。這種“自我醫(yī)治”制度不足以遏制區(qū)域性行政壟斷的產(chǎn)生，因此，應(yīng)明確規(guī)定區(qū)域性行政壟斷行為應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，主要指：一是行政責(zé)任。包括通報批評，宣布違法的區(qū)域性行政壟斷行為無效，制止正在進(jìn)行的區(qū)域性行政壟斷行為，根據(jù)不同情節(jié)對直接責(zé)任人員給予警告、記過、降級、撤職、開除公職等處分。另外，根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織違法行使公權(quán)力形成的壟斷并導(dǎo)致行政相對方的財產(chǎn)損害時，國家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任，即區(qū)域性行政壟斷損害賠償責(zé)任。二是民事責(zé)任。包括要求區(qū)域性行政壟斷行為主體承認(rèn)錯誤，向受害人賠禮道歉，必要的情況下恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、返還權(quán)益、恢復(fù)原狀等。三是經(jīng)濟(jì)責(zé)任。包括責(zé)令賠償受害方的經(jīng)濟(jì)損失、沒收違法所得等，對直接責(zé)任人員處以罰款，這里的責(zé)任主體包括區(qū)域性行政壟斷行為實施者和受益經(jīng)營者。四是刑事責(zé)任。對于情節(jié)惡劣，危害后果嚴(yán)重的區(qū)域性行政壟斷行為，可以追究責(zé)任主體的刑事責(zé)任。第三，引入聽證制度。地方政府在作出相對方認(rèn)為屬于反壟斷法列舉的任一行政壟斷行為生效前，相對方有要求舉行聽證的權(quán)利。相對方要求聽證的，地方政府應(yīng)組織聽證，當(dāng)事人不承擔(dān)組織聽證的費用。聽證會由該地方政府主持召開，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)邀請具備法學(xué)背景的當(dāng)?shù)胤ü俳M成的咨詢團(tuán)共同列席聽證會。聽證過程須制作筆錄，并呈交反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，雙方對事實、理由的充分表達(dá)、質(zhì)證、抗辯有助于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其咨詢團(tuán)形成更為明晰的判斷，并為最終作出公平合理的裁決奠定基礎(chǔ)。

2.健全反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國《反壟斷法》沒有明確規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、權(quán)限，《反壟斷法》的執(zhí)行機(jī)構(gòu)隸屬于政府，監(jiān)管效果也不理想，因此，必須設(shè)立一個具有高度獨立性和權(quán)威性的專門機(jī)關(guān)，專司反行政壟斷職責(zé)，賦予其更多的權(quán)力，而不是簡單的“行政建議權(quán)”。第一，應(yīng)在“反壟斷委員會”下設(shè)置專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)在人事編制和財政上隸屬于國務(wù)院，由國家人事和財政部門編制預(yù)算。該機(jī)構(gòu)的成員可以吸收學(xué)識淵博、公正廉明的法學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，但前提是他們不在政府機(jī)構(gòu)任職，也不在企業(yè)任職或以其他形式參加與職務(wù)相關(guān)的市場交易。第二，可以嘗試在區(qū)域性行政壟斷多發(fā)地區(qū)設(shè)立獨立于地方政府的反壟斷行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對其組成模式、運(yùn)行程序、職權(quán)行使等展開探討。這樣做既可以解決現(xiàn)存的區(qū)域性行政壟斷案件，掃清區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，又為逐步在全國范圍內(nèi)設(shè)立區(qū)域性反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)做好試點工作。條件一旦成熟，即可在縣、市、省級分別設(shè)立獨立的反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。

3.建立反區(qū)域性行政壟斷公益訴訟制度。區(qū)域性行政壟斷受害人廣泛，不僅侵害了其他經(jīng)營者和消費者的合法權(quán)益，同時損害了自由公平的市場競爭秩序，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，侵害了社會公共利益。規(guī)制區(qū)域性行政壟斷必須引入司法審查機(jī)制，在我國，應(yīng)建立檢察機(jī)關(guān)為原告主體資格的反區(qū)域性行政壟斷公益訴訟。公民、法人和其他社會組織享有公益訴訟的啟動權(quán)，發(fā)現(xiàn)區(qū)域性行政壟斷行為，可以申請檢察機(jī)關(guān)提起反區(qū)域性行政壟斷公益訴訟，勝訴后給予一定獎勵，以鼓勵他們參與反區(qū)域性行政壟斷公益訴訟。鑒于區(qū)域性行政壟斷案件的復(fù)雜性和嚴(yán)重的危害性，此類案件應(yīng)由中級以上人民法院管轄，而且要限制撤訴權(quán)的行使，不得適用訴訟調(diào)解制度。

4.形成區(qū)域合作意識，消除諸侯經(jīng)濟(jì)的影響。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是一個漸進(jìn)過程，需要市場和政府合力的推動。政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中起主導(dǎo)作用，其中首要的任務(wù)就是打破地方保護(hù)主義觀念的束縛，為實現(xiàn)區(qū)域共同利益形成合作和協(xié)調(diào)的共識，消除諸侯經(jīng)濟(jì)的歷史傳統(tǒng)造成的不利影響，促進(jìn)和保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實現(xiàn)。倡導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是從本源上減少、克服行政區(qū)域利益沖突的重要策略，從而減少區(qū)域性行政壟斷的發(fā)生率。

5.改善地方政府績效考核機(jī)制。在地方政府績效考核機(jī)制中，要改進(jìn)以GDP為基礎(chǔ)的績效評估體系，更多地引入其他目標(biāo)權(quán)重，如地區(qū)的整體發(fā)展、當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏降龋@樣就可以降低以往績效評估帶來的負(fù)面效果。另外，要把區(qū)域性行政壟斷納入到地方政府的績效考核中，把是否實施區(qū)域性行政壟斷及所實施的區(qū)域性行政壟斷的嚴(yán)重程度，作為地方政府績效評估的指標(biāo)之一。這樣可以在一定程度上降低區(qū)域性行政壟斷發(fā)生的可能性。

6.明確行政職責(zé)權(quán)限并加強(qiáng)行政監(jiān)督。我國行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限存在著模糊不清或者行政機(jī)關(guān)之間交叉矛盾等現(xiàn)象，這就為地方政府實施區(qū)域性行政壟斷提供了空間。因此，在我國行政體制改革過程中，首要任務(wù)就是要明確界定各級政府及其所屬部門的職責(zé)權(quán)限，以此保證依法行政的貫徹與落實。同時，要加強(qiáng)對地方政府及其所屬部門的監(jiān)督，在行政法治建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、公民監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督等。只有通過有效的監(jiān)督機(jī)制，才能促進(jìn)地方政府及其所屬部門依法行政，減少或避免地方政府及其所屬部門濫用職權(quán)、限制或排除競爭的區(qū)域性行政壟斷行為。

7.加快區(qū)域行政立法進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。行政區(qū)域之間的利益沖突由于成因復(fù)雜，所以必須構(gòu)建完善的法律體系和與之配套的制度運(yùn)行機(jī)制。國家已將區(qū)域經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法列入立法計劃。⑧制定專門、統(tǒng)一的區(qū)域經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法，可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，化解區(qū)域沖突，協(xié)調(diào)各個地區(qū)的單行立法在立法理念和基本原則方面的沖突，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展掃清制度障礙，充分調(diào)動各地積極性，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同發(fā)展，以期降低區(qū)域性行政壟斷的發(fā)生。

注釋

①胡汝銀：《競爭與壟斷：社會主義微觀經(jīng)濟(jì)分析》，三聯(lián)書店，1988年，第48頁。②[日]金澤良雄：《經(jīng)濟(jì)法概論》，甘肅人民出版社，1995年，第207頁。③過勇、胡鞍鋼：《行政壟斷、尋租與腐敗——轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的腐敗機(jī)理分析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2003年第2期。④國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國統(tǒng)一市場建設(shè)”課題組：《中國國內(nèi)地方保護(hù)調(diào)查的課題報告》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2004年第18期。⑤郭陽平：《論區(qū)域性行政壟斷》，山西大學(xué)2007屆碩士學(xué)位論文。⑥袁祝杰：《競爭秩序的建構(gòu)》，北大出版社，2003年，第140頁。⑦陳東琪、銀溫泉主編：《打破地方市場分割》，中國計劃出版社，2002年，第28頁。⑧吳芳蘭：《區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作有望走向“國家立法”》，《中國改革報》2009年3月26日。

責(zé)任編輯：浩淼 思齊中州學(xué)刊2013年第1期論實行和完善黨代表任期