論城市垃圾處理項目與周邊居民的關系

吳金芳

[責任編輯 全紅]

一、導言

改革開放以來,我國城市化進入了高速發展階段。我國城市化率由1978年的17.92%提高到2010年的 49.95%。人口大量涌入城市,加上消費水平不斷提高,導致城市生活垃圾總量不斷增加。2010年全國城市生活垃圾清運總量為15804.8萬噸[1](435)。不斷增長的城市生活垃圾正在挑戰現有的以填埋為主的垃圾處理方式。垃圾填埋占地大 ,以填埋為主的垃圾處理方式在很多地區難以為繼。政府要尋找新的垃圾處理方式,從而不斷提高垃圾處理水平。而垃圾焚燒發電具有占地小、減量化明顯的特點,深受地方政府青睞。

大的國內環境背景要求政府多建垃圾處理項目①本文所指的垃圾處理項目僅限于生活垃圾終端處理項目,包括垃圾填埋場、垃圾焚燒發電廠、垃圾綜合處理場等。,特別是垃圾焚燒發電項目,反過來,民眾對垃圾處理項目的抵觸卻呈加劇趨勢。這主要緣于垃圾處理項目本身具有一定的污染性和環境風險,屬于典型的“鄰避設施”,誰都不愿意將垃圾處理項目建在自家門口。居民反對垃圾處理項目的類型主要有兩種:一是抵制即將上馬建設的垃圾處理項目;二是阻止已建垃圾處理項目的正常運行。國內垃圾處理項目多面臨居民不斷上訪、堵垃圾運輸車等問題。居民普遍反對垃圾處理項目,不利于生活垃圾有效處理,也影響社會穩定。

垃圾處理引發的環境糾紛已經引起學界注意,并出現一些研究成果,但是對垃圾處理項目與居民關系的研究仍是空白。本文從環境社會學的視角,通過三個典型案例——舒城縣垃圾處理項目、無錫市垃圾焚燒發電廠項目、六安市衛生填埋場項目,來研究改善垃圾處理項目與周邊居民關系的社會機制。并回答和解決以下問題:垃圾處理項目給當地社會帶來哪些風險?為反對垃圾處理項目,居民以何種方式進行抗爭?居民抗爭的原因有哪些?如何化解項目風險、促進當地居民認可和接受項目?

課題組通過深入訪談和參與觀察法收集了大量與三個案例相關的第一手資料。主要訪談對象為項目周邊居民、項目業主、政府相關官員。舒城位于安徽中部。2008年縣垃圾綜合處理場開始運行,因為污染嚴重,引發周邊村民強烈抵抗。權衡之下,縣政府計劃建設衛生填埋場,但三次選址均因民眾反對而失敗,最后發生了民眾堵截國道的群體事件。舒城的情況反映了現階段中部縣城垃圾處理面臨的許多問題。筆者及課題組成員于2010年、2011年先后兩次到該縣進行調查。無錫市垃圾焚燒發電廠位于無錫市東部。近年來無錫市垃圾產量增長迅速,原有填埋場即將飽和。考慮到土地資源緊張,市政府選擇建設垃圾焚燒發電廠。電廠建成后卻因民眾反對被擱置。無錫市垃圾焚燒發電項目在垃圾焚燒發電方面具有典型性。筆者及課題組成員 2011年兩次對該項目進行調查。六安市垃圾衛生填埋場運行近8年,二次污染嚴重,周邊居民意見很大。六安市衛生填埋場反映了國內垃圾衛生填埋場的一般情況。筆者及課題組成員2010年、2011年三次到該地進行調查。本文將在以上三個典型案例調查所得經驗資料的基礎上展開討論。

二、項目風險

出于多方面因素的考慮,政府多將垃圾處理項目建于城郊農村。作為一個外來項目,垃圾處理場會給當地社會帶來諸多風險,如房產價格下跌、居民收入下降、健康風險、社區環境退化和社區凝聚力下降等。

(一)經濟風險

垃圾處理項目經濟風險表現的最為直接,也最易被居民感知。項目進入地方社會時,首先導致周邊土地商業價值下跌,如果項目運行不規范,周邊居民還要為“二次污染買單”。

垃圾處理項目周邊土地商業價值面臨貶值。無錫市垃圾焚燒發電廠建成后,周邊房地產項目銷售受阻,很多房地產商變成“幕后反對的推手”。當地一個房地產項目原先很被當地居民看好,開盤后,房屋很快售罄。但是,當后來市政府決定在當地建垃圾焚燒發電廠時,陸續有居民要求退房,垃圾焚燒發電廠試運行前夕,購房者集體要求退房。普通居民擔心自己房產貶值,也反對建設項目。項目周邊的多個房地產項目出現不同程度的房屋售價下跌現象。

垃圾處理項目有可能發生二次污染,這使得村民面臨農作物收成降低或銷售遇阻的風險。在2009年至 2010年期間,安徽六安市垃圾填埋場出現三次污水泄露的情況,嚴重污染周邊農田,村民水稻大量減產。項目周邊村民還面臨農作物銷售難題。舒城縣計劃在某村建設垃圾填埋場,村民很快面臨茶葉銷售困難。村民反映鎮上的茶葉收購商告訴他們以后不會再收他們種植的茶葉。當地村民主要種植茶葉、玉米和水稻。茶葉收入要占純農戶總收入的一半,有些戶達到70%-80%(村民訪談,2010-12-17)。無錫市垃圾焚燒發電廠所在村莊盛產西瓜,電廠建在村內影響了村民的西瓜銷售。村民表示因土質獨特,當地西瓜很甜,原先不愁銷售。但自從垃圾焚燒發電廠建在村內后,很多西瓜收購商降低了訂購量,人們擔心垃圾焚燒發電廠排放的二口惡英會污染西瓜(村民訪談,2010-8-23)。

(二)環境風險

垃圾處理項目具有較高的環境風險。衛生填埋容易污染水源,且臭味難以控制;焚燒發電又會產生有毒有害氣體,特別是二口惡英①二口惡英是一種無色無味、毒性嚴重的脂溶性物質。這類物質非常穩定,熔點較高,極難溶于水,可以溶于大部分有機溶劑,容易在生物體內積累,對人體危害嚴重,國際癌癥研究中心已將其列為人類一級致癌物。。

居民擔心垃圾衛生填埋場污染水源,反對建設垃圾填埋場。舒城縣計劃在境內某村建設垃圾填埋場,擬建場址地勢較高,位于一河流上游,鎮上居民的自來水取自該河流。河流沿山而下,沿途村民在河邊挖掘家庭用井。山上建垃圾填埋場會影響河水,而河水實際上與井相通。村民和鎮上居民都擔心填埋場會污染飲用水,自己健康受到威脅。

居民擔心二口惡英致癌,反對建設垃圾焚燒發電項目。垃圾焚燒的爭議主要圍繞風險能否控制。“主燒派”認為垃圾焚燒技術成熟,風險可控;“反燒派”認為國內焚燒技術還不成熟,且沒有實行垃圾分類,焚燒必將產生大量二英,風險不可控。無錫市計劃在某村建設垃圾焚燒發電廠,村民通過網絡了解到垃圾焚燒發電排放“一級致癌物”二英,他們很快陷入到對二英的恐懼之中,焦躁不安。村民表示垃圾焚燒發電廠排放的二英會在他們體內不斷積累,他們都會患癌癥,村莊將變成“鬼村”。二英還會影響子孫后代。他們體內積累的二英會遺傳給下一代,導致下一代患癌癥;并且二口惡英還會影響村里小孩成長,一旦垃圾焚燒發電廠運行,村里小孩都長不大。 (村民訪談,2011-8-24)

近年來國內垃圾反焚燒事件頻發,媒體和網絡為尋求公眾注意,對二英環境風險的報道多被夸大,民眾主要通過媒體和網絡了解二英相關知識,難免陷入恐慌。實際上,二英對健康影響的相關研究還處在起步階段,二英環境風險不確定性強。國內并沒有出現垃圾焚燒發電廠周邊居民癌癥高發的現象。

(三)社會風險

垃圾處理項目的社會風險復雜。項目容易引發社區環境退化,影響社區人口結構、社區凝聚力和社區人際關系等。

社區內建垃圾處理項目,很可能形成“破窗效應”,惡化社區環境,加速社區凋敝。政府在規劃中,往往將一些具有負面影響的項目集中于某一地區。垃圾處理項目進入社區后,很可能伴隨其他具有負面影響項目的跟進,久而久之,出現社區整體環境退化。為避免風險,社區原有精英會逐漸離開社區,剩下弱勢群體留守社區,社區未來發展受到限制。六安市垃圾填埋場所在村莊就經歷了一個社區環境快速退化的過程。2004年垃圾衛生填埋場建在村莊內,2005年政府又在村內建了一座醫療垃圾焚燒廠,2011年政府計劃在該村再建一座垃圾焚燒發電廠。

一位垃圾填埋場周邊居民這樣描述垃圾處理項目對周邊社區環境的影響。“填埋場的影響真是沒法說,以前這里挺好,風景很好,水質也很好,水很甜。垃圾填埋場建好了以后,路修好了,一些污染嚴重的化工廠都搬來了。現在地下水沒法喝了,上面飄著很厚的一層,洗衣服也不行,洗多少遍都有一股味……現在村里年輕人都搬走了,就剩下老人,都是 60多歲以上的。”(居民訪談,2010-11-25)

垃圾處理項目導致周邊社區被污名化,影響當地社會關系。舒城縣垃圾填埋場附近村民在與外村人的交往中常被嘲笑,“你們那里是垃圾場。”周邊幾個村莊的年輕小伙子們在找對象時遇到了麻煩,姑娘嫌臭,不愿嫁過來。不僅如此,村里嫁出去的女兒也有意減少回娘家的次數,更是很少帶小孩回娘家,害怕孩子健康受到危害。垃圾處理項目對村民社會關系的影響在一次婚宴上表現得更為明顯。垃圾場周邊一位村民舉辦婚宴,其親朋好友送完禮后,多因厭惡臭味,謝絕喜宴,匆匆離去。原本應該熱鬧的婚宴變得十分冷清,村民覺得很丟面子。農民并非經濟人,而是社會人、道德人,他們生活在熟人社會中,并受熟人社會中的各種習慣、默契、承諾乃至擔憂所約束[2](23)。與生計上的擔憂相比,社會關系上的影響更是讓村民難以接受,村民對垃圾處理項目的厭惡之情無言以表。

三、居民抗爭策略

垃圾處理項目服務城市人口,但周邊居民卻要承擔項目風險,屬于典型的“受苦圈”和“受益圈”相分離的情況[3](95)。為消除垃圾處理項目帶來的各種“苦難”,村民會采用各種策略進行抗爭。

(一)以理抗爭:質疑政府選址合理性

政府與當地居民在選址合理性的認識上存在分歧。政府認為其項目選址規劃符合技術要求,代表絕大多數人利益,理應受到歡迎。項目附近面對危害的居民否定政府規劃的合理性。當地居民總是試圖為自己尋找眾多理由,強調政府選址的不合理。

強調當地人口密集,不宜建設垃圾處理項目。無錫市政府計劃在城郊建設一座垃圾焚燒發電廠,但是周邊民眾認為政府選址存在嚴重失誤,涉及人群太多。垃圾發電廠選址所在村莊下轄 33個村民小組,人口 1.5萬人,加上在村莊內租房居住的外來人口,總人口2萬多。發電廠4公里內有5個居民小區,4所學校。他們強調垃圾焚燒項目環境風險高,政府在這樣人群密集的地區建設垃圾焚燒發電廠不合理。實際上,2.5公里以外不屬于項目影響范圍。根據《環境影響評價技術導則——大氣環境》(HJ2.2-2008)的規定,大氣環境影響評價范圍是擬建項目各項環境要素影響范圍中最大的,以煙囪為中心,半徑2.5公里區域內。

強調社區本身資源獨特,作為垃圾處理項目選址不合理。無錫市垃圾焚燒發電廠周邊村民反對建設焚燒廠的一個重要理由是:村莊歷史文化底蘊深厚,有“千年古村”之稱。村民認為在“千年古村”建設垃圾焚燒發電廠毫無道理。村民同時還強調村莊是“江蘇省衛生村”、“江蘇省文明村”和“新農村建設示范村”。村莊環境優美,發展形勢良好,垃圾焚燒發電廠建在村內會破壞村莊現有資源。

居民強調政府選址不合理是較為溫和的一種抵制策略。這種策略在瓦解政府行為合理性基礎的同時,賦予居民行為以合理性。它的功效在于營造出一種道德認同,在社區內形成一種情緒性感染,使更多的人參加到抵制行動隊列中來,為后面更為激烈的抗爭完成群眾動員。

(二)以法抗爭:挑項目建設程序的“刺”

尋找項目建設過程中存在的不妥之處,否定項目合法性。這種策略在近年來垃圾焚燒廠的選址過程中經常被使用。只要垃圾處理項目存在違規之處,那么政府就應該立即予以更正,停止項目運行或另行選址。

在垃圾焚燒項目中,程序合法與否是地方政府和民眾主張爭執的一個重要方面[4](33～36)。村民在反對建設無錫市垃圾焚燒項目時就采用了這一策略。當地村民反映政府選址過程中存在欺騙行為,將村民同意重建古廟的報告變成垃圾焚燒發電廠的同意書。垃圾焚燒發電廠在選址過程中存在欺騙行為,項目建設程序違規,電廠本身不合法。

“村里之前有一個姜太公廟,文革時被拆掉了。這里許多村民都信佛,特別是年紀大的,2007年村民聯名打報告希望重建這個廟。當時200多村民簽上了自己和家庭成員共 1000多人的名字,要求重建古廟。村委移花接木把這個簽名上面的內容拿掉了,換成了垃圾電廠。原先我們也不知情,鬧了以后,讓他們把這個原件拿出來,我們才知道這個情況。”(村民訪談,2011-8-23)

為進一步尋找垃圾焚燒項目的違規之處,村民要求查看垃圾電廠項目環評報告書,結果發現項目環評存在眾多造假之處。該項目共發環評問卷 200份 ,回收 150份,其中調查村民 101人 ,但村民反映他們未曾接受任何調查。項目聽證會記錄上簽字的村民代表實際并未出席會議,對會議毫不知情①資料來自:《錫東生活垃圾焚燒發電項目環評公共參與造假舉報》,2011年 7月 15日。。

垃圾處理項目多位于城郊農村,周邊居民多是農民或經濟條件處于劣勢的市民,基本上都是弱勢群體。他們自身資源有限,希望能從法律框架內尋找自身行動的合法性依據,其行動屬于典型的反應性環境維權,希望借助法律的力量來規范和約束基層公共權力的擴張。

(三)訴苦抗爭:污名化垃圾處理項目

當居民不得不面對令人嫌惡的垃圾處理項目時,居民往往會向外界“訴苦”,強調項目污染嚴重,以獲取同情。在實地調查過程中,許多垃圾處理項目周邊居民都向調查人員反復強調這樣一個問題。自從垃圾處理項目進入當地后,居民患癌癥的比例大大提高,甚至一些村莊已變成“癌癥村”。廣州市某垃圾焚燒發電廠周邊村莊是外界公認的“癌癥村”,網絡上還流傳著一份詳細的村民癌癥患者名單,且以呼吸系統癌癥患者居多。廣州市疾病預防控制中心聯合垃圾處理項目所在區疾病預防控制中心根據網上流傳的癌癥患者名單,展開調查,發現村民肺癌發病率在建廠前后并無明顯變化。隨后課題組人員根據網上流傳的癌癥名單進行逐一入戶調查,發現信息失實較多,名單存在偽造嫌疑[5](34)。

居民將垃圾處理項目污名化主要有三方面原因。當局者故意隱瞞相關信息,致使居民風險判斷信息失真;居民自身知識有限,面對專業性很強的垃圾處理風險很難做出準確判斷;居民對垃圾處理項目的嫌惡心理,導致居民常常夸大風險,希望引起外界重視與共鳴。如果說強調政府選址不合情理是曉之以理,那么,將垃圾處理項目污名化則是示之以弱。強調自己的受損害狀態,以一種弱者的姿態呈現,希望引起當局者和外界的同情與支持。

(四)脅迫抗爭:發動群體事件

當前面幾種反抗策略都不足以改變現狀,而垃圾處理項目風險又超過居民承受閾值時,他們往往會冒險發動群體事件,引起外界注意,脅迫政府改變決策。

2008年,無錫市開始籌建垃圾綜合處理廠,周邊村民多次向地方政府表達反建意愿,但是政府對民眾的質疑始終沒有給予有效回應。2011年 1月,垃圾焚燒發電廠點火運行。上千居民走上街頭抗議,反對垃圾焚燒發電廠運行。居民與前來維持秩序的警察發生肢體沖突,最終項目被擱置,垃圾焚燒發電廠停止使用。舒城縣衛生填埋場選址過程中,當地居民的反建聲音一直被地方政府漠視,政府不顧地方意見,強行決策,最后出現了居民擁堵國道的群體事件。

“一開始大家沒準備去堵 206國道,大家都去鎮政府反映,鎮里說‘這是上面定下來的’,他們也無能為力。后來,得知項目就要動工了,大家都去鎮政府反映,表示我們堅決不同意建的意思,鎮政府不接待我們,把大門關起來了,不讓我們進去。他們害怕我們鬧事,就把幾個嗓門大的人抓起來了,大家被逼急了,就去堵國道了。”(村民訪談,2010-12-17)

與前面幾種反抗策略不同,群體事件是一種非理性的抗爭策略。群體事件是地方政府的敏感神經,居民一般不會輕易組織群體事件,風險很大。群體事件的發生往往伴隨著一種長期的結構性緊張,民眾并非天生的暴徒,而是在結構性的緊張和安全閥的缺失中逐漸傾向非理性行動的[6](200)。

四、討論

(一)何以抗爭頻發

通過對舒城、無錫、六安三個案例的分析,不難發現項目風險分配不公和公眾參與不足是導致垃圾處理項目與周邊居民關系緊張的主要原因。

垃圾處理項目風險分配不公是公眾抵制項目的根源。政府的項目經濟風險識別視野過窄,造成相關利益群體面臨經濟損失。垃圾處理項目不同于一般建設項目,具有很強的公共屬性,涉及相關利益群體多。為控制項目建設成本,政府往往只關注項目征地拆遷范圍內居民所面臨的經濟風險,漠視項目征地拆遷范圍外居民的利益。對垃圾焚燒發電廠導致周邊土地商業價值下跌,無錫市政府沒有任何應對機制;垃圾處理項目給村民帶來農作物銷售困難,也不在政府考慮范圍內。經濟利益受損,必然會引起抵制。

政府環境風險監控不力,周邊居民承擔較高環境風險。最令人擔憂的是垃圾衛生填埋造成公眾水污染問題發生。國內垃圾衛生填埋場普遍存在二次污染,不是因為技術復雜,而是監管不到位。六安市垃圾衛生填埋場兩年內發生三次嚴重污水泄露,暴露出政府監管漏洞。在垃圾焚燒方面,政府大力推行垃圾焚燒項目,而相應的環境風險監管機制卻沒有跟進。對于公眾敏感的二口惡英排放問題,政府缺乏實質監督。目前,國內垃圾焚燒發電廠二英排放主要依靠垃圾焚燒發電廠自檢和國家環保部一年一度的抽檢,垃圾焚燒發電廠的二英實際排放情況很難控制(政府官員訪談,2010-8-15)。現行的監管體制不能對垃圾焚燒發電廠實現有效監管,民眾對垃圾焚燒環境風險的擔憂不無道理。

政府社會風險關注最少。政府在規劃和建設垃圾處理項目時主要關注項目可行性,重經濟和技術考量,如垃圾運輸成本、征地拆遷成本、處理技術選擇、選址技術規范等。政府對項目社會風險的識別存在盲區,表現為國內垃圾處理項目社會影響評價普遍缺失[7](70～76)。任何一個項目介入地方社會時,都會對一定地域內的相關人群構成影響 ,形成一個有聯系的“項目社會”[8](92～96)。六安市和舒城縣的垃圾處理項目導致地方社區發展式微,周邊居民在對外交往中遭受不公正待遇,項目周邊居民成了項目社會風險的直接受害者。

信息封閉、公眾參與不足是引發居民環境抗爭的社會結構性條件。信息不透明,公眾參與成擺設,在國內垃圾處理項目建設中是常態。一方面,項目決策主體范圍太窄,主要限于技術專家和政府官員,民眾被排除在決策之外;另一方面,政府害怕公眾反對,刻意隱瞞信息。垃圾處理項目的實際決策過程對普通居民而言是一個“黑箱”。從無錫案例中,我們可以看出,政府首先在相對封閉的情況下確定垃圾焚燒發電廠具體選址,然后通過欺騙和造假完成項目環評,使項目選址程序合法。舒城縣居民多次向政府表達反對意見,政府沒有給予任何有效回應。整個決策過程中,公眾的利益和聲音被忽略。封閉在行政系統內部的決策,屏蔽了公眾的利益表達。隨著項目建設進程的推進,利益關聯的公眾必然會尋找其他可能途徑參與決策,表達利益訴求,這時往往會出現群體事件。

(二)政府何為

為改善垃圾處理項目與周邊居民的關系,實現項目與當地社會協調適應,保證項目的持續生存與發展,政府應從以下幾方面進行改善:

第一,開放式決策,合理評估風險。擴大決策主體范圍,將項目相關利益主體和社會科學家納入到決策中來 ,實現項目相關利益群體之間的公平博弈,他們發出的聲音可以使決策更合理、更全面;保證決策的程序透明性,減少結構性緊張。將項目環境影響評價落到實處,避免環評流于形式,保證公眾實際參與項目建設過程。政府公共決策的技巧要提升,不僅要準確識別項目相關利益群體,還要合理引導各個利益群體之間合理參與決策。

第二,尊重各主體利益訴求,協調好經濟利益。環境問題往往與經濟問題緊密相連,經濟問題處理好,環境問題往往會引刃而解。政府要結合項目實際情況,靈活處理經濟利益問題,減少項目選址和運行阻力。筆者和課題組人員在山東泰安市調查時發現,政府處理好經濟問題后,當地垃圾焚燒發電項目的建設和運行變得十分順利。泰安市垃圾發電廠建設過程中,因實施爆破,致使周邊村民房屋受損。村民提出要求房屋毀壞補償和村莊整體搬遷。政府與電廠、村委溝通后,決定電廠根據房屋破壞程度給予村民相應補償;政府對村莊進行整體搬遷;電廠利用余熱免費向村民提供蒸汽供暖。

第三,加強監管,源頭控制環境風險。政府應重點監管垃圾衛生填埋項目的污水處理,防止污染水源;將垃圾焚燒項目二口惡英排放檢測制度化、常規化。同時強化社會監督。可在垃圾處理項目與周邊村委(社區)之間建立常規溝通機制,也可以采取“開放式辦場”,不定期鼓勵村民前來參觀。民眾參與監督,會給項目管理方帶來壓力,促使項目規范運行;也可以使居民了解項目實際運行情況,減少環境風險擔憂。

第四,人性化應對項目社會風險。結合當地實際情況,提升項目所在社區生活環境品質,增強社區吸引力。對周邊社區的基礎設施建設提供優先和便利,如對項目所在地的道路、學校等公益性基礎設施給予一定的提升和改善,變垃圾場對周邊社區的負面影響為積極影響。

[1]中華人民共和國國家統計局:《中國統計年鑒》,北京:中國統計出版社,2011年。

[2]賀雪峰:《村治的邏輯——農民行動單位的視角》,北京:中國社會科學出版社,2009年。

[3]鳥越皓之:《環境社會學——站在生活者的角度思考》,北京:中國環境科學出版社,2009年。

[4]龔文娟:《環境問題之建構機制:認知差異與主張競爭》,《中國地質大學學報(社會科學版)》,2011年第5期。

[5]李琦:《“被妖魔化”的垃圾焚燒—— 桃溪案例研究》,河海大學碩士學位論文,2012年。

[6]應星:《“氣”與抗爭政治——當代中國鄉村社會穩定問題研究》,北京:社會科學文獻出版社,2011年。

[7]龍騰飛 ,施國慶,董銘:《生活垃圾處理項目社會評價研究》,《城市問題》,2007年第 6期。

[8]陳阿江:《范式視角下的項目社會評價》,《江蘇社會科學》,2003年第 5期。