社區服務潛能激發與政府角色重建

李金龍,袁立超

[責任編輯 樸蓮順]

一、問題的提出

充分利用和開發社區資源,開展各種福利服務是我國社會建設的重要內容。近年來,我國社區服務內容不斷擴展,但在居民服務巨大的需求面前,社區服務仍顯后勁不足,難以滿足居民的服務需求。如在養老服務方面,按照聯合國的人口老齡化標準,即一個地區 60歲以上老人達到總人口 10%或者 65歲以上老人人口達到總人口的 7%,我國 1999年就已進入老齡化社會。預計到 2025年,我國 60歲以上老年人口將達到 3億。顯然單純依靠政府公辦養老機構難以滿足老人日益增多的社會需求,而且由于傳統文化等因素的影響,大部分老年人不愿離開熟悉的社區養老。據北京市政協的調查發現,超過 53%的受訪者傾向于選擇社區居家養老,[1]這就形成了突出的現實矛盾。再以精神殘疾人為例,他們較大需求依次為:醫療服務與救助、貧困殘疾人救助與扶持、康復訓練與服務、生活服務、就業安置與扶持,但這些方面均未得到較好滿足,滿足程度依次為54.4%、24.8%、29.4%、32.1%和12.6%。從獲得服務的來源看,獲得機構服務的占 60.1%,而獲得社區和家庭服務的僅占 35.7% 。[2](155～ 165)

我國香港及國外等地區的經驗表明,社區蘊含著巨大的服務能量,通過有效的措施可使這些潛在的能量轉換為巨大的實踐效能。以香港為例,其社區服務是在第二次世界大戰后起步的,起步伊始就非常注重民間服務資源的利用,而后社區服務發展更是十分迅速,目前不僅絕大部分福利服務直接來源于社區,而且達到了較高的專業化和規范化水平。再以美國社區精神服務為例,其政府早在 1963年就通過《社區精神健康中心建設法》,確立了五種精神健康服務,包括住院護理、門診護理、緊急救護、辦住院服務(日間護理)與咨詢、教育。此后,又通過立法完善使服務范圍大大拓展,如包含了長期服務、案主與家庭支持,社會心理開發與恢復、個案管理、專門服務等內容。[3](340～341)在我國,社區同樣蘊含著巨大的服務潛能。以養老服務為例,社區集合各種資源于一體,社區居家養老能夠吸收機構養老專業化服務和傳統家庭養老的優點,給人以認同感、歸宿感,在解決社會問題方面具有信息性、激勵充分、回應性的突出優勢,發展潛力巨大。但我國長期以來的“強政府、弱社會”的社區管理特點及由此引起的社區自身問題使社區服務潛能發揮得十分有限,不少服務項目在我國社區尚未起步,如何有效激發社區服務潛能已成為亟待探討的理論與實踐問題。我國《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》在完善社區治理結構時已明確提出,積極培育社區服務性、公益性、互助性社會組織,引導各類社會組織、志愿者參與社區管理和服務 ,鼓勵因地制宜創新社區管理和服務模式。黨的十八大報告再次強調,要創新社會管理,增強城鄉社區服務功能,這對于推進社區服務發展具有重要的指導意義。

政府與社區關系對社區服務潛能發揮狀況具有關鍵性影響。在社區服務發展中,政府與社區存在三種關系狀態,并扮演著不同角色:一是傳統的行政管理關系,此時政府主要扮演強制性領導角色;二是政府基本不介入,社區依靠內部的自身資源進行發展和服務,此時政府扮演的是不干預角色;三是在尊重社區自主性情況下發揮特定作用,此時政府主要扮演社區服務發展的促進者角色。事實表明,在前兩種狀態下,社區服務發展效果都非常有限,第三種關系狀態有利于社區服務潛能的發揮,目前我國政府與社區主要表現為前兩種狀態,而第三種關系狀態只是初步實踐,在理論與實踐上遠不夠完善。

在國內外對社區服務發展的理論研究中,政府如何有效促進社區服務潛能發揮尚缺乏深入細致的研究。例如,有學者在論述社區服務分析框架的變量關系時,用到自變量、中間變量和因變量三個概念,將自變量分為社區服務特性、社區特性與應用規則三方面,中間變量稱為社區行動舞臺,包括行動者自身所擁有的資源,如行動者的個人愛好、特長、權威、工作能力、社會關系網絡資源等,以及行動者在社區服務提供過程中所處的位置以及責任關系等。將社區服務產出結果作為因變量。[4](92～96)這種觀點頗有啟發意義,問題在于它忽視了與社區服務密切關聯的外部因素,尤其是政府部門的影響。在國外學者的研究中,沙凱(2000年)認為,社區照顧若要達致功效,必須從多方面入手,很多時候社區照顧資源未必能被充分發掘及運用,社區工作者必須用多元化的方法去協助和組織居民更有效地發掘、運用這些資源。[5](173～176)這顯然也存在忽視政府作用的情況。而在我國目前的社區服務潛能激發及其健康發展中,政府角色地位恰恰是十分重要的。

二、政府角色偏差及其對社區服務潛能激發的抑制

(一)政府社區管理者角色泛化及其對社區服務潛能發揮的抑制

雖然我國現行《城市居民委員會組織法》明確規定了城市居民委員會的自治性,但在實踐過程中,街道辦事處的行政管理和社區居委會的自治仍然沒有合理界定開來,政府社區職能定位的泛化且強制性管理色彩濃厚,既沒有減輕政府的社會管理負擔,也沒有提升社區服務能力,居委會組織陷入了結構科層化、功能行政化、成員職業化的“內卷化”[6](104～110)困境,即在居委會的組織變革過程中,雖然新的組織形式要素已經產生,但居委會組織并未按照法定指向的組織性質和實際運作機制進行活動,而是呈現復雜的、紛繁的狀態。以廣州都樂街的各居委會為例,“政府下達的常年性工作多達 32項,階段性工作如人口普查、征兵等達 10多項,季節性的工作如滅鼠、滅蟑螂等達 26項,臨時性工作如募捐、檢查等達 20項”[6](104～110),這使社區陷入了前所未有的行政事務的泥潭之中。居委會組織的“內卷化”壓縮了社區法定的自治功能,影響了社區服務潛能的發揮,使社區服務停留在政府單方面推動的層面,甚至出現了出于政府政績目的而推動的社區服務項目與居民實際需求相脫節的現象。

(二)政府社區資源整合者角色缺位及其對社區服務潛能發揮的抑制

社區包含物質、社會資本、機會等多種服務資源,要想最大限度地發揮各種資源的作用,就需要采取有效措施對這些資源加以整合。就目前情況看,政府忽視社區內生資源,抑制了社區服務潛能的發揮。

社區服務項目不僅依賴于政府的支持,包括街居企業、非營利組織等在內的非政府組織的作用也很重要,但目前政府與社區內非政府組織協調機制缺乏穩定的平臺,特別是在針對非政府組織準入的門檻、成立的行政程序等問題上缺乏溝通和理解,這極大地抑制了非政府組織的發展,也限制了社區服務潛能的發揮。根據我國2011～2015《社區服務體系建設規劃》介紹,我國社區服務建設缺口達 49.19%,這與街區企業以及非盈利組織等非政府組織社區服務供給不足有很大關系。在國外 ,街區企業通過參與社區服務建設并提供人力資源和物力資源來回報社區已經成為一種潮流,如美國的福特公司、百事可樂公司等都投入大量資金積極資助社區服務的發展,然而在中國,這方面的例子卻少之又少,這與政府社區資源整合者角色錯位有著直接關系。

居民既是社區服務的需求者,其自身也是重要的社區服務發展資源,經濟合作與發展組織(OECD)于 2011年構建出全球第一個跨國性的幸福指數系統——“美好生活指數”,該指數便將公民參與列為評價社會建設和生活質量的重要內容。在我國 ,政府未能在參與途徑的廣度和深度上進行開拓 ,導致居民在多數情況下只參與具有政治性、安全性的社區事務,如治安活動、聯防、防火防盜等,未能有效激發居民參與社區服務的熱情。參與方式的單一性挫傷了居民參與社區服務建設的積極性,降低了居民生活的質量,這不僅無法提高社區居民的責任性和回應能力,還減少了社區服務潛能的激發路徑。例如,深圳龍崗區平南社區工作人員就座談會一事,“發出調查問卷 7000份,收回只有 1310份,不足19%”[7],在其居委會換屆選舉時,由于參與社區服務建設的熱情不足,推選 58位居民代表成為居委會的難題。類似居民參與程度不高的難題限制了社區服務自發動力的持續發展。

社區服務產業化發展是社區的重要服務資源,但政府對這部分資源缺乏有效的規劃和整合。我國社區服務早在 1992年就被作為一個新興產業寫入到發展第三產業的中央文件中,作為“民政經濟”新生長點的社區服務應當走產業化與非產業化并重之路,即在弱勢群體以及社區其他成員的福利性服務項目上應繼續實行非產業化的運作方式;在居民專業化和多樣化的需求項目上考慮用市場化方式運作。然而一些地方政府在制定社區服務規劃時仍沿用以政府為主導的服務機制,沒有充分考慮居民的現實需求和個性需求,導致產業化和非產業化發展不協調,經常表現出產業化社區“服務鏈”的頻繁“脫節”,因而難以使居民享受到充分的社區服務。這一問題突出表現在養老服務方面,目前,我國“養老床位總數僅占老年人口的1.8%,不但低于發達國家5%～7%的比例,也低于發展中國家 2%～3%的平均水平”[8](104～112)。 如哈爾濱市“2011年 60歲以上的老年人有 120.2萬人,卻僅有 5家公辦養老院,加上為數不多的具有合法手續的民營養老院,一共只能提供 1.1萬張床位”,[9]其供給比例僅為120∶1,這種社區服務產業化不高的現狀使得中國未來的養老堪憂。

(三)政府社區人才建設角色的迷失及其對社區服務潛能發揮的抑制

社區人才的培養是社區潛能得以發揮的重要因素,社區服務工作人員專業化和志愿者規范化是提升社區服務水平的重要途徑。在英國,從事社區服務的工作人員均受過水平不等的專業訓練,再以美國社區精神健康服務為例,服務人員通常是來自精神病學、心理學、社會工作和精神健康學科畢業的專業人士,而我國 119萬社區服務隊伍中專業技術人員和管理人員分別僅占10%和6%。[10](92～97)有學者將社區服務人員專業化模型歸納為:以系統理論為基礎知識;專業性特長和具有特定功能的職權;特殊服務社區準許;強制性合乎道德行為以及價值、規范等組成的專業文化。[11](249)而目前我國社區服務人才隊伍“尚處于粗放式的追求數量與外延擴張的發展階段”[12](92～94),這與政府對人力資源整合不充分有著密切關系。一方面,政府缺少對社會工作人才的培養、激勵、保障制度,使大量優秀的社區工作人員流失;另一方面,政府沒有建立健全的人才庫,使許多有熱情、有愛心的有志之士難以發揮自己的才能。國外的社區工作者用先進的工作理念和專業的工作方法提供優質的服務,并受到社會尊重,同時,任何人都要有作為一名志愿者參與社區服務的經歷。而在我國,政府對人力資源整合不充分 ,使得我國從事社區服務工作的人員除居委會干部外,主要以婦女、有勞動能力的殘疾人和下崗失業人員為主,他們對社區服務的認知程度、工作能力和專業化等方面的不足限制了社區服務潛能的發揮。而我國社區服務志愿者隊伍以學生和退休人員為主,中青年居少,其他行業及專業人員更少,不僅參與人員少,結構還單純。如天津市寶坻區常駐人口有65萬余人,而注冊志愿者不足 2000人,這與中央提倡的注冊志愿者應占人口 10%的比例要求相差甚遠。此外,志愿者開展的活動很多只圍繞政府的中心工作來開展活動,形式單一,嚴重地制約著社區服務質量的提升,弱化了社區服務潛能激發的基礎。

三、社區服務潛能有效激發的實現:政府角色重建

在推動社區服務健康發展的進程中,政府自身的獨特優勢決定了其在激活社區服務潛能中能夠發揮多重作用,這就內在地要求調整和改變政府在社區服務中的地位與作用,進行政府社區角色的重建,主要包括:

(一)由管理控制者到柔性治理者:以主體關系重建實現潛能激發

根據上世紀 90年代興起的治理理論,政府在社會和公共事務領域角色開始“由控制甚至直接干預轉向掌舵、沖突協調和促進社會資源整合”[13](24)。在社區服務中,目前全國有 6923個城市街道與 8.7萬個城市社區[14]形成了區、街道、居委會三級社區服務的網絡。要真正改變目前居委會“內卷化”的局面,充分激發社區服務潛能,應當將區、街道對居委會的地位由管理控制者轉換為指導、服務、協商等柔性治理者。政府能夠辦理的公共服務項目不再向社區延伸,政府自身職責范圍內的事項也不得轉嫁給社區組織,如有委托給社區組織辦理相關服務事項的行為,應該堅持“權隨責走、費隨事轉”的原則。政府只有扮演好理順社區內外權責關系、健全政府部門之間和政府與社區之間的協作關系的角色,才能為社區服務建設營造一個穩定通暢的體制環境,有利于激發社區服務的潛能。

(二)由“局外人”到資源整合者:以動員、整合社區資源實現潛能激發

在不少社區的服務發展中,政府尚為“局外人”角色,未能利用自身優勢發揮積極的推動作用,因此,政府應通過角色重建,以動員整合社區資源實現社區服務潛能的激發。

首先,整合社區非政府組織的社區服務資源。非政府組織中蘊含著豐富的社區服務資源,政府應按照互惠互利、資源共享的原則,積極引導社區內或周邊非政府組織提供餐飲、家政、維修、再生資源回收、中介等社區服務。2012年7月24日,民政部頒布的《關于鼓勵和引導民間資本進入養老服務領域的實施意見》中提出,要鼓勵民間資本參與居家和社區養老服務,目前,我國有些地方已開始了有效實踐。如大連市市財政對由社會力量投資興辦的養老機構進行資助,其標準為每張床位 4000元至 5000元,但受資助的養老機構床位數量必須在 30張以上。此外,遼寧省大連市南沙街道胖嫂社區服務中心,目前已擁有20多個連鎖服務店,這給附近居民帶來了生活的便利和工作的機會。政府應加大政策扶持力度,通過活動經費補貼、購買服務等途徑,積極引導像“胖嫂”社區服務中心一類的非政府組織參與社區服務的供給,這既有利于政府將有限的資源用在社區服務上,又能形成社區服務供給的良性競爭,實現社區服務的可持續性發展。

其次,整合社區居民自身的服務資源。社區民眾不僅是社區服務的接受者,也是不可忽視的服務潛在資源,政府應通過多種渠道動員居民參與社區服務,建立和完善居民參與社區服務的機制。如政府可以在社區拆遷、社區改造的決策階段擴大居民參與幅度,積極開展社區聽證會、社區代表會議,同時在廣場、公園和公交車站的選址等方面充分征求居民的意見,使居民的利益需求得到充分表達。政府還應根據信息化的發展,利用網絡來拓展社區服務建設途徑,這種傳統民主形式所無法比擬的網絡參與優勢,不僅可以增強社區服務的活力,還提高了社會管理的能力。目前,全國60%的城區建有社區服務網,其中,上海市社區服務熱線自開通以來,累計接聽并處理市民來電 280多萬個,熱線的接通率、處理率和滿意率分別達到或超過100%、95%和90%,這不僅方便了社區居民主動參與到社區服務項目中來,還促進了社區服務效率和質量的提升。這種來源于社區服務自身資源的整合,將居民享受社區服務的權利和參與社區服務的義務統一起來,使我國居民對社區的參與在“參與階梯”①“公眾參與階梯論”由美國學者 Sherr Arnstein提出,該理論認為公眾參與分非實質性參與、象征性參與和實質性參與三大階段,分操縱性參與、教育性參與、告知性參與、咨詢性參與、安撫性參與、合作性參與、賦權性參與、自足性參與八個參與階梯。上實現“從目前的非實質性和象征性參與向實質性參與”[15](238)的飛躍,并可以長久地推動社區服務建設向高層次發展。

(三)由輕人力資源者到重人才培育者:以社區服務人才建設實現潛能激發

以人力資源的開發和利用來激發社區服務潛能,將使社區服務發展動力更具有持久性。首先,政府應有計劃、有目標地培養具有專業工作技能并熱心于社會工作的人才到社區服務隊伍中來。加強各類高等學校和科研機構進行與社區服務相關學科的建設,為社區服務體系培養各類專業人才。比如,隨著上海中高端家政市場的需求不斷增加,2012年上海開放女子學院推出家政管理專科學歷教育,這種依托高等院校開設專業、展開正規教育的方式有助于社區服務人員的職業化。其次 ,應加強對現有社區服務人員的培訓,不斷提高他們的職業素質、服務意識和專業水平,支持他們參加社會工作等各種職業資格考試。國務院在《社區服務體系建設規劃》中也提到“設立 31個社區服務人才培訓基地,通過現有國家科技計劃(基金)等渠道,加強對社區服務領域重大問題的研究,推進專業建設、教材編寫、師資培訓”。再次,完善社區工作人員的薪酬體系,切實解決社區居委會成員與社區居委會聘用的服務人員的生活補貼、工資、保險等福利待遇問題,并隨著經濟發展而適當增長。[16]最后,加強自愿者人才培養。社區是志愿服務的主要陣地,政府應在規范注冊和加強管理等方面實現社區志愿服務的常態化。依據社區居民的構成,政府應培育不同類型、不同層次的社區志愿服務組織,并根據“志愿服務項目的要求,依托行業協會、專門學會和基層宣傳教育陣地,對志愿者進行相關知識和技能的培訓,提高服務意識、服務能力和服務水平”[17],使志愿者和服務對象之間形成有效銜接和互動。

[1]何雨:《社區居家養老:潛力巨大的養老模式》,《中國社會科學報》,2012-2-20。

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[3][美]黛安娜:《M.迪尼托.社會福利:政治與公共政策》,何敬,葛其偉譯.中國人民大學出版社,2007年。

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[5]陳雅麗:《國外社區服務相關研究綜述》,《云南行政學院學報》,2007年第 4期。

[6]何艷玲,蔡禾:《中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因》,《中山大學學報》,2005年第 5期。

[7]吳文思:《社區居民參與情況調查》,龍崗黨建網,2006-07-31。

[8]劉曉梅:《我國社會養老服務面臨的形勢及路徑選擇》,《人口研究》,2012年第 5期。

[9]王妮娜:《哈市 60歲以上老人與養老院床位比例120:1,一床難求》,《生活報》 ,2011-8-11(3)。

[10]郭安:《關于社區服務的涵義、功能和現有問題及對策》,《中國勞動關系學院學報》,2011年第 2期。

[11]Neil Gilbert,Paul Terrell.《社會福利政策導論》,黃晨熹等譯,華東理工大學出版社,2003年。

[12]孫健:《我國社區服務存在的問題及對策研究》,《云南行政學院學報》,2009年第 2期。

[13]孫柏英:《當代地方治理—— 面向 21世紀的挑戰》,北京:中國人民大學出版社,2004年。

[14]《社區服務體系建設規劃 (2011-2015年)》,http://w w w.gov.cn/zwgk/2011- 12/29/content-2032915.h tm。

[15]楊蓓蕾:《發展質量視角下的城市社區建設模式研究》,上海:同濟大學出版社,2010年。

[16]《國務院關于加強和改進社區服務工作的意見》,h ttp://w ww.gov.cn/zwgk/2006-04/21/content-259996.htm。

[17]《關于進一步加強和改進志愿者工作的意見》,http://w w w.law xp.com/statute/s646425.htm l。