以分配方式的創新破解財政分配困局——廣東財政績效管理的理論與實踐

許航敏

（廣東省財政科學研究所，廣州 510030）

2011年以來，我國財政收入增長減速明顯，財政減收與部門財力切割和固化的“頑疾”相疊加，致使財政收支結構調整失去彈性，財政分配捉襟見肘，財政面臨30多年來最嚴重的分配困局。本文認為破解這一問題唯有創新財政分配方式，大力推進財政績效管理，破解部門財力切割與固化問題，才能從根本上緩解財政收支尖銳矛盾。廣東試行的財政績效管理以制度機制創新為手段，以坐實部門花好錢的責任和激發其辦好事的能動性為核心，以提高資金績效和公共服務水平為目標，實現了財政分配方式的深刻變革，有效破解了財政分配困局，緩解了財力支出壓力。

一、財政分配困局的深層根源：財力切割和固化問題

從理論上講，財政支出總會大于收入，財政收支天然存在著不匹配的矛盾。從實踐上看，無論是富裕地方還是落后地方，無論財政收入增速高還是低，財力規模大還是小，財政分配普遍面臨著“僧多粥少”、“入不敷出”的困難局面。并且財政收入愈增長，財力支出壓力愈大，財力調控愈困難，這就是所謂的“財政分配困局”現象。

（一）財政分配困局分析

財政分配困局背后的實質是財力切割和固化問題，它也是造成我國眾多財政分配問題的根源。從分配方式看，長期以來，我國財政支出主要是以資金規模而非支出效果作為基本價值取向，雖然推行了部門預算，但分配缺乏科學標準，難以保障資金分配的科學性。加上預算效果的問責機制長期缺失，預算部門缺乏自我約束機制，外部監督機制不完善，致使部門使用資金的權利大、責任小，從而助長了部門要錢、花錢的欲望。黨和政府的任何一項重大的決策都轉化為部門增加財力支出和切割財力的“尚方寶劍”，有限的財政資金與部門無節制的欲望極不匹配，反映在財政資金安排上就是資金供求矛盾突出，財政部門分配壓力大。基數加增長式的預算分配方式導致部門全力以赴爭取權力和資金，充分利用專業能力和信息不對稱來切割財力，獲取資金后再根據自身利益需要來決定如何使用資金。結果導致有限的財力被一些強勢部門強行分割，而真正需要用錢的地區、部門或事項無法獲取資金，財政分配低效，分配不公，嚴重影響了財力調控的需要和財政職能的正常發揮。同時，預算部門通過與財政部門開展博弈不斷強化其既得利益，財力切割和固化態勢不可逆轉，難以調整，形成了財政分配困局的困難局面。

（二）危害分析

部門財力切割和固化的后果就是部門代替財政搞分配，主動權被部門操控，財政處在十分被動的地位，財力調控能力基本喪失，難以實現“集中財力辦大事”，財政工作處于“疲于奔命”狀態，其后果十分嚴重。

1.加大了深化財政改革的難度。由于部門財力切割，每年政府能夠動用的財力僅限于當年新增財力，而面對急需解決的眾多社會經濟問題（有些問題本身就是部門財力切割制造的）的資金需求卻捉襟見肘。在存量財力無法調劑而新增財力有限情況下，財政體制改革調整難度加大，為緩解支出壓力，只能寄希望于開源，財政增收的慣性和壓力由此形成，反過來固化了財政體制改革調整的難度。如當前為促進經濟增長，本應加快稅收結構調整和稅制改革步伐，“放水養魚”，但財政收入保增長壓力倒逼財政改革放慢步伐。由于大量的財力被切割和沉淀，財力調控彈性小，導致基本公共服務均等化等財力保障難以落實。部門切割和固化財力，造成行政效能低下，執行力低下，資金使用效益浪費嚴重，嚴重影響了黨和政府的公信力和威信。

2.財政代人受過，部門干不好事的責任都被推給財政。由于信息不對稱，部門資金使用的低效被社會公眾誤讀為財政部門的亂分配，部門用錢效益低下的責任被歸結為財政部門的失職，財政代人受過的局面由此形成并長期維持。每年的人代會上，人大代表和社會公眾都眾口一詞責備財政長官，而真正應承擔責任的部門卻躲在幕后。這種“誤讀”讓財政部門背負了本不應該承擔的責任，資金使用效益問題轉變成了對分配能力的責問，財政部門成為風險和矛盾的集中地，而實行行政首長負責制的財政部門，這種矛盾和壓力又集中到了各級財長身上。

3.財政管理的科學化和精細化難以落實。財政資金使用的責任主體是各個部門，他們本該是財政科學化精細化管理的重點對象。加強科學化精細化管理的重要內容是促進部門提升預算編制的科學性和精細化，包括預算內容的科學性和精細化，如此，部門的花錢責任和效果方能得到落實和保障。但目前財政科學化精細化管理僅僅著眼于財政自身，沒有覆蓋到部門，導致科學化精細化管理的效果大打折扣。因此，要想提升科學化精細化管理的效果，就必須將其范圍覆蓋部門與單位，但因部門財力切割和固化所形成的利益既得格局，科學化精細化管理的推進必然會遭到部門的強力反對，或者被逼無奈采取消極態度應付了事，從而導致財政加強管理的百般努力付之東流，科學化精細化管理難以落實。

以上分析表明，中國財政分配的核心問題是財力切割和固化問題，不解決這個問題，財政資金的績效就難以提高，財政收支矛盾也就不可能從根本上得到緩解。

二、財政績效管理是破解財力切割固化的有效手段

我們認為，財政資金績效源自于部門的工作績效，部門辦事沒有績效，資金使用就不可能有績效，因為花錢是手段，辦成事才是目的。因此，提升財政資金績效，首要的是提升部門的工作績效，然后才是資金的投入方向選擇問題。判斷財政績效管理是否有效的標準，就是看能否把“花好錢”的責任落到實處，能否激發部門“辦好事”的能動性，只有解決了這兩個問題，才能徹底打破財政分配困局。

（一）廣東財政績效管理的機理分析

1.以財政績效管理強化財政資金使用責任，凸顯部門辦事能力。通過創新預算申報內容，以細化的預算申報標準確立了科學分配的基準，使部門實現自我承諾，強化了用錢要負責任的意識。在預算環節就確定部門資金使用的實施方案、工作目標與結果預計，從而凸顯出了資金使用效果的預先把握和設計。然后由專家進行技術評價和政策評審，解決“該不該花錢、如何花好錢”及預算資金總額不足的問題；通過中間過程管理，以行為管理確保了績效目標的不偏離預定方向；資金使用結束后，通過績效評價將資金使用結果與預算環節的承諾措施進行分析對比，可以準確清晰界定部門的主體責任人是否盡職盡責。因此，財政績效管理以類似于契約方式的自我承諾綁定了責任，再通過公開、公正和公平的評審程序，使得部門不敢再隨便獅子大張口申請資金，實現了從傳統預算方式下“注重分錢”到現在的“關注辦事”，凸顯部門辦事能力。

2.引入專家智能提高辦事的科學性。專家們根據部門在績效預算環節制定的實施方案和績效目標，通過績效預算申報評價、資金使用結果績效評價及績效問責等，查找部門計劃實施方案以及實際執行中存在的問題并提出合理化的建議，幫助部門在后續工作當中避免重犯類似錯誤，進而不斷改進和提升工作水平。通過把專家掌握的最先進的科學知識和經驗轉化運用到部門的日常管理當中，不但可以有效提高部門管理水平，也提高了其履行職責的能力。

3.以糾錯和競爭機制確保績效目標的實現。專家根據部門對資金使用承諾的目標和方案，幫助其查找問題，提出解決措施，通過建立糾錯機制督促其不斷地完善方案，促使部門提高辦事的科學性，不但把事情做好，而且做得有效率。在執行方案過程中，運用中間過程管理，及時問責和評價，追蹤項目進展情況，發現偏差，即刻糾正，積極調整，有力地確保了績效目標的實現。通過預算申報評價，所有的部門和支出項目以公開公平的原則一起競爭，財政資金就能夠被分配到績效高的部門和項目上去，從而提升了財政分配的整體績效。

（二）財政績效管理流程

經過多年的實踐，廣東財政績效管理形成了完整的管理鏈條和成熟的操作流程，包括績效預算、中間過程管理、績效評價和績效問責乃至績效審計等四項內容，以及技術評價和政策評價兩個環節。

1.績效預算申報評價與管理。（1）績效預算環節，按照四項標準進行預算申報。一是依據；二是實施方案。主要求證工作任務的大小及理由，實施步驟和方法，相應的人力資源和管理辦法的支撐，工作任務的計劃進度，包括時間上的進度要求和條件保障等；三是績效目標；四是預算大小。通過績效預算的申報，真正體現出資金支出的“預”，以這個“預”作為體現部門花錢的承諾和責任的基礎。（2）績效預算環節的評價與管理主要分為技術專家和政策專家評審兩級。一是技術評價階段，目的是解決專項支出項目的技術可行性及資金預算的準確性問題；二是政策評價階段，主要是根據“大事優先、民生優先、績效優先”原則進行比對評審打分，目的是根據輕重緩急的優先秩序進行排序，以解決財政可分配資金總量不足的問題。

2.中間過程管理。根據預算申報環節部門制定的實施方案，在預算執行過程中，財政部門對部門的執行工作進行監督，部門要將每個階段、每個季度項目的實施情況、實施進度、階段性目標完成情況、專家提出的意見改進情況、實施中存在的問題以及部門在實施過程好的經驗與作法進行總結、匯報，反饋給財政部門，財政部門根據項目實施情況安排階段性預算，確保預算的有效執行。

3.績效評價。在預算執行結束后，依據預先制定的方案與計劃，財政部門要對部門項目實施情況、績效目標完成情況進行評價，以此檢視部門責任是否落實，主觀能動性是否發揮，責任落實不再是一句口號，而是有實實在在的機制來貫徹落實。

4.績效問責與績效審計。由人大、審計、監察、人事、財政等參加的問責小組，對項目實施、管理、預算執行、目標完成等方面，實行績效問責，視情況決定可進行績效審計，以此進一步強化部門的責任落實。

廣東財政績效管理通過預算申報內容的創新，以公開公平公正的程序為基礎，以簡單實用的操作方式，坐實部門花錢的責任，激發辦事的主觀能動性，提高辦事能力，建立起了打破財力被切割和固化的制度機制，提升了財政資金績效。

三、廣東財政績效管理的實踐成效總結

廣東財政績效管理緊緊圍繞財政資金績效來自于部門的工作績效這一核心，突破了以績效目標為導向的指標設計與評價的績效形式主義的弊端，抓住財政資金分配使用中的“責任”問題這個主要矛盾，取得了顯著成效。

（一）財政困局有效破解，財政收支矛盾得到緩解

通過績效預算，實現了部門用錢責任的自我承諾，資金使用后以績效評價、績效問責和績效審計等措施形成強大的外在壓力，進一步強化和落實了部門在資金使用過程中責任的履行；在這個過程中，引入專家專業智能幫助部門提高履行責任的能力和科學性，從而以機制的形式抑制了部門習慣于做大預算獲取自身利益的觀念意識，進而轉變為如何更好使用資金履行職責的壓力，從根本上消除了部門瓜分財政資金的利益沖動，改變了財力被切割和固化的局面。如珠三角某地級市2011年度部門預算中，該市將156個預算單位的421個50萬元以上的申報項目納入評價范圍，涉及預算額24.13億元，最后專家建議削減申報資金7.93億元，資金核減率達32.8%。2012年度部門預算中，該市將96個預算單位的269個申報項目納入評價范圍，涉及預算額共16.52億元，核減金額3.91億元，核減率達23.66%。在2011年度預算執行中，有兩個預算單位覺得項目績效目標難以實現，向財政部門申請退回預算資金，在沒有推行財政績效管理的地方，出現這種情況是難以想象的。

（二）實現了財政與部門在分配中的和諧統一

以往財政部門以“少花錢多辦事”作為分配價值取向，由于收入總是滿足不了支出需求，財政部門想盡辦法削減部門申報的資金，財政與部門形成了對立的矛盾關系。實際上，“少花錢多辦事”只是手段，而“辦好事”才是目的，財政績效管理的目的不是為了“少花錢多辦事”，而是落腳于“辦好事”，只要是資金使用有績效，財政部門都會予以支持。部門的目的就是通過花錢辦事出業績，“辦好事”成為價值取向。財政通過績效管理實現把資金分配給能“辦好事”的部門，而部門通過“辦好事”則提高了執行力，實現了部門的政績，因此，財政績效管理兼顧了財政與部門的價值取向，使資金分配和使用由過去的財政與部門對立關系轉變為和諧統一關系，從而減少了這項改革的難度和阻力。2010年，珠三角某市財政局組織專家對該市市委組織部前一年度申請的農村基層組織建設專項資金項目進行績效評價，發現了該項目的四大問題，并提出了改進意見，市財政局將專家意見反饋給組織部，組織部回函認為專家提出的意見準確而中肯，為他們改進工作提供了寶貴的建議，并表示下一步結合具體工作進行完善。組織部給財政局回函表示要改進資金使用，這種情況要是在財政績效管理實施之前，也同樣是難以想象的。

（三）促進了政府執行力的提高

針對政府執行力不強問題，我國采取的通行辦法是培訓和教育。實際上，公務人員在接受培訓教育時可能會受到很大觸動，但到了崗位上卻可能依然故我，畢竟，其行為模式主要是由現實利益驅動的，是由他所在的制度框架塑造的。通過財政績效管理倒逼部門細化工作內容，設計合理的績效目標，提高預算的準確性，否則就難以獲取預算資金。獲取資金后，在績效評價、績效問責和績效審計等外在約束壓力下，部門自然會把主要精力用來想工作、干工作和落實政策措施上，工作中存在的各種問題由于重視也能很容易得到解決，從而通過財政績效管理充分提高了政府各部門和單位的政策執行力，提升了我國政府行政管理效率。

廣東財政績效管理通過創新財政分配方式，落實法律法規規定，坐實用錢責任，同時引入專家、人大代表和社會公眾參與預算分配，實現了依法理財、科學理財、民主理財的有機統一。這種明顯有別于西方績效預算模式的績效管理，以“預則立，不預則廢”的傳統文化理念作為支撐，以落實責任和發揮主觀能動性作為績效管理核心的新型財政分配方式，理應引起我國財政理論界的更多關注，實踐界的更多重視，通過普及推廣，推動我國財政管理水平和資金使用效果的不斷提升。