碳減排背景下遼寧新能源財稅政策選擇與優化

盛麗穎 王一然

（1.沈陽農業大學，沈陽 110866；2.遼寧省國家稅務局，沈陽 110016）

工業革命對化石類能源的消耗使得人們在享受諸多利益的同時也遭受到能源短缺與環境污染的威脅，國際社會對碳減排的呼聲逐年升溫，新能源由于其低污染、低排放的特點受到世界各國的廣泛關注，成為未來社會可持續發展的主要能源。我國于2009年制定的新的減排目標中也指出，到2020年使非化石能源消費占一次能源消費的15%左右。遼寧作為老工業基地，由于傳統的產業結構布局，使得能源消耗中化石類能源占主要部分。自2006年來遼寧煤炭消費量在全國31個省份中位居前七，石油消費量一直位居第一，天然氣和可再生能源消耗卻沒有達到全國平均水平，致使遼寧的碳排放量在全國也一直處于前列，能耗高且能源消費不合理使得遼寧碳減排任務十分艱巨。2010年遼寧萬元單位生產總值能耗為1.38噸標準煤，在全國31個省份中位居第9，是東北三省單位生產總值能耗最大的省份。優化遼寧能源消費結構，改善其碳排放現狀，發展新能源成為遼寧能源發展戰略的重點。由于新能源具有顯著的外部正效應，集中體現在新能源的能源效益、環境效益和社會效益三個方面，這就決定政府在推動新能源發展上發揮應有的作用，財稅政策是解決遼寧新能源自身外部正效應而遇到的瓶頸問題的關鍵。

一、遼寧新能源支持碳減排的潛力

遼寧新能源資源十分豐富，太陽能、風能和農村生物質能資源是遼寧新能源發展的主力軍，遼寧新能源產業化發展也有一定的規模，新能源技術的研發有30多年的歷史，其中部分研究水平居于國內先進水平，未來期間通過發展新能源促進遼寧碳減排具有可觀的潛力空間。

（一）太陽能碳減排潛力

遼寧地處東北區第三熱能等級區，太陽能資源豐富，年日照率50%-70%，年日照時數2703小時，年輻射總量5.04×106kJ/m2-6.09×106kJ/m2，折合成標準煤為171-207kgce/m2（標準煤/平方米），這為遼寧太陽能資源的進一步開發提供了可靠的資源保證。近年來遼寧積極致力于太陽能的生產、使用及技術研發，2011年全省太陽能光電、光熱建筑應用面積達612萬平方米，累計應用面積達2988萬平方米，可節約標準煤388萬噸，減排CO21037萬噸當量。2007年9月，經過專家評審通過了《沈陽市太陽能建筑應用發展規劃（2007—2015）》。該規劃計劃到2015年沈陽城市新建建筑太陽能熱水系統普及率將達到35%，將農村太陽能熱水器使用增加4.48萬臺，進一步規劃到2020年遼寧建成太陽能熱水器面積將達到1000萬平方米。規劃成功后，到2015年僅沈陽市應用太陽能熱水系統一項年均可減排CO2約15萬噸當量，到2020年遼寧太陽能熱水系統可減排CO2約300萬噸當量。

（二）風能碳減排潛力

從自然條件上看，遼寧風能資源豐富，全省40%的地區是風能豐富區。近海風能資源尤為豐富，遼寧海岸線總長2920km，占全國海岸線總長度的11.5%；遼寧港灣和島嶼眾多，丹東、大連、營口、盤錦、錦州、葫蘆島六市瀕臨黃海、渤海，是我國為數不多的臨海強壓型風能豐富區；另外遼河平原是風的走廊，遼西、遼北一帶與風力資源最豐富的內蒙古自治區接壤，自然形成風力收縮區，據統計遼寧陸地總風能資源約為5400萬千瓦，其中可開發利用資源約為1100萬千瓦，如果全部開發年減排潛力可達2200萬噸CO2當量。截至2012年7月，遼寧風電裝機容量達442萬千瓦，風力發電機容量僅次于內蒙古位列全國第二，提前完成遼寧2005年在《遼寧風能資源評價報告》中規劃的到2020年總裝機容量達到200萬千瓦的目標。雖然遼寧風力發電已具規模，但遼寧可開發利用的風能資源仍然充足，為了鼓勵積極推進利用風能發電，下一步遼寧規劃在省內建成58個總裝機容量為427萬千瓦的風電場，建成后碳減排潛力可達850萬噸CO2當量，遼寧進一步規劃到“十二五”期末遼寧風電裝機容量將達到600萬千瓦至1000萬千瓦，盡快使遼寧建成千萬千瓦級風電基地。

（三）生物質能碳減排潛力

生物質能是以生物質為載體的能量，依據來源不同，可以將生物質能分為林業資源、農業資源、生活污水和工業有機廢水、城市固體廢物和畜禽糞便五大類。遼寧生物質能資源主要來源于農業資源、林業資源和畜禽糞便資源。其中秸稈資源為1990—2000萬噸/年，1400萬噸可用于生活燃料，折合593.64萬噸標準煤；薪炭林面積超過300萬公頃，山區各林種合理提供的薪柴總量為231.75萬噸，折合132.33萬噸標準煤；全省農村人畜糞便資源量為1356.20萬噸（干物重），可開發量為1006.82萬噸，其中2.4%可用于生產沼氣，年產沼氣6060萬m3，折合14.14萬噸標準煤。近幾年遼寧經過發展，到2010年農村戶用沼氣工程達到60萬戶，生物質氣化集中供氣工程達到550處，供氣戶數20萬戶，實現沼氣、電炊、太陽能、液化氣等多能互補的新局面。另外遼寧還應注重垃圾發電技術的推廣和使用，目前遼寧年產垃圾約1000萬噸，如果將全部垃圾進行發酵制氣，年碳減排潛力可達220多萬噸CO2當量，且隨著遼寧經濟水平和工業化進程的加快，垃圾產量還會逐年遞增，其碳減排潛力空間還會更大。

二、遼寧新能源財稅政策制定的關鍵問題

（一）政府角色定位問題

新能源由于其具有明顯的“正外部性”導致市場失靈，政府需要通過宏觀財政政策來刺激新能源市場，這里的市場既包括供應方市場也包括消費者市場，進而帶動新能源市場的真正復蘇。可見政府在助推新能源發展上的作用不容忽視，但政府宏觀干預效果未必十分有效，關鍵問題是地方政府如何在新能源發展的不同階段準確進行角色定位。首先，政府必須擺正立場，政府制定新能源財政政策是為了幫助糾正新能源市場失靈，而不是取代市場來獨自發揮作用，另外政府在新能源發展過程中應時刻注重發揮引導作用；其次，政府干預力度應分能源分階段進行適度調整，對于新能源必須結合遼寧自身的資源稟賦狀況，合理選擇政府財政支持力度和策略，另外還要依據新能源的不同發展基礎、不同技術狀況和不同市場需求等情況選擇合理的政策進行適度干預；再次，政府應做好退出干預新能源市場的準備，政府支持新能源的發展不宜長期化，在新能源市場發育成熟，具備和常規能源競爭后，政府應主動轉變扶持角色退出新能源市場。

（二）遼寧新能源財稅政策與其他經濟社會目標的協調問題

碳減排固然重要，促進遼寧新能源的發展也勢在必行，但新能源財政政策不是孤立存在的，政府在制定新能源財政政策時必須兼顧遼寧其他經濟社會目標。第一，新能源財政政策應兼顧財政效率目標。財政政策實施的有效性取決于財政政策效益與財政政策成本之間的比較，只有財政政策收益大于財政政策成本才是真正有效的財政政策。財政政策成本主要是政府為扶持新能源發展以直接支付或稅式支出等方式付出的成本，財政政策效益包括所扶持對象的個體收益和社會收益，但在收益中應扣除實施新能源財政政策對常規能源所造成的利益損失。第二，新能源財政政策應兼顧社會公平目標。這里的社會公平主要表現為生產者之間的政策公平、消費者之間的政策公平以及生產者和消費者之間的政策公平。新能源財政政策的生產者政策公平應依據新能源領域自身發展的不平衡來協調財政政策支持力度，不能“一刀切”。新能源的消費者政策公平是指對不同收入階層依據其消費的不同新能源均應給予補貼。新能源的消費者和生產者之間的公平是指財政政策不能僅僅局限于生產者領域，同時注重利用政策刺激消費者。第三，新能源財政政策應兼顧經濟發展目標。遼寧作為全國的老工業基地，為了保持穩定的經濟發展，在可預見的一段時期內常規能源仍應占據主導地位，財政政策通過扶持新能源發展來實現碳減排目標的同時不應以過多損失遼寧自身經濟發展為代價，而應通過支持新能源產業來逐步承擔支撐經濟增長的責任。

（三）新能源財稅政策與其他政策的配合問題

新能源財稅政策應與金融政策、價格政策以及產業政策等配合使用，形成政策合力來收取更好的政策效果。新能源財稅政策應依據遼寧自身財政實力來選取金融政策配套措施，還應注重利用政策性銀行給予新能源發展的金融政策優惠。財政政策與價格政策的配合問題集中體現在使用新能源發電的產品上，政府通過價格政策制定市場價格，對于市場價格與企業成本之間的差額由政府利用財政政策補貼給企業。新能源產業政策發展上，遼寧應充分利用國家給予的新能源產業政策，并把這些產業政策用到實處，另外對于遼寧的新能源產業發展應該進行統籌規劃，注重從省內優勢產業入手，慎重選擇產業政策發展方向，切實推進新能源產業技術進步，逐步提升遼寧新能源產業自主創新能力。

三、遼寧新能源財稅政策效果評價

（一）遼寧新能源財稅政策實施現狀

遼寧新能源開發已經有30多年的歷史，自2006年1月《中華人民共和國可再生能源法》正式實施以來，遼寧政府進一步加大了對新能源的重視程度，針對不同類型新能源的特點，實施了相關財稅政策來促進遼寧新能源的生產和消費。通過逐步落實國家財政法規政策，調整省內財政體制，設立專項基金加大財政投入力度，運用稅式支出等具體工具，使得遼寧新能源發展取得了一定的效果，具體財稅政策手段見表1。

在上述財稅政策的激勵下，遼寧新能源發展取得了一定的進展，但仍然處于起步階段。2012年7月國家發改委、財政部和國家能源局公布了對全國第一批可再生能源電價補貼目錄，全國共有173個風電項目裝機容量共計914.04萬千瓦的企業獲得補貼，作為風力發電裝機容量位居全國第二的遼寧只有2個總裝機容量7.95萬千瓦的企業獲得補貼，內蒙古則有99個總裝機容量460.79萬千瓦的企業獲得補貼，可見遼寧新能源發展整體水平不高。遼寧新能源發展水平低的原因有多個方面，但與政府財政職能的缺失、財稅政策支持力度不夠有著密切的關系。

（二）遼寧新能源財稅政策實施效果評價

在遼寧已經實施促進新能源發展的財稅政策中，對風能的財政補貼效果作用最為顯著，這些財政補貼政策大多是遼寧直接落實國家財稅政策的結果。目前遼寧財政補貼政仍然存在財政補貼吸引力不足的問題，如遼寧目前實行的地方電價補貼后，實際享受的上網電價約為1.25元/度，而同等情況下青海省補貼后2012年實際享受的上網電價約為1元/度，這種差距就對吸引光伏電站投資的力度不大。

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遼寧通過財政直接支出和設立專項基金的方式對太陽能、風能和生物質能源等新能源的財政支出政策作用效果一般。遼寧財政預算內資金對新能源的支出缺乏穩定性，目前遼寧有兩項基金可用于支持新能源的發展，一項是2007年設立的節能專項基金，另一項是2011年新設立的新能源和低碳產業投資基金，這兩項基金對遼寧新能源的發展提供有力的資金保障。目前這兩項基金在使用上仍然存在以下問題：一，基金規模相對于遼寧新能源產業對資金的需求仍然不足，尤其是在某些關鍵新能源技術上的投入更是欠缺，這是造成新能源技術含量低，低水平重復建設的關鍵；二，基金的使用上沒有明確的規定，且財政支出缺乏連續性，對新能源領域的某些關鍵領域投入力度不足；三，應該加強對基金投入使用后的監督和管理工作。

稅式支出政策的作用效果有待提高。遼寧目前稅式支出政策在風能領域落實國家稅收優惠政策較好，而在其他新能源領域的稅式支出政策缺乏。遼寧對新能源的稅收優惠政策主要體現在風能領域實施的所得稅和增值稅兩大稅種中，其他稅種的優惠政策較少，各個稅種之間相互協調、相互補充作用很難發揮。另外已經實施的稅收優惠政策作用領域主要集中于生產階段，消費階段的優惠政策較少，目前遼寧地方財稅體制中尚未形成針對新能源的完整的稅收優惠體制。

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國外較為普遍的政府采購政策、加速折舊等財政政策工具在遼寧新能源領域尚未實行。國外列入政府采購范圍的新能源產品主要有新能源汽車、生物質燃料，以及太陽能屋頂工程，另外通過政府采購太陽能光伏和光熱企業生產的產品等，遼寧應盡快把這些產品列入政府采購目錄。

四、優化遼寧新能源財稅政策建議

（一）提升政府關注度，充分發揮政府引導作用

遼寧大部分新能源產品處于發展的初期階段，政府是新能源發展的原始動力，各級政府應加大對新能源的關注力度，在認真貫徹執行《可再生能源法》下，盡快出臺支持遼寧新能源發展的專門的法規政策，逐漸理順新能源發展的行業標準、治理監管、金融服務、技術平臺、市場培育等關系，建立與遼寧新能源發展相適應的目標機制、競爭機制、融資機制、補償機制、交易機制等運行機制。另外政府應注重發揮引導作用，吸引社會資金和金融資金注入新能源領域，緩解新能源領域發展初期資金緊張的困境。政府還應鼓勵和支持具備實力的企業積極申報國家新能源項目，用好國家的新能源優惠政策。

（二）全方位拓展資金渠道，加大基金對新能源的支持力度

投資不足是制約遼寧新能源發展的主要因素，財政資金應最大限度發揮投資杠桿作用。遼寧新能源財政資金主要來源于中央財政和地方財政，首先，遼寧應盡全力爭取中央財政對地方新能源發展的專項轉移支付資金，同時有計劃逐年提高遼寧預算內資金對新能源的投入比例，另外，還要號召各市級及以下財政結合本地區實際情況，安排必要的財政資金支持本地區新能源的發展。

在支持新能源發展的基金方面，對于目前遼寧已經出臺的可供支持新能源發展的基金應進一步明確基金的使用方向，注重向重點新能源的重點領域傾斜，主要包括大容量風能發電技術與裝備、煤高效改質技術及其應用、生物質能源規模化利用技術與裝備、太陽能利用技術與裝備、先進核能技術與裝備等領域。另外遼寧財政應盡快設立支持新能源發展的專項基金，對于支持新能源發展的專項基金應專款專用，所設立的專項基金可進一步細化為新能源產業發展專項基金、新能源科技發展專項基金、新能源產業風險投資基金。鑒于遼寧新能源發展處于起步階段，支持新能源發展的財政基金的使用應注重基金支持力度和基金使用方式，盡量實現基金的長期性和穩定性，杜絕在基金使用中由主觀性導致的尋租現象。

（三）靈活選用財稅政策工具，注重發揮財稅政策組合效力

促進新能源發展的財稅政策可分為激勵性政策和懲罰性政策。激勵性政策構成遼寧新能源財稅政策的主體，主要包括預算投入政策、財政補貼政策、稅式支出政策等，懲罰性財稅政策主要是從征收環境稅的角度出發的，由于我國尚未開征碳稅，目前的環境稅主體是資源稅。這些政策工具在新能源發展的不同階段分別發揮不同的作用，在選擇政策工具時應結合新能源發展階段和財政實力靈活使用。對于遼寧新能源發展中的關鍵技術應加大財政投入力度，通過預算投入、國債投入、貼息貸款、加速折舊等方式來提升企業的研發能力。對于市場相對成熟的風電則注重采用稅式支出和財政補貼政策來幫助企業降低成本，提高市場競爭力。稅式支出政策可在國家給予優惠的增值稅和所得稅的基礎上進一步擴大優惠力度，也可適當增加其他稅種，如關稅和土地使用稅等。另外遼寧支持新能源發展的財稅政策不應只在生產者領域實施，還應注重向消費者領域傾斜，這即可以提高財政資金的使用效率，同時兼顧社會公平。

（四）加強對財稅政策實施過程的管理，關注政策實施效果

遼寧新能源領域財稅政策較為分散，相對零散，所實施的財稅政策缺乏系統性，許多財稅政策的實施缺乏事前的論證，事中的管理和事后的監督，沒有最大限度發揮財稅政策效用，這種情況在基金的使用上表現的最為顯著，今后在對新能源財稅政策的使用過程中應加強管理，對于實施過程規范、政策評價效果好的財政政策應擴大推廣范圍，對于政策評價效果不好的財稅政策應立刻叫停。另外由于支持新能源發展的財稅政策大多是經濟政策，這些政策在實施過程中的作用是多重的，部分財稅政策在促進新能源發展的同時也損失了地方的財政收入，新能源財稅政策實施效果評價應充分考慮所實施的政策對地方財政的沖擊。

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