加快財政轉移支付制度改革

王振宇

轉移支付是財政管理體制的重要組成部分。我國自1995年開始實行過渡期轉移支付以來，經過十幾年的實踐運行，形成了體制性、財力性、專項性三大類轉移支付形式，初步構建了具有中國特色的財政轉移支付制度。

縱觀我國現行的財政轉移支付現況，凸現出以下幾個特征：

第一，具有較濃重的過渡性色彩。現行的財政轉移支付明顯存在著“包干制”的痕跡，如1994年分稅制改革時留存的“地方上解”、“兩稅”增長返還，2002年新增的所得稅基數返還，以及2009年成品油價格和稅費改革稅收返還。這種保地方既得利益基數、保中央增長基數的做法，使改革各項舉措得以順利推行，特別是較好構建了財政收入增長的激勵機制。

第二，屬于中央政府單一主導的縱向模式。與分稅制改革一樣，我國現行的政府間財政轉移支付，主要在中央政府和省級政府間進行，省對下基本上是中央對下“委托代理”關系的延續或部分配套。而目前少量存在的省際間橫向轉移支付（如援藏、援疆，支援汶川、舟曲等），大都體現中央政府的意圖，尚在雛形階段。轉移支付這一特征，符合我國政府間事權劃分的實際狀況。

第三，體現出較強的專項化傾向。專項轉移支付占三類轉移支付的比重由1995年的14.8%提高到2011年的41.6%，年均增長27.1%。有條件轉移支付的適度運用，能夠較好體現上級政府的某些施政意圖，符合國際通行規則。而過多過濫的專項轉移支付，則背離了制度設計初衷，更多體現的是部門利益，加速了“王爺經濟”的形成，極易滋生尋租活動行為。近些年，“駐京辦”問題的大量存在，也折射出財權、財力分散化的現實。

以2011年為例，全國地方財政自給能力為56.7%，也就是說地方財政支出的43.3%是來自中央政府的各類轉移支付。轉移支付制度的初步建立，一定程度上緩解了政府間縱向、橫向財力失衡問題，加速了我國基本公共服務均等化建設進程。但現行的這種規模過大、結構失衡、部門主導的財政轉移支付，也在實際運行過程中產生了諸多負向激勵和逆向調節的問題，引致社會各界的詬病，亟須加快轉移支付科學化、民主化、法制化改革進程。

財政轉移支付制度的改革，是一項復雜的系統工程和長期過程，亟須頂層設計和總體規劃。一個基本的改進建議，就是要在“兩個新凡是”（凡是公民能自行解決的，政府就要退出；凡是市場能調節的，政府都要退出）的前提下，科學構建事權與財力匹配機制，合理確定轉移支付規模，整合轉移支付資源，優化轉移支付結構，探索多元化轉移支付形式，改進轉移支付辦法，提高轉移支付績效。