“城鄉發展與城市化”備課參考

福建省莆田市教師進修學院（351100） 郭能讀

“城鄉發展與城市化”備課參考

福建省莆田市教師進修學院（351100） 郭能讀

本文探討高中課程標準實驗教科書選修教材《城鄉規劃》（人教社2005年第1版，以下簡稱“課本”）第一章“城鄉發展與城市化”一些問題，供備課參考。

一、集鎮究竟屬于鄉村聚落還是城鎮型居民點

課本第2頁提到“聚落可以分為鄉村和城市兩大類型”。“我國的鄉村聚落有兩種類型，即集鎮和村落”。“集鎮大多是鄉政府所在地，或位于若干中心村的中心，是介于鄉村和城市之間的過渡性聚落”。而高中課程標準實驗教科書必修教材2（人教社2009年第3版）25頁提到城市人口規模和等級“從小到大一般可以劃分出集鎮、城市、大城市、特大城市等”。集鎮究竟屬于鄉村聚落還是城鎮型居民點？

課本第5頁“中國與美國不同等級城市人口規模標準”表中在“小城市”之后出現“（鎮）”。在“注”中指出中國是“建制鎮”。上述必修教材2第25頁提到“縣城、建制鎮、工礦區”“也屬于城市范疇的一種城鎮型居民點”。在我國，建制鎮是經省、自治區、直轄市人民政府批準成立的， 按行政建制設立的鎮。集鎮一般是對縣城以下建制鎮以外的地方農產品集散和服務中心的統稱。根據1999年國家統計局有關劃分城鄉的文件規定，集鎮劃入鄉村，建制鎮劃入城鎮。上述教材對建制鎮的說法和選修教材對集鎮的解釋較準確。城市人口規模和等級最低一級是建制鎮而不是集鎮。必修教材2將集鎮歸入城鎮型居民點不符合1999年國家統計局有關劃分城鄉的文件規定。

二、城市與城鎮、城市化與城鎮化有區別嗎

課本本章較多提到城市，較少提到城鎮。二者有區別嗎？

目前，我國在“城市”和“城鎮”的使用上比較混亂：

（1）城市的狹義理解：只含市不含鎮。

（2）城市的廣義理解：含市又含建制鎮。

（3）城鎮的狹義理解：含市和建制鎮。

（4）城鎮的廣義理解：含市、建制鎮且含集鎮。

根據上述國家統計局有關劃分城鄉的文件規定，城市是對上述“城市”的廣義理解和對“城鎮”的狹義理解。城鎮是相對于鄉村而言的人類居住地。世界各國劃分城鎮和鄉村的標準很不一致。目前還難以找到符合各學科、世界各地和各不同時代的城鎮定義。在不嚴密的情況下，常把城市作為不同于鄉村聚落的城鎮居民點的總稱（課本就是如此）。在很多情況下，“城市”與“城鎮”混用已難以扭轉。如“城鎮體系” 被譯為“城市體系”，“城鎮地理學”被稱為“城市地理學”，“城鎮化”被譯為“城市化”。“城鎮化”“城市化”在英文中都是一個詞（Urbanization）。在日本和臺灣又譯成“都市化”，由于在我國大陸一般把都市理解為大城市，所以大陸不采用都市化的說法。中國城市與區域規劃學界和地理學界于1982年在南京召開的“中國城鎮化道路問題學術討論會”上，明確指出城市化與城鎮化為同義語。并建議以“城市化”替代“城鎮化”，以避免誤解。

在2005年中共中央政治局第25次集體學習時，胡錦濤總書記就堅持走中國特色的城鎮化道路發表了講話。由“城市化”到“城鎮化”的提法變化包含了明確的信息。“城鎮化”是針對片面發展大城市問題而提出的，它包含了積極發展縣域重點鎮的政策取向。提“城鎮化”并不是不發展大城市，而是強調建立布局合理的城鎮體系，實現城鄉經濟的協調發展。盡管在一些地方也出現了盲目并鄉擴鎮、貪大求快的不適當的小城鎮發展弊端，但從總體看，在城市化政策中強調發展縣域重點鎮還是有很重要的意義。也許過若干年我們又會用“城市化”替代“城鎮化”的提法，但在目前這個階段，使用“城鎮化”這個術語有很大的現實意義。

課本12頁提到“小城鎮迅速發展，2000年已達1．95萬個”，這里的“小城鎮”不是指“小城市”，而是指建制鎮。建制鎮通常也稱為小城鎮。但小城鎮還有別的多種含義，如有的指20萬以下人口的小城市，包括建制鎮和農村集鎮；有的指建制鎮和鄉鎮，以及一定規模的工礦居民點。所以，見到“小城鎮”，要特別注意是什么含義。

三、城市化水平明顯偏低帶來什么不良后果

課本第12頁提到“新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國城市進入了快速、健康的發展軌道”。第14頁提到城市化“反映了社會的進步”。走上了城市化道路的人們“享受城市化帶來的好處”。第15頁提到“有一些國家城市化水平同經濟發展程度不相適應。例如我國目前的城市化水平只有40%左右，低于世界平均水平，也落后于我國的經濟發展現狀”。但課本沒講帶來什么不良后果。

截止2008年末，中國城鎮化水平達45．68%。按照錢納里等人的標準發展模式，人均GDP1500美元左右對應的城市化率應在60%左右。我國2006年人均GDP已超過2000美元，我國目前的城市化水平比標準發展模式明顯偏低。

城市化水平偏低，城市環境問題就少，似乎有好處。課本第4頁提到“城市具有高度的密集性，人口、建筑、生產、物質、信息以及經濟活動、文化活動高度集中”。城鎮化能夠使得經濟與社會要素更為聚集，物流、能量流和信息流更為通暢，能夠大大節省經濟和社會的發展成本，并能產生非常明顯的擴散效應。在工業化水平不斷提高的情況下，如果城鎮化水平得不到相應提高，反過來會制約工業化進程。

中國、東歐城鎮人口增長速度低于城鎮工業發展所需人口增長速度，有人稱為“低度城鎮化”，這主要是人為政策的結果。把資源最大限度集中到工業增長上，造成城市住房、基礎建設、社會服務等投資不足，而通過控制人口向城市遷移又使投資政策得到加強。

新中國成立以來，認為城市化是城鄉對立的產物，懷疑、否定城市化普遍性的觀點在我國一度盛行。長期以來，實行城鄉分離的戶籍管理制度，建國后的前30年，嚴格限制農民向城市遷移，城鎮人口增長緩慢。上世紀七八十年代鄉鎮企業大發展時，又沒能抓住城鎮化發展的大好機遇，造成城市化水平嚴重滯后于工業化水平。早在上世紀70年代，我國工業增加值占國內生產總值的比重已達50%以上，但城市化水平卻長期停留在30%以下。2002年，第二產業占國內生產總值的比重為51．8%，而城鎮人口的比重僅僅達到39．1%，城市化水平滯后于工業化10個百分點以上。

城市化水平明顯偏低帶來的不良后果不只是影響城市。一是大量人口滯留農村，直接制約農民收入的提高、農業現代化的進程和農村經濟的全面繁榮，使城鄉居民收入差距拉大；二是限制了第三產業的發展，使第三產業占國內生產總值的比重過低，同時也制約了就業規模的擴大；三是長期抑制農村消費需求的增長，導致需求不足的局面提前到來。20世紀90年代中期以后，我國經濟從賣方市場轉為買方市場。在人均GDP不足800美元的情況下，就出現了工業品過剩、工廠開工不足等現象，最終制約了工業化的進程。

2001年諾貝爾經濟學獎獲得者、號稱現代經濟學“教父”的斯蒂格列茨認為：新世紀對于中國有三大挑戰，居于首位的就是中國的城市化。中國的城市化將是區域經濟增長的火車頭，并產生最重要的經濟效益。

當前國際金融危機使我國外貿受到影響，國家巨額投資計劃副作用逐步顯現，擴大內需成為拉動我國經濟三駕馬車中唯一可以快速前行的力量。李克強總理早在2009年底考察廣東時就明確提出“把積極穩妥推進城鎮化作為應對國際金融危機、擴大國內需求和調整經濟結構的重要抓手”。 2011年我國城鎮化率達到51．27%，按戶籍人口計算僅為35%左右，不僅明顯低于發達國家近80%的水平，也低于許多同等發展階段國家的水平。差距也是潛力，在未來二、三十年里，如果城鎮化率的提高保持目前水平，每年將有1000多萬人口轉移到城市，這必然會帶來勞動生產率和城市集聚效益的提高，帶來城鎮公共服務和基礎設施投資的擴大，帶來居民收入和消費的增加，為農業現代化創造條件，從而持續釋放出巨大的內需潛能。這正是中國經濟長期平穩較快發展的動力源泉所在。

四、如何提高城鎮化水平

既然我國城鎮化水平明顯偏低，就要逐步提高城鎮化水平。自從“十五”計劃提出城鎮化戰略后，有的地方對提高城鎮化水平攀比得很厲害。一些地方政府按國際大都市的標準，建設了許多大馬路、大綠地、大廣場、大標志性建筑。但統計數字顯示其城市化水平還很低。

課本第14頁指出，“我們常常采用‘城市人口占總人口的百分比’作為衡量一個國家或地區城市化水平的重要指標。”脫離實際、勞民傷財的工程，加重人民的負擔，造成了嚴重的浪費，同時也加大了城鎮化的成本，反倒拉大了城鄉差距，抬高了農民進城的門檻，這對我國的城市化進程來說是南轅北轍。農民的土地被城市化了，而農民卻未被城市化。

城鎮化的重點應該是創造農村人口進得來、留得住的環境，把農民變成市民。農村富余勞動力向城鎮轉移并增加收入，農村勞動力也因減少富余勞動力而提高生產率，增加收入。以此帶動對商品、設施、服務等的需求，對于我國的工業化與現代化進程，都將產生積極的影響。加快城鎮化進程的首要目標是促進農村富余勞動力轉移。

社科院發布的《社會藍皮書∶2012年中國社會形勢分析與預測》指出，2011年，中國城鎮人口占總人口的比重將超過50%。在一些城市很多原本是“農業戶籍”人口變成了城市居民。但“新型的城市人口”，無論是就業、收入還是住房、交通、入學入托、醫療等等福利保障都遠遠落后于原城市居民。讓他們真正成為實際意義上的城市居民，實現真正的城市化還有很長的路要走。

[1] 左大康主編． 現代地理學辭典[M]． 北京: 商務印書館, 1990．

[2] 周一星． 城市地理學[M]． 北京: 商務印書館, 1995．

[3] 中國大百科全書·地理學[M]． 1984．

[4] 胡兆量主編． 中國區域發展導論[M]． 北京: 北京大學出版社, 1999．

[5] 王恩涌等． 人文地理學[M]． 北京: 高教出版社, 2000．

[6] 陳慧琳主編． 人文地理學[M]． 北京: 科學出版社, 2001．

[7] 國家統計局農調總隊． 全國小城鎮綜合發展指數測評報告．

[8] 國統字[1999]114號文件． 關于統計上劃分城鄉的規定（試行）．

[9] 中國鄉鎮發展報告． 中國人口信息網．

[10] 城市化不能長期滯后于工業化． 中國信息報, 2003．9．22．

[11]城鎮化: 不是越快越好——訪周一星． 光明日報, 2006．03．27．

[12]專家上書國務院 直陳城市化“大躍進”隱憂．南方周末, 2006．07．13

[13] 加快城鎮化進程[J]． 求是, 2003(5)．

[14] 走出一條中國特色的城鎮化道路——訪國務院體改辦中國小城鎮改革發展中心主任李鐵． 經濟日報, 2002．12．13

[15]中國城鎮人口突破6億 城鎮化水平年均增長0．9%． 中廣網2009．04．15

[16] 牛鳳瑞等主編． 中國城市發展報告（No．1）[M]．北京: 社會科學文獻出版社, 2007．

[17] 發改委調整大力城鎮化思路 優先開發特大城市群． 新京報, 2010．09．23．

[18] 中國應該“城鎮化”還是“城市化”． 價值中國網．