新形勢下深化收入分配改革的基本思路——基于財稅法治的視角

俞光遠

（中國財稅法學研究會，北京 100000）

黨的十八大報告提出，“到2020年全面建成小康社會”，“實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番”的宏偉目標①胡錦濤：《在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版，第17頁。。收入分配不僅涉及國家、集體、個人三者利益分配關系，涉及中央與地方利益分配關系，而且關系到我國小康社會全面建成、城鄉居民收入倍增計劃的順利實現。深化收入分配改革，調整收入分配政策，加快財稅法治建設，注重財稅法治創新，調整收入分配格局，縮小收入分配差距，不僅關系到經濟結構調整和發展方式轉變，而且關系到社會經濟持續協調發展和國家的長治久安，對于全面建成小康社會，實現城鄉居民收入倍增計劃，維護社會公平正義，具有非常深遠的意義。

一、深化收入分配改革刻不容緩

改革開放30多年來，我國經濟持續快速增長，到2010年8月，我國國內生產總值已經超過日本，躍居世界第二位。期間我國收入分配關系發生一些重大變化：改革計劃經濟下收入分配制度，初步建立收入分配宏觀調控體系和社會保障制度，逐步增加城鄉居民收入。同時收入分配領域也出現了一些亟待解決的突出問題，主要是：宏觀收入分配格局不合理，收入分配差距逐步擴大，收入分配秩序相當混亂，隱性非法收入急劇增大，部分群眾生活比較困難。

（一）宏觀收入分配格局不合理

1.財政收入占GDP的比重不斷上升。近20年來，在勞動報酬和居民儲蓄所占份額不斷縮小的同時，預算內財政收入占國內生產總值的比重逐步上升，由1993年的12.3%上升至2007年的32.4%，由于金融危機的沖擊2008年、2009年分別降為20.6%、20.4%，2011年又上升到22.0%。加上預算外收入、政府土地出讓金收入，政府全部財政收入已經占國內生產總值的30%以上。

2.居民收入占國民收入的比重逐步降低。從初次分配看，根據有關部門數據計算，我國居民收入占國民收入的比重，已由1992年的66%下降到2008年的57.2%，下降8.8個百分點，2011年下降9個百分點以上。

3.勞動報酬占初次分配的比重不斷下降。從勞動報酬來看，據有關部門數據統計，我國勞動報酬占國內生產總值的比重在波動中，由1992年的54.6%下降到2008年的47.8%，2011年為47%左右，其中2002年以后逐年下降。明顯低于世界平均為50%-55%左右的水平。

（二）收入分配差距逐步擴大

1.城鄉收入差距不斷增大。根據有關部門數據計算，城鄉之間居民收入差距，已由改革開放初期的1.8倍擴大到1995年的2.71倍，2009年又擴大到3.33倍，2011年在3倍以上。

2.行業收入差距明顯加大。城鎮單位就業人員平均勞動報酬最高行業與最低行業的差距，已由1995年的2.2倍擴大到2008年的4.4倍，2011年在4倍以上。其中，2008年最高的證券業是最低的畜牧業的15.2倍，是全國平均工資水平的6倍。

3.群體收入差距急劇擴大。據有關部門數據計算，5%的城鎮高收入戶與低收入戶的收入差距由1995年的2.3倍擴大到2008年的4.5倍，2011年達到4倍以上；5%的農村高收入戶與低收入戶的收入差距由5.5倍擴大到5.6倍。一些企業負責人薪酬水平畸高，不少高管人員與普通職工收入相差數十倍，在發達城市一些壟斷企業高管年薪是基層職工平均工資的上百倍，已引起企業職工和社會的強烈反響。

（三）收入分配秩序相當混亂

1.隱性非法收入急劇擴大。一是巧立名目濫發收入。有些部門、行業、企事業單位巧立名目，濫發制度外收入，一些事業單位自行發放的津補貼名目繁雜，標準不一，渠道混亂。二是利用可乘之機化公為私。一些部門、行業、企業高管利用經濟轉軌、企業改制之際，大肆侵吞公有資產、尋租腐敗、市場操縱等，使得一部分政府和企業收入轉化為私人收入。三是小金庫問題屢禁不絕。有些部門、行業、企業、單位仍然不同程度的存在“小金庫”及其變相現象，變大公為小公，變小公為個人，嚴重擾亂了收入分配秩序。近幾年由紀委系統查處的有關案件就有上千件，涉案金額高達數百億元。

2.同工不同酬問題相當普遍。由于工資待遇缺乏統一標準，造成嚴重的同工不同酬問題：一是不同行業、不同性質企業從事相同工種的職工收入差別較大，一些壟斷行業普通崗位職工收入遠超過市場同類人員的工資價位；二是農民工、臨時工、勞務派遣工等與相同或相似崗位正式工的工資福利差別較大；三是一些地方同一城市不同層級機關事業單位收入差距明顯，同城不同待遇問題比較突出。

3.侵犯勞動者報酬權屢見不鮮。一些企業隨意確定勞動定額，迫使職工超時勞動，且加班不加薪。一些企業隨意降低職工勞動報酬，拖欠或克扣職工工資，甚至欠薪逃匿，侵犯勞動者報酬權益的現象時有發生。

（四）稅收調節收入分配功能弱化

1.直接稅比重過低，調節收入分配功能薄弱。現行稅制結構不合理，偏重于組織收入功能的增值稅、消費稅、營業稅等間接稅占全部稅收收入的比重偏高，約占70%；而體現調節收入分配功能的所得稅和財產稅等直接稅占全部稅收收入的比重偏低，約占30%，這與國際上以直接稅為主、間接稅為輔的稅制結構及其發展趨勢正好相反。

2.個人所得稅分項征收，調節收入差距乏力。實行分項征收，可以多次扣除費用，易使高收入者、多來源收入者分解收入、隱蔽收入，又不能對高收入者綜合征收超額累進稅，無法加大對高收入的調節力度，造成低收入者稅負較重、高收入者稅負相對較輕的現象。加之稅收征管存在漏洞，使工薪階層負擔個人所得稅稅額的60%以上，難以有效發揮個人所得稅的調節作用。

3.稅制結構不健全，缺乏調節收入分配的有力稅種。在西方發達國家普遍存在對調節收入分配力度較大的財產稅，如房產稅、遺產與贈與稅等，但由于種種原因，目前在我國遺產與贈與稅尚未制定出臺，房產稅的征收范圍又太窄，難以加大稅收對收入分配差距的調節作用。

產生收入分配上述問題的主要緣由：一是經濟體制改革不到位，收入分配不公逐步擴大；二是收入分配改革滯后，收入分配政策不配套；三是社會保障制度不完善，調節收入分配力度有限；四是稅制結構不合理，調節收入分配不得力；五是收入分配政策導向不明，收入分配秩序混亂。

二、明確收入分配改革總體目標，調整優化收入分配格局

根據黨的十八大報告精神，現階段深化收入分配改革的主要目標是：城鄉居民收入實現倍增，收入分配格局趨于合理，收入分配差距逐步縮小，收入分配秩序明顯改善。

（一）明確收入分配改革政策導向，逐步縮小收入分配差距

黨的十八大指出，“實現發展成果由人民共享必須深化收入分配體制改革”深化收入分配改革，應以科學發展觀為指導，以全面建成小康社會為目標，以縮小收入分配差距為重點：一要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，加強收入分配的宏觀調控；二要建立城鄉居民收入合理增長的機制，適當增加城鄉居民收入，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重，扭轉這“兩個比重”不斷下降的趨勢；三要建立縮小收入分配差距的機制，加大個人收入分配調節力度，合理調節收入分配格局，著力提高低收入者的收入，努力提高中等收入者的比重，有效調節高收入者的過高收入，逐步形成中等收入者占多數的分配格局，在穩定提高居民收入的基礎上，縮小收入分配差距，防止兩極分化，堅持走共同富裕的道路。

（二）合理調整收入分配格局，城鄉居民收入實現倍增

黨的十八大提出，“提高居民收入在國民收入中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。”合理調整收入分配格局，一要逐步調整政府、企業與居民的收入分配關系。要將城鄉居民收入年均增長速度和“兩個比重”的提高幅度作為政府主管部門的約束性指標列入國家五年發展規劃，適當降低財政收入占國民收入的比重，控制財政收入過快增長，利用結構性減稅機會，適當降低企業、居民的稅費負擔，逐步增加城鄉居民收入。二要繼續加大對“三農”的支持力度。實行更加傾斜的支農惠農政策，特別是加大財稅對“三農”的支持力度，完善財政對農業補貼和價格支持政策，適當提高糧食最低收購價格，逐步提高農村扶貧標準，同時積極引導農村富余勞動力向城鎮有序轉移，促進農民增產增收。三要盡快健全職工工資正常增長機制，逐步提高最低工資標準。

（三）加快健全社會保障體系，有效緩解城鄉貧富差距

黨的十八大提出，“統籌推進城鄉保障體系建設”。健全社會保障體系是收入分配的調節器，社會保障覆蓋面擴大到城鄉全體勞動者，不僅可實現勞動者勞動報酬的大幅增長，而且可有效縮小貧富差距。加快社會保障體系建設，到2020年全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系：一要不斷擴大社會保障覆蓋面。調整基本養老保險制度、基本醫療保險制度、最低生活保障制度的參與范圍，提高社會保險的統籌層次，逐步將社會保障擴大到鄉鎮農村，惠及全體城鄉居民。二要收繳社會保障費改為征收社會保障稅。通過征收社會保障稅，替代現行社會保障收費辦法，提高社會保障收入的征收效率，確保社會保障基金的穩定來源，促進社會保障資金的有效使用。三要加大對社會保障的財政投入。加快公共財政體系建設，促進財政轉向公共服務職能，調整財政支出結構，加強公共服務功能，促使財政資源更多地用于改善民生和社會福利事業，增強城鄉居民的公共福利和社會保障。

（四）整頓收入分配秩序，維護社會公平正義

黨的十八大指出，“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。”整頓收入分配秩序，必須真正做到：有力保護合法收入，合理調節過高收入，有效規范隱性收入，堅決取締非法收入。為此，一要強化壟斷行業收入分配監管。適當降低壟斷行業市場準入門檻，逐步引入市場競爭機制，同時制定壟斷行業收入分配改革總體方案，建立壟斷行業與社會平均水平調查監控制度，加強對壟斷行業工資總額和工資水平的雙重調控，嚴格控制其收入的不合理增長，減少行業分配不公現象。二要嚴格國有資本收益管理。完善國有企業負責人薪酬分配監管辦法和職位消費管理制度，合理確定高管層收入與普通職工收入的適當比例關系，加強國有企業高管薪酬管理，提高透明度，便于職工監督。三要維護勞動者報酬權益。采取切實可行的有效措施，解決同工不同酬問題，健全勞動力市場工資指導價位制度，擴大其覆蓋的行業、企業類型和工種范圍，引導縮小不同行業、企業相同工種的工資差距。四要加大資源稅的調節力度。逐步擴大資源稅的征收范圍，適當提高資源稅的負擔水平，合理調節企業因資源優勢獲得的級差收益。

三、加強財政法治建設，強化財政分配宏觀調控職能

加強財政法治建設，必須強化財政分配調控功能，充分發揮財政宏觀調控作用。現階段加強財政法治建設，強化財政宏觀調控職能的重點應當是：理順財政分配關系，加快財政法治建設，加強財政宏觀調控職能，加大收入分配調節力度，縮小收入分配差距，加快發展方式根本轉變，促進小康社會全面建成。其主要內容包括以下幾方面：

（一）及時制定中央財政與地方財政關系法，理順和規范財政分配關系

規范財政分配關系是調節財政分配的重要前提。合理調節財政分配，必須理順政府間的分配關系，首先理順中央財政與地方財政間的分配關系。黨的十八大指出，“加快財稅體制改革，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。為了理順政府間財政分配關系，合理調節各級政府財力分配，構建中央和地方財力與事權相匹配的體制，必須制定中央財政與地方財政關系法。

制定中央財政與地方財政關系法：一要按照集權和適當分權相結合的原則，合理劃分中央政府與地方政府之間的事權和財政支出范圍，中央政府主要負責全國性的事務，地方政府主要負擔地方性的事務；二要按照受益范圍原則、公平與效率兼顧原則，劃清由中央政府承辦的事務、由地方政府承辦的事務、由中央承辦地方協助的事務、由地方承辦中央資助的事務，在此基礎上明確各級政府的行政管理權限、經濟管理權限、科教文衛等事業發展方面的權限；三要按照財權、財力與事權相適應的原則，明確劃分中央財政、地方財政與事權相匹配的財權、財力，理順中央財政與地方財政的分配關系，確保各級財政正常履行相應職能和提供公共服務的基本需要。

（二）抓緊制定財政轉移支付法，促進財政公共服務均等化

促進財政公共服務水平均等化既是財政分配的主要目標，又是公平收入分配的有效途徑。黨的十八大提出，“完善促進基本公共服務均等化……的公共財政體系”。為了合理調節財政分配，公平收入分配，實現財政公共服務均等化目標，縮小收入分配差距，必須抓緊制定財政轉移支付法。

制定財政轉移支付法：一要改革目前的財政轉移支付辦法，以公共服務支出均等化為目標，將“基數法”改為“因數法”，采用規范化、公式化的計算方法，測算出標準收入和標準支出及其差額，并根據各地的實際情況，核定各地轉移支付的規模，健全規范轉移支付辦法，減少轉移支付的隨意性，提高透明度；二要在規范轉移支付辦法的基礎上，盡快制定財政轉移支付法，促進財政轉移支付的規范化、法制化，逐步實現公共服務支出均等化；三要逐步擴大財政轉移支付的規模，加大對中西部地區轉移支付的力度，提高中央對地方的一般性轉移支付的比例，適當降低專項轉移支付的比例，以加強地方政府自主使用財力的能力，增強欠發達地區財政的造血功能，促進區域經濟持續協調發展。

（三）全面修改預算法，合理調節預算分配

理順預算分配關系，合理調節預算分配，既是深化收入分配改革的重要內容，又是公平收入分配、縮小收入分配差距的必要途徑。十八大報告提出，“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平。”為了理順預算分配關系，合理調節預算分配，縮小收入分配差距，必須全面修訂預算法。

全面修訂預算法：一要正確處理效率與公平的關系，按照初次分配和再分配都要兼顧效率和公平、再分配更加注重公平的原則，理順預算分配關系，調整預算收支結構，通過預算的初次分配和再分配，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重；二要加大對“三農”、低收入部門和貧困地區的投入，運用財政支出、稅收、財政補貼、轉移支付等多種財稅杠桿，調節不同部門、不同地區之間過大的收入差異，著力提高低收入者收入水平，逐步擴大中等收入者比重，促進由少數先富轉向共同富裕；三要將實踐證明成功的預算改革成果，如政府采購改革、部門預算改革、轉移支付改革、國庫集中支付改革等，用法律形式固定下來，鞏固改革成果，精簡預算級次，改進預算編制，加強預算管理，提高預算效能；四要將各級人大加強預算審查監督的成功經驗納入預算法，明確人大審查監督預算的重點內容，加強人大對預算的實質性審查，嚴格預算調整行為，加強預算超收收入使用監督，強化預算監督管理，嚴肅預算約束，提高預算資金的使用效益；五要增強預算公共服務功能，加大對科教文衛、環境保護、社會保障等社會服務的公共投入，使全體城鄉居民都能共享改革發展的巨大成果。

（四）抓緊制定部門預算法，加強部門預算審查監督

部門預算既是國家預算的有機組成部分，沒有部門預算，國家預算是不完整的預算；部門預算又是細化政府預算的重要內容，缺乏部門預算，政府預算就缺乏透明度和可操作性。實行部門預算改革，不僅有效增強了國家預算的完整性、綜合性和科學性，而且大大增強了預算的透明度，有利于加強人大對預算的審查監督。為了鞏固部門預算改革成果，規范部門預算管理，必須制定部門預算法。

制定部門預算法，一要理順部門預算分配關系，合理調節部門預算分配，規范部門預算監督管理，嚴格部門預算約束；二要將部門預算改革的成功經驗用法律形式固定下來，明確部門預算的適用范圍、編制原則、審查監督、資金管理等的要求；三要將部門預算內外收支綜合起來，統一編制到部門預算中來，增強部門預算的完整性和科學性；四要增強部門預算的公開性和透明度，加強人大對部門預算的審查批準，調節部門收入分配差距，加強部門預算監督管理，提高預算資金使用效益，促進各部門、各方面持續協調發展。

（五）及時制定財政補貼法，調整優化財政補貼

改革完善財政補貼制度，既是改革財政分配制度，加強依法理財的重要內容，又是合理調節財政分配，促進各方面、各地區均衡發展的重要手段。黨的十八大指出，“加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區扶持力度”，“加大強農惠農富農政策力度”。為了改革完善財政補貼制度，加大財政對“三農”和欠發達地區的補貼力度，必須制定財政補貼法。

制定財政補貼法：一要改革完善財政補貼管理制度，劃分財政補貼管理權限，規范財政補貼的來源、規模、使用方向，明確財政補貼管理的原則要求、監督檢查；二要適當增加財政補貼規模，合理調整財政補貼方向，不斷優化財政補貼結構，提高財政補貼資金使用效果；三要加大對農業、農村、農民財政補貼力度，加快發展現代農業，增強農村活力，逐步縮小城鄉差別，促進城鄉居民共同富裕；四要加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區財政補貼力度，促進欠發達地區增強造血功能，加快區域經濟均衡發展。

（六）抓緊制定財政監督法，遏制違法亂紀活動

強化財政依法監督管理，既是加強依法理財、依法治稅的迫切需要，又是嚴肅財經法紀，遏制違法亂紀活動的重要手段。黨的十八大提出，“規范收入分配秩序。”為了嚴格財政監督管理，嚴肅財經法紀，促進依法理財，提高財政資金的使用效益，必須制定財政監督法。

制定財政監督法：一要明確財政監督的適用范圍、基本原則、主管機關，規范財政監督的實施主體、重點內容和運行程序；二要加強財政監督管理，嚴格依法理財，強化財經法紀；三要整頓規范收入分配秩序，堵塞國家收入流失，嚴厲打擊非法暴富活動，堅決取締非法收入，從源頭上遏制違法亂紀活動，促進收入分配秩序的根本好轉，同時保護合法收入，增加低收入者的收入，調節過高收入，為全面建成小康社會提供良好的法治環境。

四、加強稅收法治建設，強化稅收調節收入分配功能

加強稅收法治建設，充分發揮稅收分配調節作用，必須合理調節稅收分配，核心在于公平收入分配。這既是調整優化稅制結構，加快稅收法治建設的主要目標，又是加大對收入分配的調節力度，縮小收入分配差距的重要手段。黨的十八大指出，“……形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度”。現階段加快稅收法治建設，強化稅收調節收入分配功能的重點應當是：調整優化稅制結構，加大收入分配調節力度，縮小收入分配差距，促進發展方式轉變，加快小康社會全面建設。其主要內容包括以下幾方面：

（一）全面修改個人所得稅法，加大收入分配調節力度

個人所得稅是對個人所得額征收的一種直接稅，是調節收入分配的有效手段。為了充分發揮個人所得稅對收入分配的調節作用，盡快縮小收入分配差距，必須全面修改個人所得稅法。

修訂個人所得稅法，一要科學調整稅前費用扣除標準，以不能影響廣大納稅人的基本生活，特別是不能降低低收入者的生活水平為基本要求，可在一定期限內（如3-5年），在居民消費價格指數上漲超過一定幅度（如累計超過5%），相應提高稅前扣除標準；二要完善稅前費用扣除辦法，除了考慮個人基本生活費用的扣除以外，還應考慮居民家庭負擔費用的扣除，如子女老人的撫養、教育醫療、社會保障等費用支出；三要實行綜合與分項相結合的個人所得稅征收模式，將經常性的、數量較大、比較穩定的所得項目，如工薪所得、勞務所得、財產所得匯總計算、合并征稅，并課以超額累進稅率征收，加大對高收入的調節力度；四要合理調整級距及其稅率，以適當減輕低收入者稅負、加大高收入者稅負為主要原則，適當增加應納稅所得額檔次（如九檔），拉開級距及其稅率，相應設置最低5%到最高45%的九檔稅率，以增強對收入分配調節力度，有效緩解收入分配差距。

（二）抓緊制定房產稅法，緩解收入分配不公

房產稅是以房屋為征稅對象，按房屋的計稅余值為計稅依據，向房產保有者征收的一種財產稅。為了發揮房產稅調節社會財富分配的功能，緩解收入分配不公，抑制房價過快上漲，縮小收入分配差距，必須制定房產稅法。

制定房產稅法，一要從我國的現狀出發，對房產保有的不同情況實行差別政策，征收重點是兩套以上房產保有者和豪華別墅保有者，加大對收入分配的調節力度；二要合理確定房產稅計稅的房產面積，科學界定稅前扣除標準，即在稅前扣除標準以下的部分房產免征房產稅，以上的部分房產則征收房產稅；三要合理確定房產計稅價格，針對不同用途采取不同的計稅模式：對自住用的房產，以房產評估價為基準，征收較低稅率（如1%）的房產稅；對出租、投資用的房產，以投資回報為基準，征收較高稅率（如20%）的房產稅，以利于調節貧富懸殊差距，緩解收入分配不公。

（三）及時制定遺產與贈與稅法，調節貧富懸殊差距

遺產與贈與稅是調節貧富懸殊差距的有效手段。為了加強對繼承人繼承遺產而獲個人所得的調節，防止被繼承人生前通過贈與方式轉移財產非法避稅，同時作為個人所得稅的重要補充，既加大對收入分配的調節，又有效防止個人所得稅的流失，縮小財富分配差距，必須制定和開征遺產與贈與稅。

制定遺產與贈與稅法，一要按照受益原則，實行分遺產稅制，即按每個繼承人繼承的遺產數額征稅，以體現稅收合理負擔。二要加大收入分配調節力度，實行超額累進稅率，即按遺產或繼承、受遺贈財產的數額，劃分若干等級，設置由低到高的超額累進稅率。三要與個人所得稅協調配套，合理設置相應的檔次、級距和稅率，以利于加強稅收征管，堵塞收入流失。

（四）盡快制定資源稅法，調節資源級差收益

在全球發展低碳經濟的大潮下，推進我國的資源稅改革，對于完善資源產品價格形成機制，促進資源節約使用，引導經濟結構調整，緩解中西部地區財力緊張，促進區域經濟持續協調發展都有重要意義。黨的十八大提出，“建立……資源有償使用和生態補償制度。”為了建立健全資源有償使用制度和生態補償機制，積極推進資源稅改革，必須制定資源稅法。

制定資源稅法，一要建立資源有償使用制度，擴大資源稅的征收范圍，從目前七個稅目（原油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等）擴大到水資源、黃金、地熱資源、森林資源等；二要改變資源稅的征收方式，由資源分類從量計征改為從價計征，促進資源節約利用和有效保護，提高資源的使用效益；三要體現資源的稀缺程度，健全資源補償機制，合理調整資源稅的稅率；四要加大資源稅的調節力度，適當提高資源稅的負擔水平，調節企業因資源優勢獲得的級差收益，提高資源稅占稅收總收入的比重；五要加強對自然資源壟斷行業的監管，防止通過不正當手段無償或低價占有公共資源，同時建立健全公共資源出讓收益全民共享機制，出讓收益主要用于公共服務支出。

（五）抓緊制定增值稅法，按產業政策結構性減稅

在改進完善增值稅轉型改革的基礎上，及時制定增值稅法，由生產型增值稅轉向消費型增值稅，消除重復征稅弊端，提高企業的有機構成，加快企業設備更新和技術升級，促進企業技術進步，同時按照產業政策實施結構性減稅，適當降低增值稅的總體稅率。

制定增值稅法，一要規范增值稅抵扣制度，改變企業新購進設備所含進項稅額采用的退稅辦法，采取規范的稅收抵扣辦法，企業購進設備和原材料一樣，按正常辦法直接抵扣其進項稅額；二要適當擴大增值稅的范圍，將郵電通信、建筑業、交通運輸業等服務業的營業稅改征增值稅，相應縮小營業稅的范圍；三要為了適應國際稅制改革的發展趨勢，更好發揮稅收調節收入功能，適當降低增值稅的總體稅率，降低間接稅占稅收收入總額的比例，使之逐步低于直接稅占稅收收入總額的比例；四要按照產業政策實施結構性減稅，適當下調產業政策鼓勵發展行業的稅率，加快企業結構調整，優化產業結構，同時適當下調小規模納稅人的稅率水平，減輕中小企業稅收負擔，鼓勵中小企業加快發展。

（六）及時制定環境稅法，促進生態環境保護

目前國內一些行業、企業的業績盡管高速增長，它們的產品生產卻與高污染、高耗能有關。黨的十八大指出，“加大自然生態系統和環境保護力度”。為了有效保護生態環境，引導經濟結構調整，促進生態環境建設，必須盡快制定環境稅法，及時開征環境稅。

制定環境稅法，一要按照“誰污染、誰負責”的原則，及時開征環境稅，促進生態環境保護，加快經濟結構調整，加快改造傳統制造業，振興裝備制造業，加快發展高新技術產業和現代服務業，正確處理經濟增長與節能、減排、降耗和保護環境的關系。二要按照“誰受益、誰補償”的原則，建立資源有償使用制度和生態補償機制，鼓勵企業在優化結構、提高效益、降低能耗、保護環境上下功夫，促進生態環境和美麗中國建設。

（七）抓緊制定社會保障稅法，確保社會保障資金穩定來源

十八大報告指出：“統籌推進城鄉社會保障體系建設。”社會保障是收入分配的調節器和社會穩定的安全網。為了切實保障人民群眾的基本生活，以嚴格規范的稅收征管辦法取代社會保障費征集辦法，保證社會保障基金的穩定來源，需要制定社會保障稅法，開征社會保障稅。

制定社會保障稅法，一要明確規定政府、法人團體、個人在承擔社會保障費用方面的義務，使社會保障籌資方式法制化。二是規定社會保障資金由政府、團體、個人三方出資、均衡負擔的籌資方式，體現各利益有關方共同負擔的原則。三是注重社會保障籌資方式與稅收制度的協調一致，以嚴格規范的稅收征管辦法取代社會保障費征集辦法，切實保證社會保障基金的高效征收和穩定來源。四是明確規定社會保障稅的專門用途，有效保證社會保障資金的專款專用，促進社會保障制度的健全完善，嚴格社會保障資金的監督管理，促進社會保障資金的有效使用，確保人民群眾的基本生活。

（八）適時制定稅法通則，夯實依法治稅基礎

十八大報告提出：“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。”依法治稅首先必須有法可依，必須有一個健全完善配套的稅法體系作保障。為了健全完善稅法體系，使依法治稅有一個良好的法治環境和堅實的法治基礎，同時規定結構性減稅的基本原則，促進稅制改革向民生傾斜，使稅收更好服務改善民生，必須制定稅法通則。

制定稅法通則，一要明確規范稅收立法、稅收執法、稅收司法等方面的基本原則，促進以法治稅；二要調整確定稅制結構，根據現階段全面建成小康社會和美麗中國的要求，適當增設一些促進環境保護、節約資源和綜合利用的稅種，擴大資源稅的范圍；三要明確規定稅務主管部門的主要職責和權限，規范稅收征管的主要原則，理順稅收分配關系；四要明確規定納稅人的基本權利和義務，確定納稅人具有與稅務機關同等重要的法律地位，維護納稅人的合法權益；五要明確規定結構性減稅的基本原則和修改法律法規的權限，及時修改與人民生產生活密切相關的稅法，如所得稅法、增值稅法，根據生產成本上升、物價上漲和改善生活的需要等因素，實施結構性減稅，不斷提高所得稅稅前扣除標準，適當降低納稅人特別是低收入者的稅收負擔，同時適當降低產業政策鼓勵發展行業的增值稅稅率，既體現稅收向民生傾斜，以保障和改善民生為重點，維護納稅人的權益，又更好發揮稅收對收入分配的調節作用，促進小康社會全面建成。