對(duì)政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新作用的思考

文/樓志斌 毛火華

科技創(chuàng)新已成為各國(guó)支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要引擎。政府采購(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)財(cái)政支出管理、規(guī)范政府機(jī)構(gòu)采購(gòu)行為、發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控作用的一種行之有效的制度，對(duì)科技創(chuàng)新的促進(jìn)作用已得到廣泛認(rèn)可和普遍重視，是一項(xiàng)重要的科技政策。

以政府采購(gòu)來(lái)促進(jìn)科技創(chuàng)新是國(guó)際通用的做法

政府采購(gòu)作為宏觀調(diào)控的政策工具之一，對(duì)科技創(chuàng)新產(chǎn)生了需求拉動(dòng)作用。世界各國(guó)在利用政府采購(gòu)促進(jìn)科技創(chuàng)新和科技進(jìn)步等方面有許多的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，通過(guò)政府采購(gòu)促進(jìn)本國(guó)自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不僅是國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，也是國(guó)際發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，即便是加入世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）締約方也有類(lèi)似的做法。發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)正是通過(guò)制定和實(shí)施政府采購(gòu)制度政策，加快了本國(guó)的技術(shù)進(jìn)步與科技創(chuàng)新，提高了本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力。

在西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家，政府采購(gòu)已經(jīng)經(jīng)過(guò)了近200年的發(fā)展歷程，成為國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，形成和建立了一套科學(xué)、可行、完整的政府采購(gòu)制度，包括通過(guò)政府采購(gòu)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)來(lái)支持自主創(chuàng)新，支持高技術(shù)企業(yè)的發(fā)展，支持企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)共性、關(guān)鍵技術(shù)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，支持中小企業(yè)自主創(chuàng)新的發(fā)展等。

美國(guó)是最早采用政府采購(gòu)政策的國(guó)家，是世界上采用政府采購(gòu)?fù)苿?dòng)和扶持科技創(chuàng)新的成功范例。在上世紀(jì)的50—60年代，美國(guó)的航空航天技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、先進(jìn)裝備、集成電路等高端技術(shù)基本是靠政府采購(gòu)給予的第一推動(dòng)力從而建立和發(fā)展的，也促成了硅谷和128號(hào)公路等一批高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群的形成和集聚，政府的采購(gòu)政策加快了美國(guó)的創(chuàng)新過(guò)程，大大提高了本國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)力 。

德國(guó)以綠色采購(gòu)為特色的政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新制度，為德國(guó)綠色科技的發(fā)展創(chuàng)造了條件，對(duì)整個(gè)國(guó)家的自主創(chuàng)新能力起到巨大的推動(dòng)作用，一方面使得德國(guó)在綠色科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位得到進(jìn)一步強(qiáng)化，另一方面也強(qiáng)烈刺激了各個(gè)領(lǐng)域自主創(chuàng)新的熱情和能力。

日本是WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的發(fā)起方和最早簽字方之一，日本的政府采購(gòu)對(duì)于國(guó)家支柱產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了重大的推動(dòng)作用。通過(guò)政府采購(gòu)的扶持，日本的汽車(chē)、電子工業(yè)、計(jì)算機(jī)工業(yè)等當(dāng)初的新興產(chǎn)業(yè)、幼稚產(chǎn)業(yè)均獲得了巨大的發(fā)展和進(jìn)步，成為了支柱產(chǎn)業(yè)，成為了日本自主創(chuàng)新能力飛速發(fā)展的重要推動(dòng)力。

由此可以看出，政府采購(gòu)不僅是加強(qiáng)公共財(cái)政資金支出管理的重要措施，更是促進(jìn)企業(yè)自主創(chuàng)新、提升國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要政策手段，政府采購(gòu)可以為企業(yè)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)、開(kāi)發(fā)創(chuàng)新的產(chǎn)品提供一個(gè)穩(wěn)定的外部環(huán)境，有效地解決了減少科技創(chuàng)新過(guò)程中的諸多不確定性，降低了科技創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)程度。從長(zhǎng)期來(lái)看，政府采購(gòu)比研發(fā)補(bǔ)貼（R&D SUBSIDY）在許多領(lǐng)域能夠激發(fā)更大的技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力，是一種更有效的政策工具。

如何參與政府采購(gòu)

研究數(shù)據(jù)表明，政府采購(gòu)平均占一國(guó)GDP比重約為12%～20%。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2011年我國(guó)的GDP是45.8萬(wàn)億，若按20%估算，我國(guó)公共采購(gòu)市場(chǎng)約9萬(wàn)億元人民幣。另?yè)?jù)財(cái)政部公告數(shù)據(jù)顯示，2011年中國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為1.13萬(wàn)億元人民幣，顯而易見(jiàn)，我國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)將會(huì)有巨大的潛力。

企業(yè)是創(chuàng)新的主體，但很多企業(yè)對(duì)政府采購(gòu)知識(shí)不甚了解，未能很好的理解和利用政府采購(gòu)的優(yōu)惠政策，喪失了眾多機(jī)會(huì)。為了加大對(duì)中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的政策扶持力度，2011年國(guó)家財(cái)政部、工業(yè)和信息化部印發(fā)了《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，辦法規(guī)定面向中小企業(yè)采購(gòu)的預(yù)算應(yīng)當(dāng)占政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算總額的30%以上，預(yù)留給小型和微型企業(yè)的不能低于60%。但企業(yè)要參與政府采購(gòu)就必須要在產(chǎn)品創(chuàng)新、政策把握等方面全面提升。

首先，增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力。政府是市場(chǎng)的最大用戶(hù)，政府采購(gòu)涉及貨物、工程、服務(wù)等領(lǐng)域，但對(duì)采購(gòu)的產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量要求十分嚴(yán)格，參與單位提供的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量是競(jìng)爭(zhēng)政府采購(gòu)市場(chǎng)的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，需要把科技創(chuàng)新作為企業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)期的戰(zhàn)略，加大科技創(chuàng)新的投入，通過(guò)產(chǎn)學(xué)研合作，不斷提高產(chǎn)品和服務(wù)的科技含量，形成差異化的比較優(yōu)勢(shì)，塑造自身品牌。只有不斷提供有專(zhuān)業(yè)化競(jìng)爭(zhēng)力的高質(zhì)量的產(chǎn)品和服務(wù)，才能樹(shù)立良好形象的基礎(chǔ)，也是為自己贏得下一個(gè)項(xiàng)目的籌碼。

其次，熟悉掌握政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)。我國(guó)的《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》頒布的時(shí)間不長(zhǎng)，企業(yè)要深入學(xué)習(xí)、盡快接受這一新事物并不斷了解新出臺(tái)的法律法規(guī)。只有如此，中小企業(yè)才能夠在國(guó)際貿(mào)易一體化的背景下與眾多國(guó)外品牌、國(guó)內(nèi)大型供應(yīng)商同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，在競(jìng)爭(zhēng)中贏得“國(guó)宴”入場(chǎng)券，從而不斷發(fā)展和壯大自己。

同時(shí)，建立信息采集制度。獲得采購(gòu)信息是否及時(shí)，對(duì)參加政府采購(gòu)的企業(yè)來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。投標(biāo)企業(yè)可通過(guò)指定的報(bào)刊、信息網(wǎng)絡(luò)或其他媒體了解公開(kāi)招標(biāo)信息，信息獲取后，應(yīng)選擇適合自己實(shí)際情況的政府采購(gòu)項(xiàng)目參與競(jìng)標(biāo)，認(rèn)真分析政府采購(gòu)的項(xiàng)目需求和特點(diǎn)，選擇合適的目標(biāo)市場(chǎng)。

政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新的對(duì)策建議

一旦我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》(GPA)后，政府采購(gòu)環(huán)境將會(huì)發(fā)生許多變化，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)更加激烈，同時(shí)會(huì)受到國(guó)際法和其他國(guó)家的法律制約，企業(yè)參與政府采購(gòu)將遇到更多的困難。這就要求我國(guó)要去全面了解學(xué)習(xí)其他締約方，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)在營(yíng)造提高本土創(chuàng)新能力、保護(hù)中小企業(yè)等方面的法律法規(guī)和實(shí)際操作，不斷健全我國(guó)政府采購(gòu)法律制度體系，幫助我國(guó)企業(yè)在與國(guó)外企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中克服不利因素，提高產(chǎn)品質(zhì)量和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

一、發(fā)揮公共政策的導(dǎo)向功能。政府采購(gòu)作為一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，一直是各國(guó)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的有效手段，也是政府采購(gòu)的長(zhǎng)期目標(biāo)。在發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策功能方面，應(yīng)重視通過(guò)更符合國(guó)際慣例的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，例如強(qiáng)調(diào)優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)本國(guó)的貨物、工程和服務(wù)，保護(hù)和扶持中小企業(yè)、高新科技企業(yè)，保護(hù)落后地區(qū)及少數(shù)民族地區(qū)企業(yè)等等，這樣既能符合WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》精神，又能實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)促進(jìn)自主創(chuàng)新的功能，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的公共政策目標(biāo)。同時(shí)通過(guò)政府采購(gòu)政策的引導(dǎo)增強(qiáng)企業(yè)積極參與政府采購(gòu)的意識(shí)，培養(yǎng)企業(yè)積極主動(dòng)地利用自主創(chuàng)新的優(yōu)惠政策來(lái)提高自身能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

二、拓展政府采購(gòu)的范疇。目前我國(guó)的政府采購(gòu)工作基本集中在貨物采購(gòu)方面，采購(gòu)的范圍狹窄,制約了政府采購(gòu)支持自主創(chuàng)新政策功能的發(fā)揮。在我國(guó)《政府采購(gòu)法》中，服務(wù)是制“除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”，盡管這樣的定義寬泛，但也為拓展服務(wù)采購(gòu)的范圍預(yù)留了空間，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求和政府采購(gòu)規(guī)則的特征來(lái)決定服務(wù)的種類(lèi)。可結(jié)合我國(guó)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求，借鑒一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，重視政府技術(shù)采購(gòu)，將自主技術(shù)創(chuàng)新作為政府采購(gòu)的對(duì)象，由政府出資購(gòu)買(mǎi)科學(xué)研究成果和技術(shù)創(chuàng)新成果。這些認(rèn)識(shí)的拓展，將會(huì)促使我國(guó)政府采購(gòu)的作用發(fā)生一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)貨物、工程、服務(wù)、技術(shù)并重的政府采購(gòu)制度，為企業(yè)的開(kāi)展創(chuàng)新提供一個(gè)穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，尤其是為發(fā)展初期的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造強(qiáng)大市場(chǎng)需求，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)科技創(chuàng)新的投入，從而促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

三、與其他政策協(xié)調(diào)配合使用。發(fā)揮政府采購(gòu)政策促進(jìn)科技創(chuàng)新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要各方面的政策配合和支持才能發(fā)揮起作用。需要加強(qiáng)政策的頂層設(shè)計(jì)，將支持自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策與其他政策配合，組合運(yùn)用稅收優(yōu)惠、資金支持、發(fā)展基金、政府采購(gòu)、減免收費(fèi)等政策，構(gòu)成一個(gè)完整的政策體系才能真正成為科技創(chuàng)新的助推器。財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免政策，目的在于激勵(lì)創(chuàng)新主體創(chuàng)新的欲望，為創(chuàng)新主體創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，政府采購(gòu)政策致力于對(duì)新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)的扶持，他們?cè)谧灾鲃?chuàng)新中發(fā)揮著不同的重要作用，都是增強(qiáng)國(guó)家自主創(chuàng)新能力的重要保證。

四、完善政府采購(gòu)的各項(xiàng)機(jī)制。公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則是政府采購(gòu)的基本原則，適用于政府采購(gòu)的各方當(dāng)事人和政府采購(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié)，這也應(yīng)該是政府采購(gòu)監(jiān)管的重要原則和關(guān)鍵點(diǎn)。加大政府采購(gòu)信息公開(kāi)的力度，是解決政府采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)突出矛盾的唯一途徑，完善政府采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制，提高政府采購(gòu)的公開(kāi)性，促進(jìn)形成有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。政府采購(gòu)只有公開(kāi)透明，才能體現(xiàn)公信力，保持政府采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)性，才能使企業(yè)這個(gè)重要的創(chuàng)新主體能夠積極參與政府采購(gòu)，有所收獲，有所提高，從而推動(dòng)科技創(chuàng)新。