食品安全監管，從“分段”到“分類”

文/李 浩

近期，假魚翅、抗生素雞和假羊肉等一系列事關食品安全的事件再次成為大眾關注的焦點。每次出現食品安全問題后，我們都強調“要進一步加強監管”，要怎樣的“進一步”才算夠“強”呢？是否也應該回過頭來對現行的食品安全監管體制做些思考呢？盡管我們說：“殺毒軟件永遠落后于病毒”，但是從近年食品安全狀況來看，我們的食品安全監管體制確實還存在很大的改進空間。

現行的食品安全監管體制是由十多個政府職能部門，根據其在農產品生產、加工、流通等不同環節的職責分別介入的分段監管。分段監管體制的不足之處顯而易見。一個是容易產生監管縫隙。隨著食品工藝復雜化、原料多元化，食品生產、加工、流通環節的界限往往很難精確劃分，一旦環節之間存在模糊地帶，勢必就是監管力量薄弱之處。正是環節之間的縫隙，使得我們的食品安全追溯體系沒有發揮應有的最大效用。也正是分段界定的僵化，使得一些超出常規環節的食源性風險難以及時發現。另一個就是監管環節容易產生交叉。在同一檢測環節，會有不同部門參與進來進行各自的檢測；或者在不同的檢測環節，對同一批檢測對象先后進行不同目的的檢測。不同部門只是檢測目的不一樣，甚至只是所要填報的數據不一樣，但取樣、檢測、分析、報送等過程完全可以合而為一，不僅能大大提高檢測效率，也降低了監管部門行政成本。比如生豬檢測，質檢、衛生部門往往要分別對同一批檢測對象先后重復抽樣檢測，這些過程如果優化，不僅提高檢測質量，還可以擴大檢測面。

縱觀世界食品安全狀況較好的國家或地區，意識到分段監管的不足之處后，大都采用了分類監管的模式，頂多在分類監管為主的同時，可能會輔之以分段監管。在美國，食品藥品管理局（FDA）負責除肉、禽等以外80%的食品，以及部分化妝品的安全管理；農業部下屬的食品安全檢驗局（FSIS）管理肉、禽、蛋等食品安全危險性較高的產品。在日本，2003年通過?《食品安全基本法》后，內閣專門成立了食品安全委員會，專門對農林水產省和厚生勞動省的食品安全管理工作進行協調，農林水產省主要負責生鮮農產品與粗加工產品安全，厚生勞動省負責其他食品及進口食品的安全。實踐證明，分類比分段所產生的監管真空和重疊要少得多，還有利于延伸監管鏈條，牢牢把控從食源到入口前之間產生的風險。

黨的十八大報告明確提出，要改革和完善食品藥品安全監管體制機制。面對嚴峻的食品安全現狀，未來要進一步提高食品安全監管績效，除了健全法規、提高技術、發展產業之外，勢必對現行分段監管體制進行改革創新，實現“多部門分段監管”到“單（多）部門分類監管”的轉變，摒棄部門權益之爭，整合各部門監管力量、技術、法規，按照食品大類分配監管職責，厘清職責界面，解決監管職能的缺位和錯位，使得監管部門能夠更好地實現全程監管。而“大部制”改革的趨勢也恰恰為食品安全監管體制機制改革提供了良好的機遇。

眼下，還有一種不徹底的食品安全監管體制改革觀點不可取。那就是認為，把農業、質檢、衛生、工商等部門關于食品監管的職能剝離出來，作為內部并列處（科）室，置于新設的同一機構中。誠然，同一機構內部協調溝通成本大大降低。但這其實并沒有解決分段監管的弊端，這樣新設的機構仍將耗費大量時間、人力在分配監管任務、堵塞監管漏洞上。把原來部門與部門之間的協調成本內部化到一個新成立的部門，這將需要一個多么臃腫的機構？