社會公眾對政府履行洱海保護職能滿意度的調查與分析

董全亮，楊銀會，阮玉潔，朱桂美，黃靜珂

（大理學院政法與經管學院，云南大理 671003）

一、調查背景、對象與方法

（一）調查背景

洱海是我國著名的淡水湖泊，是大理市主要生活飲用水和工農業生產水源地，是大理蒼山洱海國家級自然保護區和國家級風景名勝區的核心，具有調節氣候、維持水生生物多樣性等多種功能，是整個流域乃至大理州經濟社會可持續發展的重要基礎。1996年和2003年，洱海曾經兩次大規模暴發藍藻，使洱海的環境與生態功能受到嚴重威脅〔1〕。2003年，洱海局部區域水質下降到了地表水Ⅳ類，部分水域甚至首次出現了V類水質。經過3年的治理，洱海水質恢復到Ⅲ類，部分時間達到Ⅱ類水的標準。大理被認為“做到了連發達地區都沒做到的事情”，溫家寶、曾培炎指出：“要總結洱海治理經驗，為其他湖泊的治污提供借鑒”〔2〕。2008年12月初，國家環境保護部在大理召開的洱海保護經驗交流會議用“循法自然、科學規劃、全面控源、行政問責、全民參與”20個字高度概括了洱海的保護治理經驗。2009年11月，在中國環境科學學會、國際湖泊環境委員會等機構聯合主辦的“第十三屆世界湖泊大會”上，大理洱海保護治理經驗得到廣泛贊譽，“洱海保護治理模式”被國家環境保護部向全國推廣〔3〕。

各級政府為洱海保護做了較大投入，廣大市民對政府履行洱海保護職能是如何評價的，政府的職能履行又對廣大市民參與到洱海保護中起到了多大的推動作用，是一個值得研究的問題。因此，大理學院“洱海保護中的公民參與研究”課題組進行了“社會公眾對洱海保護中政府職能履行態度的調查”。試圖了解社會公眾如何評價政府在洱海保護中的作用；政府的行為在廣大群眾中是否得到積極的響應；探討政府職能的履行與發揮在洱海保護中存在的問題、成因與對策；探討環境保護領域如何在政府的推動和引導下，構建一個政府、公民和社會組織共同發揮作用的生態保護機制模式。

（二）調查對象與方法

本次調查的對象是大理市城鄉居民。在正式調查開始前，進行了預調查和小范圍訪談，發現不同性別、不同年齡階段、不同職業的群眾對洱海保護效果的評價存在一定差異。因此，正式問卷按照性別、年齡、職業、戶籍等按比例隨機發放。共發出100份問卷，收回92份。其中男性有45人，女性有47人。按年齡分為：18歲以下5人，19～25歲19人，26～40歲14人，41～60歲29人，60歲以上25人。按居住地區分：農村（才村、龍龕、西城尾、磻溪等村莊）29人，鄉鎮（含城鄉結合部）17人，城區（大理古城、下關）46人。按職業分：農民20人，私企員工和自由職業者25人，公務員、軍人、教師、醫生等事業單位員工、國企員工和學生有35人，退休、待業、家庭職業主婦和其他有12人。每份問卷均匿名填寫且密封收回，保證了調查的相對客觀性。本次調查還以座談會、田野調查等形式對一些問題進行了補充調查。

二、調查結果與分析

（一）社會公眾對政府洱海保護職能履行效果的整體評價

在被要求“評價政府在洱海保護中發揮的作用”時，30%的人認為“政府做得很好，政府采取了非常有效的保護措施”；40%的人認為“做得還不夠”；28%的人認為“政府只做表面工作，實質性的工作不多”；還有2%的人表示“無所謂，好不好與我無關”。在回答“您認為洱海保護的前景如何？”時，50%的人認為“現階段的成果能得以鞏固，洱海會越來越干凈”；30%的人擔心會形成“污染—治理—好轉—污染—再治理”的循環；19%的人擔心“隨著關注熱度的降低，海東開發，洱海污染會死灰復燃”；只有1%的人表示“無所謂，好不好與我無關”。

調查顯示，總體上看，廣大公眾對政府在洱海保護中發揮的作用，表示了肯定，盡管有40%的被調查者認為政府做得還不夠，但卻對洱海保護的前景比較看好，從一個側面表明了公眾對政府實施洱海保護的信心。

調查也顯示，不同的職業、不同的年齡段，由于涉及到的切身利益不一致，對洱海保護的認知和參與度也不同，他們所給出的答案是存在一定差異的。比如“農民”組認為政府洱海保護職能履行效果較好的比率高達65%，“退休、待業、家庭職業主婦和其他”組也達到58%，而“公務員、事業單位員工、國企員工和學生”組的比率才有31.4%。訪談也表明，沿湖居住的農民因為得到政策的扶持并直接受益于洱海保護，所以表現出較高的滿意度。“公務員、事業單位員工、國企員工和學生”組的部分受訪者因所參加的洱海保護活動多屬單位統一組織，被動參與，主動性不足，加之，某些活動中的形式主義也導致了一定的逆反心理。

（二）社會公眾對政府主導的洱海保護軟硬件設施的評價

在調查中發現，居民對洱海保護中的軟硬件設施的評價，表現出較大的差異。超過50%的居民對政府修建的排污管網、農村庭院式污水處理設施等地下工程知之較少，而對濕地公園、環湖公路、城鎮污水處理廠等硬件設施則有超過90%的受訪者表示了極大的肯定。對洱海實施休漁期制度、取締網箱養魚等制度的認知比較高，超過80%；而對“河長制”、偷排舉報制度、環境評估、聽證制度知之甚少，總體比率不足48%。調查表明，廣大居民對洱海保護工程，特別是濕地公園、環湖公路、休漁制度等能直接受益的硬件設施和制度有較好的評價，而對那些效益顯現有一定滯后性的工程和軟件建設知之甚少。

（三）社會公眾對洱海保護基本情況的知曉度分析

在調查中發現，居然有18%的人認為“近十年來洱海水質沒有多大變化”；39%的人認為“越來越差”；只有30%的人認為“越來越好”；還有5%的人選擇“不知道”。這顯然與洱海保護的實際情況有較大差異。在做訪談時，能感覺到沿湖居民對洱海水質的變化滿意程度較高，而部分公眾由于對洱海周邊一些違規項目不滿而影響他們對洱海保護實際成果的判斷。

在回答“洱海的最大補給水源來自哪里？”時，有55%的人認為是“蒼山十八溪”；7%的人認為是“雨水補給”；10%的人表示“不知道”；只有21%的人知道“洱海水的主要補給水源來自洱源”。在回答“你認為目前對洱海的最大污染源是什么？”時，6%的人選擇“工業污染”；39%的人選擇“生活污水污染”；10%的人認為“洱海游船旅游對洱海的污染”；4%的人選擇“洱海周邊的養殖行為”；2%的人選擇“嚴重捕撈行為和人口太多使洱海水源斷流”；15%的人選澤“洱海周邊旅游度假等項目的開發以及房地產開發”；還有1%的人選擇“不知道”；只有16%的人選擇“農業中使用化肥、農藥導致的污染”。可以看出，多數公眾對洱海保護基本情況的知曉度明顯不足。

（四）社會公眾對政府實施的洱海保護措施的支持度與積極性的分析

在回答“你會積極響應政府的環保政策，參與到環保的行動中來嗎？”時，57%的人認為“會，不僅自己做到，還會帶動周圍的人愛護環境”；26%的人認為“自己本身會切實做到保護環境”；7%的人認為“如果環保政策不會影響到自身利益，都會參與”；僅有2%的人認為“只有在有強制措施時會，不然就看自己的心情”。在回答“你是否會積極配合政府部門進行環保改革？”時，有高達88%的人選擇“會”；4%的人選擇“無所謂”；僅有2%的人選擇“不會”。調查還顯示，36%的人參與過環境保護的公益活動，有41%的人表示想參與但是沒有機會，只有14%的人從來沒有參與過也不愿意參與環境保護有關的公益活動。從問卷的統計結果，我們不難看出，洱海保護的意識已經深入人心，只要政府的激勵措施可行，社會公眾參與的意愿是很強烈的。調查也表明，“參與的意愿”與“參與的行為”之間還有較大的差距。

（五）社會公眾對政府洱海環境信息公開的滿意程度

32%的人表示自己是“通過網絡媒介獲取環境信息”的；37%的人通過“報紙雜志”；68%的人“通過電視新聞”；10%的人“通過廣播”；28%的人“通過人際交流”；27%的人“通過手機短信或彩信”；11%的人“通過公告欄或紙質文件”；還有4%的人“通過其他途徑”。在回答“你對政府環境信息公開的內容整體滿意嗎？”時，只有10%的人“非常滿意”；45%的人“比較滿意”；22%的人“不滿意”；6%的人“非常不滿意”；還有9%未予評價。在回答“你認為政府環境信息公開存在哪些問題？”時，39%的人選擇“內容缺乏針對性，需要的沒公開，公開的不需要”；36%的人選擇“更新不及時，內容陳舊落后”；19%的人選擇“內容專業術語過多，不夠通俗易懂”；43%的人認為“內容涵蓋范圍不夠廣，沒有充分滿足公眾各方面的需求”；還有40%的人認為“信息公開不夠透明、真實”。種種現象表明政府在信息公開方面所采取的措施還不夠，政府應該加大洱海環境信息的傳播力度，采用人們喜聞樂見的宣傳方式，使社會公眾能迅速、便捷地獲取相關信息。

三、結論與建議

（一）政府在洱海保護中的職能履行得到了社會公眾的一致認可

現階段的基本國情，決定了在生態環境保護領域中，政府責無旁貸，必須承擔起行政生態職能的重任。政府切實履行行政生態職能，是貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決當前洱海保護中深層次矛盾和問題的需要，有助于幫助人們轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，正確處理經濟發展與人口資源環境的關系，實現文明發展、和諧發展、又好又快的發展〔4〕。

（二）政府在推動公眾參與洱海保護方面還有很大的空間

大理各級政府以“洱海清、大理興”的理念來統一全州干部群眾的思想認識；通過洱海保護月活動、“八個一”活動等常規化活動推動公民參與的制度建設；通過地方立法，推動公民自覺參與洱海保護活動；利用教育行政資源，做好中小學生的環境意識教育，在全民參與洱海保護方面取得了一定的成績。但從參與的力度和廣度方面來看，還有很大的提升空間。

1.增強洱海保護科普知識的傳播

調查發現，有不少居民對洱海保護的一些常識還知之甚少，比如洱源環境保護與大理洱海保護的關系、洱海主要污染源、補給水源、洱海水質的實際狀況等有一些直觀感受，但不準確，甚至還有一些錯誤的認識。比如一些農民不認可農業生產導致的面源污染成為洱海保護的主要問題，這些思想對農民進一步做好種植業調整是非常不利的。保護環境的出發點和歸宿都是為了廣大群眾，保護環境也必須依靠群眾，必須大力普及洱海保護方面的科學知識，提高參與行為的自覺性和積極性。特別要廣泛倡導和教育學生們要根據人類生存和發展的可持續性的需要來約束和規范我們的生態實踐行為〔5〕。

2.重視政府公共關系，讓社會公眾更好地了解相關軟硬件設施和制度

政府為洱海保護投入了巨大的財力、物力和人力，許多工程是容易被廣大社會公眾認知、認可的，比如濕地公園、環湖公路和垃圾清理等，但許多工程和制度，比如專業的排污管網、“河長制”等，這些東西得不到廣泛的了解與認識。一方面不利于政府和民眾的溝通，另一方面，民眾不能有效地利用這些工程，遵守和執行這些制度。因此，政府應該積極擴大對洱海保護工程和制度的宣傳力度，發揮出這些工程和制度的最大效益。此外，大理社會事業的發展相對于發達地區而言還比較滯后，還沒有形成與經濟發展的良性互動。同發達地區比較，政府的服務意識和服務能力還有很大的改進空間〔6〕。

3.積極創建條件，鼓勵廣大群眾參與到洱海保護中來

隨著洱海保護的不斷深入，各級干部積極響應政府號召，以單位活動為載體參與到洱海保護中，廣大市民、農民和學生以支持“雙取消”和“三退三還”的形式，積極參加生活環境的治理、保護母親河的活動。但我們的調查也顯示，盡管多數居民有參與的意愿，但除了由單位、學校組織的活動之外，參與的機會不多，原因在于公眾參與的機制不健全、沒有關于公民環境權的明確規定；沒有明確規定公民全方位參與環境保護的途徑、方式；沒有明確規定公眾參與環保的具體程序；沒有明確規定對妨礙公眾參與環保的制裁措施；有關環境信息公開內容的范圍過窄，不利于公眾參與的實現；涉及立法、地方規章制定和環境保護戰略規劃的設計沒有足夠的公民參與〔7〕。政府可以通過與一些社區、居委會和環境領域的非政府組織合作，鼓勵廣大市民在監督政府環境保護制度的執行方面、對企業和居民非法排放污染物等方面與政府積極配合，在涉及與洱海保護有關的項目環境評估、聽證會議時主動建言獻策。在此體制中，政府應切實履行生態職能，自覺把握與運用自然生態及其管理規律，堅持以主動預防生態環境問題為主要特征的管理原則，走生態環境保護與經濟社會發展相統一的道路，建立健全完整的生態環境保護法律政策體系，構建與完善多元治理主題的生態環境合作治理模式，并引導社會不斷走向生態環境自治的職責和功能〔8〕，構建一個政府、公民和社會組織共同發揮作用的生態保護機制模式。

〔1〕呂建國，劉周權，楊曉霞，等.鄉土植物對洱海水體的凈化效果研究〔J〕.大理學院學報，2012，11（3）：45-48.

〔2〕涂序波.洱海之水：大理的黃金“名片”〔N〕.大理日報，2007-10-29（1）.

〔3〕許映蘇.認真總結“十一五”科學謀劃“十二五”努力推動全州生態文明建設再上新臺階〔N〕.大理日報，2011-06-05（A2-A3）

〔4〕胡椿，董悅.社會主義和諧文化研究綜述〔J〕.大理學院學報，2009，8（3）：47-53.

〔5〕孟慶艷.高校教育綠色理念初探〔J〕.大理學院學報，2012，11（5）：97-101.

〔6〕董全亮.服務型政府導向與大理滇西中心城市建設〔J〕.大理學院學報，2009，8（3）：21-24.

〔7〕董全亮，崔慧廣，汪燕.洱海保護中的“公民參與”問題研究〔J〕.安徽農業科學，2012，40（22）：11392-11394.

〔8〕黃愛寶.試論引導型政府生態管理職能〔J〕.中共福建省委黨校學報，2008（6）：28-34.