泛太平洋戰略性經濟合作協定（TPP）與中國的選擇

龐德良，呂 鈾

一、引 言

在2011年夏威夷APEC 峰會上，美國總統奧巴馬力推“泛太平洋戰略性經濟合作協定（TPP）”，雖然這個組織在2006年已經正式成立，并且相關國家也進行了一段時間的談判，但并沒有引起中國學者的特別關注，但這次卻反響強烈［1］，究其原因有二：一是美國總統和國務卿希拉里在APEC峰會期間著重強調了美國正在主導的TPP，并且談到美國未來的經濟外交中心是在亞太地區，尤其是利用經貿關系加強與各國的接觸；二是中國一直希望能夠將建立中日韓自由貿易區的構想成為現實，但進展緩慢，而最近日本和韓國均決定進行TPP協定的談判，而該協定的標準之高已經超過現存任何一個經濟組織（如WTO 和FTA），這很難不讓人從政治和經濟角度去聯想和思考。

目前，國內學者對TPP的研究多是出于政治角度去探究其利弊，更多的是一種不確定的理性判斷，特別是把TPP當作美國重返亞太、圍堵中國和遏制中國發展的一個工具。事實上TPP在成立之初就定性為一個開放性的組織，希望能夠將更多國家納入到該體系，不僅包括發達國家，還包括發展中國家。雖然中國尚未進行TPP 加入談判，并不代表未來不進行TPP加入談判。在全球經濟一體化大趨勢的背景下，中國作為最大的發展中國家，很難置身于TPP之外，既然如此，積極主動地去認識、分析并接觸TPP是非常必要的。本文試圖站在一個“中立”的角度去分析和研究TPP 協定，在把握TPP 特點、協定框架以及與其他貿易協定的區別與聯系的基礎上，選取一些與中國聯系較為緊密的談判條款具體分析，并試圖就一些條款提出問題；一些問題基于歷史經驗能夠提出解決方案，但我們面臨的更多是新議題，還需要更多的學者參與研究并在未來給出一個合理的談判建議；三是站在中國政府和中國經濟發展現實的角度，中國應該如何應對TPP所帶來的挑戰和機遇。

二、TPP主要內容與特點

（一）TPP協議主要內容

TPP初始的雛形是2001年生效的“新西蘭和新加坡自由貿易協定（ANZSCEP）”，而ANZSCEP 本身就是一個涉及面非常廣泛的自由貿易協定，且由于該協定的第四個條款規定所有產品的關稅最終都將免除，從2006年新西蘭、新加坡、智利和文萊等四國正式簽訂TPP 協定，直到美國2008年開始主導TPP進程，這一條款始終被堅持［2］。除此之外，美國又增加了一些過去貿易協定未涉及領域的內容，如增強TPP國家市場調節系統、對國有企業的限制、提升環境監管標準等多個方面。具體而言，TPP協議框架共包括20個組成部分［3］，除此之外還包括《環境合作協定》以及《勞工領域合作備忘錄》。其核心和具有較大爭議的內容包括：

第一，商品貿易的完全自由化。

任何自由貿易協定的核心內容之一是承諾將伙伴國商品的關稅降低，TPP則要求降至為零，這些承諾通常都是以互惠的形式出現。然而不管是發展中國家還是發達國家，都存在敏感弱勢的產業，如何保護國內弱勢產業部門，爭取最佳的談判方案是每一個參加TPP談判國家的首要議題，在2011年10月份的談判中，TPP就是否允許例外產業存在關稅仍舊沒有達成一致，關稅的完全廢除也是TPP的一個最大的特點，自野田佳彥宣稱日本加入TPP談判開始，日美已經開始進行談判，而談判中美國仍舊堅持日本的農業應該完全放開，不能存在例外，雖然談判還沒有結果，但如果作為談判主導方的美國堅持最終零關稅的做法，不但是日本，包括其他發展中國家也將面臨巨大的挑戰。

第二，嚴格的環境和勞工標準。

當前多邊或雙邊的貿易協定針對監管標準的要求和內容已經超過了WTO 的規定，而根據現有已經披露的信息，TPP協定監管和標準較既有的所有貿易協定都更為嚴格，其內容涉及產品標準、環境保護、勞工權利以及競爭等眾多領域［4］，而其中引起關注的是TPP中新增加的兩個補充協定，涉及環境和勞工問題。事實上，TPP成立之初已經制定了關于勞工和環境的標準，但過于寬泛且執行力不強。而現存的諸多雙邊自貿區談判亦不涉及勞工和環境問題，而今這兩個標準被美國重新提議并納入到TPP談判進程當中，美國已經在談判前明確提出，不能實施嚴格環境和勞工標準的國家將不被考慮納入到TPP框架下，這也是越南現在正以觀察員身份進行談判的原因。

第三，高于WTO 框架下“與貿易有關的知識產權（TRIPS）”的規制。

TPP架構下的知識產權保護，其前提是首先承認TRIPS和各成員國之間簽訂雙邊和多邊協議，并且其標準顯然要高于WTO 下的TRIPS和美國與其他國家簽訂的FTA 中的TRIPS plus，因此在這一問題上可以預期發展中國家和發達國家之間將有極大不可調和性。首先，以往的經驗顯示，被美國授予普惠國的國家多數都有附加條件，如TRIPS plus，因此TPP框架下，知識產權條款也將成為美國在其他領域妥協的一個重要籌碼；其次，對于要加入TPP框架下的發展中國家而言，必須要權衡加入TPP協定所帶來的收益與接受這一條款所帶來的損失，反過來，發展中國家是否可以將接受該條款作為與美國討價還價的一個籌碼，是一個值得思考的事情。

第四，與WTO 相比TPP 服務貿易自由化約束采取否定名單方式。

服務貿易目前已經成長為國際貿易的一個重要組成部分，當前的眾多PTA 幾乎都涉及服務貿易條款。TPP協定中服務貿易部分，要求成員國對以下4 方面禁止設限：服務提供者數量、服務貿易總額、服務總產出以及提供服務組織形式。相比較服務貿易總協定（GATS）所采取的正向清單，TPP 服務貿易市場準入采取否定清單方式，這意味著更多的服務領域將被涵蓋。

第五，強化對國有企業的規制。

美國政府認為現有國際經濟規則無法保證私營企業和國有企業公平競爭，在此基礎上，美國政府提出并正在起草“競爭中立框架”，這一框架涉及稅收、債務、規則等多方面問題，試圖通過該框架的建立確保國有企業的價格、成本和利潤與私營企業具有一定的可比性，避免國家通過各種激勵手段強化國有企業的競爭力。該法案的提出和編訂工作目前已經基本完成，只是還沒有確定哪一個最佳談判提案可以包含此項條款，而這項提案的對象雖不能說是針對中國的國有企業，但是環顧亞太地區的發展中國家和發達國家，沒有一個國家的國有企業可以和中國相比，美國政府認為所謂的“中國模式”已經對其他國家經濟的發展構成了威脅，這也是該法案提出的一個重要背景。

（二）TPP協定特點

從以上對TPP內涵和主要內容的分析中可以看出，TPP作為一個區域自由貿易協定與現存的其他貿易協定相比，TPP協定最為獨特之處有二：

第一，TPP涵蓋內容極其廣泛，基礎框架涉及21 個行業，內含許多基礎行業，同時也有諸多以往貿易協定未涉及議題，尤其值得注意的是，大部分新議題在美國所簽訂的FTA 中均有涉及，可見TPP新議題幾乎都符合美國在亞太地區的戰略利益。

第二，TPP成員標準要求高（高于WTO 和FTA），要達到完全的貿易自由化，要百分之百免除關稅。可以說，自從2008年2月美國加入TPP談判后，以美國為主導，將自己的貿易思想納入到該框架之中，目的是將TPP發展成為21世紀標準最高、最為全面的自由貿易協議。

由上述兩點決定加入TPP既牽涉發達國家的利益，也關乎發展中國家的核心利益，可以預想其談判的難度將遠遠超過WTO 和雙邊或多邊FTA 談判。

三、中國的選擇與應對策略

目前中國國內學者針對中國是否應該進行加入TPP的談判尚未有定論，但大多數觀點認為美國所推動的TPP是對中國的圍堵，暫且不談美國是否存在這種思維，筆者認為作為中國政策的制定者、決策者以及研究人員應該以一種客觀中立的態度面對TPP，而不是自覺地站在TPP的對立面，這不利于我們去認識和研究TPP。就是否進行TPP談判關鍵應該考察兩方面：第一，TPP 的成長性究竟如何？第二，對中國未來發展的影響如何估計？

（一）TPP成長性分析

一個經濟合作組織其發展的快慢、規模的大小以及質量的好壞，關鍵之處在于誰在推動，誰在主導。雖然TPP標準之高，令迄今所有貿易協定都無法比擬，但由于TPP關乎美國國家戰略利益和其全球規制主導權，因而，由美國主導TPP，其成長和發展具有相當大的空間。

1.美國經濟利益驅動

21世紀以來，全球經濟格局發生顯著變化，亞太地區經濟總量和規模都有顯著提高，APEC 成員國經濟和貿易總量在2010年達到全球的百分之四十和五十以上，作為TPP主導國的美國和亞太地區的各國有著緊密的貿易往來，統計顯示2007年，美國四分之一的貿易源自東亞地區，根據IMF數據，如果日本能夠加入TPP，則TPP已有成員國和準成員國的經濟總量占世界的35.5%，再假設中國，乃至亞太經合組織成員國都加入到TPP，那么占世界的經濟總量將超過50%。由此可見，對于美國來說，占有世界經濟總量一半以上的地區，美國只有四分之一的貿易來源于此，還有相當大的提升空間［5］。

2.美國通過TPP主導未來的貿易規則

2009年以來，東亞地區各種經貿合作機制不斷產生，如“10＋3”機制確定東亞共同體的長期目標；中國—東盟自由貿易區已經啟動；東盟10＋6（中日韓印澳新）也在籌備之中，雖然中日韓自由貿易區處于不冷不熱的狀態，但談判卻在啟動中，而美國的經濟中心逐漸向亞太轉變，但卻幾乎置身于上述組織之外，這是美國不可以容忍的。雖然APEC也涉及經貿合作，但它作為一個松散的論壇性質的組織，注定不會有實質性的作為，因此，美國為了其自身經濟利益有必要重新塑造一個以它為主導、為中心的貿易格局，并構建全新的世界貿易規則［6］。雖然APEC成員國目前多數還處于觀望狀態，但憑借美國雄厚的政治經濟實力，可以預計，將有更多的國家參與到TPP談判進程之中。

（二）TPP對中國影響分析

在TPP能夠發展壯大的基礎前提條件下，討論TPP對中國的影響，應該從中國在TPP框架內外兩個角度進行分析。

1.中國在TPP框架之外

如果中國選擇不加入TPP，那么：（1）前述分析的針對國有企業、環境、勞工等一些TPP談判必然要涉及的條款，中國就可以不加以考慮，短期內不會對中國既有的經濟發展造成損害。（2）由于現階段的中美、中日貿易在相當程度上都具有垂直型產業間分工的特征，貿易結構的相似度較低而互補度較高，因此即使中國被排除在TPP之外，對于中國對外貿易的短期影響也不會太大。但從長期來看，中國經濟如果要保持持續、穩定的發展，必然面臨著打破國有企業過度壟斷、提高環境監管標準等一系列的現實問題，事實上，如果單純從經濟發展角度考慮，似乎上述提到的所謂的高標準條款與中國未來的改革目標并不矛盾，只是在沒有外在壓力的情況下，中國到底有多大的勇氣和決心去改革，尚不得而知。除此之外，美國主導的TPP，未來的目標可能不僅僅限于經濟貿易領域，如果將TPP整合成為一個綜合性的政治經濟聯盟，中國將在發展空間上面臨嚴峻挑戰和威脅，彼時中國將如何處理？

2.中國在TPP框架之內

如果中國選擇加入TPP，現實處理上還涉及加入的時機選擇與把握，筆者認為：（1）早接觸，哪怕同越南一樣，只是以觀察員的身份進行談判也未嘗不可，這不僅有利于中國近距離了解TPP談判程序、規則以及更多細節，與此同時制定適合中國的最優談判方案，同時由于TPP還處于初創時期，一些條款還處于商榷階段，此時中國介入，以中國強大的消費市場為籌碼，或許能夠在某些條款的制定上有利于中國。（2）如果美國主導的TPP在經濟上有圍堵中國之意，那么打破圍堵的關鍵在于我們能夠置身其中，以中國巨大的市場份額和目前的國際政治經濟地位占據有利位置、掌握一定的主導權，才能積累反圍堵的實力和技巧，為打破圍堵創造有利條件。（3）加入TPP并不是要求成員國馬上就做到零關稅，也提供了一個過渡期，只不過是要求過渡期后無例外且關稅全部免除而已，前面已經談到TPP中認為對中國不利的條款與中國未來乃至現在要改革目標并不矛盾，因此這與加入WTO 時的談判本質是一樣的，10年前中國加入WTO 的原因似乎也是今天中國要進行TPP談判的原因，只不過所處階段不同而已。與此同時，是否我們應該嘗試提出這樣如下問題，國有企業目前的壟斷行為真的對中國經濟發展有利么？較高的綠色環境標準對中國有害么？等等。事實上，加入任何一個貿易組織，成員國都會產生結構性的損失或收益，只是需要成員國去權衡是否收益大于損失，而在此過程中，短期效應和長期效應又可能截然相反。

3.中國的選擇與對策

基于對TPP成長性分析以及TPP對中國的影響，筆者認為即便美國在推動TPP的初衷上存在排斥中國的動機，中國也應該未雨綢繆，應對TPP 所帶來的機遇和挑戰。

首先，中國應該選擇合適的時機進行TPP談判，熟悉相關談判規則，并影響規則的制定，使其對中國更為有利，對中國未來戰略走向和選擇預留空間，并且在談判進程中必然要涉及雙邊貿易談判，換而言之，TPP多邊談判會對兩國間雙邊貿易產生推動作用。

其次，借助于美國主導的TPP貿易完全自由化之勢，推動“標準和要求”較TPP更低的雙邊或多邊自由貿易談判進程。畢竟TPP談判之路漫長，而中國或許可以在短期內推動東亞自由貿易區和中日韓自由貿易區以及中國和日韓雙邊自由貿易協定形成與發展，這有利于中國出口品成本的降低，并為出口企業提供更為廣闊的市場機會。

再次，加入TPP談判就需要面臨美國所提出的高標準、高要求，如前文提到的勞工標準、環境標準以及國有企業等相關問題，中國現有市場規則必然要受到上述表述標準的沖擊，因此有必要提早制定自己的應對預案，在TPP談判中維護自身利益。

［1］劉昌黎.泛太平洋戰略經濟伙伴關系協定的發展與困境［J］.國際貿易，2011（1）：38－43.

［2］張微微，邵冰.日本加入TPP談判進程的政治考量及中國的對策［J］.現代日本經濟，2012（5）：33－40.

［3］劉文韜.美國推進亞太自由貿易區戰略構想的政治分析［J］.亞太經濟，2009（1）：41－42.

［4］Claude Barfield.The Trans－Pacific Partnership：a Model for Twenty－First－Century Trade Agreements？［J］..International Economic Outlook，2011（2）：4－5.

［5］胡麥秀.美國主導TPP 的戰略動因及其對中國的啟示［J］.情報雜志，2012（9）：81－86.

［6］陸建人.美國加入TPP的動因分析［J］.國際貿易問題，2011（1）：43－52.