內地新疆高中班招生政策分析

吳海英

（東北師范大學 教育學部，吉林 長春130024）

內地新疆高中班招生政策實施于2000年9月，是我國利用中東部地區經濟、教育的優勢培養少數民族人才、智力支援新疆的一種教育模式。政策實施12年的時間，在規模、數量和質量方面發展效果明顯，政策目標初步實現，證明了政策的正確性和有效性。但是在政策實施過程中卻發現政策自身方面仍存在缺失，影響了政策實施效果，為了提高政策的科學性和合理性，準確發現政策問題并分析問題出現的原因顯得十分必要。

一、內地新疆高中班招生政策問題

（一）招生自主權有限，學校不便了解考生

內地新疆高中班每年錄取新生的班級排列是由計算機根據設定程序隨機編排的，不能隨意挑選就讀學校，每年當錄取結束后，自治區內學辦通過網絡、傳真等形式將錄取結果以最快的速度發往全疆各地［1］33－36。考生在填報中考志愿的時候填報院校為“內地新疆高中班”，被錄取后，由計算機隨機安排就讀學校，對就讀的學校缺乏足夠的了解，缺乏選擇性。同樣，承辦學校每年的招生規模由自治區內學辦下達通知，學校根據通知的人數和班額進行師資等各方面的配備。內高班招生工作由新疆維吾爾自治區教委完成，錄取工作結束后，將錄取學生的名單通知到各個承辦學校，學校根據錄取名單到新疆維吾爾自治區接回錄取的學生。在招生過程中，承辦學校自主權有限，不能根據學校的實際情況和學生自身的特點選擇學生，學校和學生缺乏雙向選擇性和相互之間的了解。

（二）招生標準不完善，學生素質難以檢測

首先，招生標準不統一，導致學生學習水平差別大。內地新疆高中班錄取實行按民族比例和考生類別，分地區、分城鄉，以地州為單位擇優錄取與分民族、分城鄉全區統招相結合的錄取辦法，2007年全區統招的比例控制在35%以內，分地區招生的比例為65%，分地區招生計劃側重向南疆三地州傾斜［1］33－36。招生錄取實行限定總分、單科最低分數線的辦法，錄取原則堅持在總分最低控制線之上，按計劃從高分到低分錄取。民考漢考生的總分最低分數線控制在400分，數學、英語單科成績最低分數線控制在：數學單科成績不得低于62分，英語單科成績不得低于47分；雙語班、民語類考生的總分最低分數線分別控制在410分、440分，漢語和數學單科成績最低分數線控制在：漢語單科成績不得低于78分，數學單科成績不得低于52分；漢族及其他民族（不含屬于“民考漢”系列的11個少數民族）考生的總分最低分數線控制在550分，數學、英語單科成績最低分數線控制在：數學單科成績不得低于67分，英語單科成績不得低于55分［2］。錄取分數線不同類別最多相差150分，單科最多相差15分，學生在入學時成績存在明顯差異。

其次，招生標準單一，導致培養目標難以實現。內高班招生政策中規定考生錄取以文化課成績為主要依據，以德、智、體全面發展擇優錄取為原則，按照分數從高到低進行錄取。2007年納入體育測試，要求中考體育測試成績課改區不得低于C級，非課改區不得低于18分。2008年納入綜合素質評定，要求等級須達到B級以上（含B級），綜合素質評定等級在B級以下的學生不予錄取。招生政策雖然納入體育測試和綜合素質評定，但僅作為參考不記入總分，錄取仍以文化課成績為主要依據。以知識論人才不僅忽視了學生綜合素質的培養，也忽略了全體學生對教育質量的不同需求［3］。招生標準過于單一，導致培養具有綜合素質人才的目標難以實現。

（三）招生引入加分機制，教育公平受到沖擊

《新疆維吾爾自治區2007年內地新疆高中班招生工作規定》（新教基［2007］13號文件）中首次提出對積極響應國家計劃生育政策并領取《獨生子女光榮證》或《計劃生育父母光榮證》的少數民族家庭，子女在報考內地新疆高中班時可以獲得5分的加分獎勵。這項加分機制的引入是為了鼓勵響應計劃生育政策的人，同時促進計劃生育政策在新疆更加有效的實施，但是從教育機會、教育權利方面考慮，公平性有所欠缺，因為家長的計劃生育狀況與考生的成績并不相關，若將兩者相聯系，必然影響考生之間的公平競爭和受教育權利的公正體現。

二、內地新疆高中班招生政策問題成因分析

（一）政策制定的補償性機制難以實現補償性目的

內高班招生政策制定的補償性機制是指政策的制定是為了補足新疆教育的欠缺、差額。內高班招生工作規定中明確指出新疆教育在地區差異和不均衡狀態的影響下，招生實行分地區計劃和統招相結合的辦法，并向南疆三地州和農牧民子女傾斜，錄取分數線最多相差150分。政策的制定是對欠發達地區和農牧民子女教育的補償。由于歷史、地理、經濟等方面的原因，這些地區的教育相對落后，享有的教育資源相對不足，學生自覺或不自覺地會與區內發達地區相比較，由此將產生不公平感。國家為了減少欠發達地區學生的不公平感，制定了招生向欠發達地區傾斜這一補償性的機制，意欲以此化解教育不均衡帶來的矛盾。但是政策的制定一是忽略了發達地區學生享有教育機會的公平性，化解一個矛盾的同時又產生一個新的矛盾；二是忽略了發達和欠發達地區學生學習水平的差距，為今后兩者在內高班共同學習產生困難和不便。

（二）政策制定的政府價值偏好帶來政策內容缺失

一項政策的制定到實施人是最主要的因素，所有參與政策決策的人員中政府起著決定性的作用，政府是政策的直接決策者。政策決策是以決策者價值觀為基礎的，決策的過程是決策者進行價值判斷和事實判斷的過程。因此，政策往往反映出決策者的價值觀、性格和偏好。內高班招生政策是在我國“科教興國”和“西部大開發”戰略的大背景下，以培養少數民族人才、智力支援邊疆、促進教育均衡為目的而制定的。由于新疆特殊的地理位置和戰略位置，和諧穩定一直是我們國家追求的目標，政策的制定必然會有國家這一意志的體現。內高班在招生過程中考生報考和承辦學校招生工作都由新疆維吾爾自治區教委完成，在招生過程中對南疆三地州地區降低錄取分數線，這樣的做法或許是政府追求“穩定”、“和諧”的價值標準的具體體現，但這樣的政策在內容上對雙方自主權和選擇權的關注明顯不足。

（三）優惠政策的取舍不當增添起點上新的不公平

內高班招生政策規定自2007年起招生政策納入加分機制，對持有《獨生子女光榮證》或《計劃生育父母光榮證》的少數民族家庭子女報考時獲得5分的加分獎勵。這項加分機制的引入反映出決策者遵從我國計劃生育政策的價值偏好，鼓勵響應計劃生育政策的人，間接推動計劃生育政策的有效實施。但是決策者選取這一加分機制卻與“人人享有平等的受教育權”背道而馳，舍棄了教育公平。教育公平包括受教育權利和義務的均等、受教育機會和條件的均等、教育效果的相對均等三個方面的含義，這三個層次可以概括為起點公平、過程公平和結果公平。加分機制的引入無疑增添起點上新的不公平。

（四）政策調整的滯后導致問題積淀目標難以實現

社會變遷包括社會制度、人口、文化、科技等多方面的變化過程或結果，它的變化可以是快速和緩慢的、進步和倒退的、發展和停滯的。無論是哪一種變化都會對社會產生作用，從而影響到整個社會的平衡。為了維持社會的總體平衡，就需要對政策進行調整，根據社會的變遷適當調整政策的目標和內容、執行方式和手段，以便政策能夠符合時代的要求，推動社會健康協調地向前發展。

社會的發展、時代的進步都需要由人來推動，社會競爭中尤以人才的競爭最為激烈，如何培養人的教育一直是人們所探討和研究的，而教育政策是指引教育有效開展的手段。因此，科學合理地制定教育政策顯得尤為重要。內高班招生政策自2000年9月開始實施，招生規定雖然考慮了德、智、體的全面發展，但仍然是以分數作為標準。但隨著社會的發展，“人才”的標準也發生了變化，現在的社會需要的是具有綜合素質的人才，不僅具有知識水平，還要具有一定的道德修養和相應的能力，其中創新能力和實踐能力更被社會所注重。2007年招生規定中首次對體育成績做了要求，2008年又對考生綜合素質評定做了規定，從政策調整的時間看政策調整滯后于社會的發展，且調整的內容缺失，政策無法起到應有的指引作用，致使培養目標難以實現。

（五）“自上而下”的政策執行模式導致學校招生自主權的缺失

除了政策制定因素導致招生自主權缺失外，政策的執行模式也是導致自主權缺失的一個重要因素。教育政策執行是指政策的執行者依據政策的指示和要求，為實現政策目標、取得預期效果，不斷采取積極措施的動態行動過程［4］。教育“自上而下”的政策執行模式是一種線性執行模式，政府權力機關確定政策目標，并細化為具體的政策，由下層的教育行政部門執行，制定和執行是分立的、有界限的，政策的執行是上令下行的，下層完全按照上層制定的政策依法行政。內高班招生政策的執行就是一種“自上而下”的政策執行模式，招生政策的目標和內容由上級教育部門確定，每年的招生規模由新疆維吾爾自治區教委確定并通知各承辦學校，學生對報考學校不明確，學校對錄取的學生也缺乏了解，錄取時由新疆教委統一編排，各承辦學校按照上級分配的學生名額進行培養，“自上而下”的政策執行模式使學校招生自主權有限。

三、內地新疆高中班招生政策的改進建議

（一）完善招生方式，歸位學校招生自主權

《教育法》賦予了學校作為獨立法人的權利和地位，學校的法律地位決定了學校享有辦學決策自主權、招生及其對學生的管理等權限。但由于政府是公立學校的投資者和管理者，由此帶來辦學權往往集中于政府，學校缺乏相對的自主性。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》指出，要轉變政府教育管理職能，各級政府要切實履行統籌規劃、政策引導、監督管理和提供公共教育服務的職責……改變直接管理學校的單一方式……減少不必要的行政干預［5］。要優化學校和政府之間的關系，做到“政校分開”、“管辦分離”。對于內高班招生政策，盡管是國家西部開發的總體戰略，需要國家統籌安排和管理，但在招生方式等問題上，也可以體現學校的自主性，歸位學校的自主權。可以通過建立學校和學生之間的信息公開等機制，改革學生填報志愿和學校錄取方式，為雙方能盡早相互了解，相互信任提供條件，以便學校能有針對性地設計教育教學計劃，考生能愉快地進入學習狀態。同時要通過建立健全監督機制，使招生“透明”，以保障招生中的公平性。

（二）完善招生標準，激勵學生發展

內高班招生政策是通過考核對新疆初中生人才的一種選拔性政策，選拔標準不僅影響教育是否公平，也影響人才質量。多元智能理論告訴我們，人的智力是多元的，每個人都具有多個智力組合，學生不只是擁有單一的、用筆紙測驗可以測試出所有能力的個體［6］。因此，考核標準即招生標準是否科學合理顯得尤為重要。在政策制定過程中需要不斷地完善招生標準，實施動態評價和多元考核。在動態評價過程中，要將形成性評價和終結性評價相結合，注重對學生“成長記錄袋”和“綜合評語”的記錄和管理，形成“自評、互評、他評”的運行機制，根據標準進行等級劃分，按照比例和終結性評價相結合的方式對學生進行衡量。在多元考核政策實施過程中注重對學生綜合素養的培養考證，在對學生知識掌握水平考核的同時也要側重對學生實踐能力和創新能力的培養考證，在對知識進行考核的基礎上，增加面試、口試和實驗加試等方面的考試。以“綜合素質測評”作為招生錄取的前提條件，以“學業水平考試”、“學生成長記錄袋”、“綜合素質測評”和“綜合評語”等方面為依據，激勵學生綜合發展。而以是否是獨生子女作為加分標準的政策則是應當舍棄的。

（三）完善輔助措施，促進教育均衡

新疆區內教育發展極不均衡，90%以上的高校集中于北疆，南疆與北疆的差距甚大。教育的不均衡性給招生標準帶來極大的不便。因此，為了確保內高班招生政策順利有效地實施，相關輔助性政策的支持與保障顯得尤為重要。

首先，完善新疆薄弱初中學校資金投入政策，為提高高中招生質量奠定基礎。我國民族地區學校辦學經費主要以中央財政撥款為主，雖然近幾年來國家加大了對新疆地區的扶持力度，但是遠遠不能滿足薄弱初中學校的發展需要。因此，國家需要完善新疆薄弱初中學校資金投入政策，加大對薄弱初中學校資金投入力度，同時采取多種方式拓寬資金投入渠道，并建立專款專用監督機制，扶持薄弱初中校的發展，提高學校教育質量，為提高內高班招生質量奠定基礎。

其次，完善新疆區內初中班政策，促進新疆區內初中班的迅速發展。為縮小新疆區內教育發展水平的差距，提高邊遠地區的教育質量，2004年參照“內高班”的辦班模式，新疆政府決定在烏魯木齊等8個城市開辦“新疆區內初中班”，為“內高班”提供高質的生源。因此，提高內初班的辦學質量，也是完善內高班招生標準的一個重要方面。

［1］孫琦．內地新疆高中班教育讀本［M］．北京：中國青年出版社，2007：33－36．

［2］新疆維吾爾自治區2010年內地新疆高中班招生工作規定 （新 教 基 ［2010］2 號 ）［EB／OL］．http：／／www．klmyedu．cn／syjx／qnxsgl／Pages／%E6%96%B0%E7%96%86%E7%BB%B4%E5%90%BE%E5%B0%94%E8%87%AA%E6%B2%BB%E5%8C%BA2010%E5%B9%B4%E5%86%85%E5%9C%B0．aspx

［3］楊穎秀．提高質量：教育改革和發展的核心問題［J］．東北師大學報：哲學社會科學版，2011（2）：140．

［4］袁振國．教育政策學［M］．南京：江蘇教育出版社，1996：179．

［5］國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）［EB／OL］．http：／／www．gov．cn／jrzg／2010－07／29／content＿1667143．htm．

［6］李涵．高考改革中的自主招生政策分析——以X大學為個案［D］．上海：華東師范大學，2009：43．