再探WTO框架下可再生能源問題

許 健(武漢大學 法學院，武漢 430072)

再探WTO框架下可再生能源問題

許 健
(武漢大學 法學院，武漢 430072)

可再生能源的可循環利用等優點可以幫助一國更好地解決其環境問題，但可再生能源的發展因成本問題而無法普及。針對這一問題，各國采取了一系列優惠措施推動其發展，但該政策的推行卻給WTO提出一個難題：以DS412為例，SCM協定無法界定可再生能源政策的補貼地位，因而違背了協議達成之初的宗旨，但在一定程度上保護了可再生能源產業的發展。未來通過重新開啟SCM協定第8條，方能化解SCM協定與幼稚產業保護之間的矛盾。

世界貿易組織；可再生能源；環境成本；SCM協定

一、全球性可再生能源法律問題的提出

21世紀以來全球化的速度進一步加快，隨之而來卻出現了一系列諸如氣候變暖、資源枯竭等問題，正因如此，人類社會才逐漸將注意力集中于可再生能源上。可再生能源擁有一些獨特的優點，如可循環利用、環境成本低等，正不斷受到國際社會的關注。

在當今的社會里，各國也采取了一系列的扶持可再生能源的政策。20世紀80年代以來，歐盟制定了一系列針對扶持可再生能源的重要文件，如《未來的能源：可再生能源——歐共體戰略和行動計劃白皮書》《可再生能源指令》等。[1]根據美國能源部公布的數據，在生物能方面，美國能源部的資金投入從2006年的0.898億美元增至2010年的2.2億美元；此外，2011年1月，美國能源部向亞利桑那州的太陽能項目提供了9.67億美元的貸款擔保等。[2]

不難看出，近年來，各國政府都采取了一系列措施來扶持本國可再生能源產業的發展。但是SCM協定如何界定該項政策的法律地位？該項界定是否違背了SCM協定達成之初的宗旨？未來如何協調SCM協定與幼稚產業保護之間的矛盾？對此，筆者將結合“加拿大電力保障措施案”(DS412)對以上問題進行深入分析，并試圖找到問題的解決方案。

二、可再生能源措施法律問題理論與實踐的矛盾

“加拿大電力保障措施案”的爭議主要集中于政府所采取的“電力保障措施”當中。該措施是由加拿大安大略省推行與實施的，政府與能夠滿足該項目要求的能源電力供應商簽訂一份長達20～40年并承諾一定優惠的電力收購價格合同，但風能電量超過10 kW以及太陽能達到10 MW的電力供應商必須滿足“最低標準當地成分要求”，即對于使用可再生能源產電的供應商而言，達到一定電量時要求發電設備達到一定的當地成分的要求，申訴方認為“最低標準當地成分要求”屬于補貼當中“政府購買商品”一項，因此，該項措施違反了SCM協定中3.1(b)和3.2款的規定。[3]

1．可再生能源補貼措施在實踐中的不足

WTO框架內，主要從以下四個方面來界定補貼，即政府行為、財政行為、專項性、授予被補貼方利益。[4]本案中的焦點集中于“最低標準當地成分要求”這一條款，即解讀該項措施是否授予被補貼方利益。

在“加拿大航空器”案中，上訴機構對于“賦予被補貼方利益”一詞進行了較為權威的解讀，它認為：在確定“利益”是否存在時，市場提供了一個合理比較的前提，因為可以通過確定接受者是否以其在市場上可能得到的更有利的條件得到“財政支持”來認定一項“財政支持”的潛在貿易扭曲效果，只有當提供財政資助的條件比接受者在市場上可得到的條件更有利時，財政資助才會賦予利益。[5]因此，在解讀“賦予被補貼方利益”時，必須符合以下兩項條件：(1)存在可比較的市場；(2)被補貼方應獲得在無“補貼”時更有利的條件。

首先，在本案中，風能和太陽能的最終產品是電，從經濟學的角度分析，電是一種不可替代的產品，在完全競爭的市場中，它的需求和供給曲線極其陡峭，這就直接說明該產品的價格極易大幅度波動，因此，政府在該市場中的價格干預就尤為重要，只有如此，一國才能夠很好地保證該國的電的供應。與此同時，這樣的一種干預也產生了一種不利的后果，即政府在電力批發市場上所規定的價格標準無法覆蓋風能等可再生能源投資商的生產成本，如此一來，降低了可再生能源投資商的積極性。[3]不僅如此，在專家組報告中指出：在安大略省電力市場中，各供電商供電的標準并不是單位電量達到邊際成本等于邊際收益，而是源于安大略省政府與每一個電力供應商所確定的供電量和供電價格，因此，該市場的電價并未達到完全市場中的均衡價格。[3]在上訴機構報告中，上訴機構認為：就目前爭議各方所提交的事實證據而言，無法對該爭議措施是否屬于SCM協定中1.1款b項的“賦予利益”作出一個完整的法律分析。[6]據此，不難看出，政府干預市場的電力價格是一種必要的行為，但從另一方面來說，政府的干預導致了電力價格的扭曲，因此，將爭議措施置于該市場比較是不妥的。

其次，以本案為例，在專家組報告中強調：現今的能源市場中，只有通過政府的支持，可再生能源商才能獲得利潤，否則，單靠可再生能源商自身是無法從可再生能源投資中獲得利潤的。[3]上訴機構在報告中也強調政府的扶持對于可再生能源商的重要性。[6]據此，不難看出，政府的扶持在一定程度上是為了可再生能源商能夠獲利，因此，從零利潤甚至虧本到有生存空間被解讀為“更有利的條件”存在著一定的不妥。

根據以上兩點的分析，筆者認為，該措施不構成補貼的第四項要件，因而，它不構成SCM協定意義上的補貼。但該案也暴露出SCM協定對于可再生能源約束的不足：正如上述分析，政府有必要對于可再生能源行業進行價格約束，但一些政府優惠措施僅僅因不存在一個比較市場而無法認定為補貼，因而，一國完全可以通過調控措施如技術扶持等避開法律上的風險，加大對于本國具有比較優勢的可再生能源的扶植力度。如果SCM協定無法約束該行為，未來國際社會可再生能源秩序將會出現進一步的惡化，但從另一角度分析，可再生能源這一幼稚產業因此得到保護而不斷發展，這有利于人類未來向清潔能源方向的轉變。因此，在解決SCM協定對于可再生能源的約束問題的同時，如何處理好與保護幼稚產業的關系是未來WTO改革需要解決的問題。

2．可再生能源法律問題與保護幼稚產業的矛盾

世界貿易組織認為，特定的補貼與傾銷一樣，同樣是國際貿易中不公平的貿易行為，各成員方均有權采取必要措施抵制和消除這種行為，但濫用反補貼措施，有可能成為變相的貿易保護主義并對國際關系造成不良影響。[7]著名的經濟學家Alan O. Sykes同樣認為補貼既可服務于正當的經濟、社會政策，也可成為扭曲國際貿易的手段。[8]基于以上的理念，《補貼與反補貼措施協定》在烏拉圭回合制定成型并得到完善。但在“加拿大電力保障措施案”中卻暴露出SCM協定的兩個重要的問題：第一，在訂立SCM協定時，WTO成員方并未考慮到當不存在可比較的內部和外部市場時如何解決措施的爭議問題。從SCM協議的各項談判記錄中，不難看出，各方在訂立協議時都認為，不管采用的是內部基準還是外部基準，一定會存在一個合理的比較市場來界定被補貼方是否獲得了利益，但是，本案件傳遞出這樣一個訊號：當一個行業本身價格扭曲，且幾乎不存在一個可比較的外部市場時，SCM協定是無法對于在該市場中的政府補貼行為進行約束的。如果各國都采取類似的措施保護本國具有比較優勢的可再生能源產業，那么，未來國際社會可再生能源秩序將會出現進一步的惡化。第二，正是因為SCM協定無法約束可再生能源市場的補貼行為，使得可再生能源這一幼稚產業得到了一定程度的保護和發展。正如上述分析，可再生能源與傳統能源相比，技術成本和環境成本高，不具備競爭優勢，需要政府的扶持方可在未來形成規模效應，因而，政府對其扶持存在一定程度上的合理性，但該項補貼性的扶持措施卻與SCM協定訂立之初的宗旨大相徑庭。上述兩項問題的出現表明，SCM協定對于可再生能源的補貼措施的約束與幼稚產業保護之間存在矛盾，因此，找到一種解決該項矛盾的辦法迫在眉睫。

三、可再生能源補貼問題的解決方案

在對“加拿大電力保障措施案”所暴露的問題以及存在的矛盾作出分析后，筆者認為，可以從SCM協定第8條的完善入手來解決其中所存在的問題。

首先，針對因環境成本和技術成本高的新能源產業商所實施的政府或公共機構的補貼，SCM協定可以在其條款中界定為“綠燈補貼”，但在具體落實的過程中要有嚴格的限制。具體而言，第一，政府的補貼應該有次數的限制，并且對補貼數額有最高標準的限制；第二，政府的補貼應該有時間的限制，給予能源企業一段時間的保護，保護期過后要對針對能源的補貼作嚴格的限制；第三，在保護期內，制定一個針對可再生能源的政府或公共機構補貼的最高數額，以作為區分扭曲市場的標準，如果超出該項標準，則不再適用該項例外性規定，利益受損方可對該行為提起“黃燈補貼”的訴訟請求；最后，一國要保證該項補貼提供給本國國內所有采用新能源設備的企業，要充分遵循國民待遇原則，避免無端的歧視。

其次，保護期過后，能源領域的補貼措施不再適用SCM協定第8條的規定，因此，WTO要嚴格按照SCM協定的規定對政府的能源補貼措施進行約束。針對能源領域不存在一個內部和外部基準率的問題，筆者認為，WTO可以要求政府對于本國的可再生能源產品分別進行定價，通過計算可再生能源不同類型的產品的企業成本以及相應的利潤空間來尋求一個合理的比較市場。

第三，具體實踐中，尤其是在落實WTO當中有關SCM協定第8條的談判過程中，WTO部長級會議可以通過一項決議，明確SCM協定項下的有關環境例外的特殊補貼，只要是達到上述的界定標準，便可被認定為“綠燈補貼”。[9]

四、結 語

WTO的宗旨要求各成員國要保證本國經濟的可持續發展，并且要對世界資源進行充分的利用，[10]但是在解決可再生能源問題上卻暴露出一系列的不足。近年來，學者們對于SCM協定的批評聲不絕于耳，很多學者認為SCM 協定對于競爭產品過度保護，對于貿易扭曲作用片面關注，從而忽視了部分具有正當目標的補貼行為，因而，不利于國際社會貿易與環境保護的平衡。[11]同時也有學者認為，SCM 協定在今天已有些過時，需要推陳出新。[12]在當前的國際社會中，新能源問題顛覆了WTO對于補貼的傳統認定，未來，針對該問題WTO項下SCM協定必須予以完善，但面對日益嚴重的環境及能源枯竭等問題，各國鼓勵本國新能源產業這一幼稚產業的發展亦無可厚非，因此，SCM協定不能因片面關注貿易的扭曲效應而忽視了這種正當性的存在。在本案中，爭議雙方所爭議的焦點暴露出SCM協定的不足，同時也預示著未來該協定改進的方向。在制定細節性條款時，應遵循貿易與環境相協調的原則，如此，WTO協定才能在未來新能源的潮流中與時俱進地落實WTO在建立之初的宗旨。

[1]Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources and Amending and Subsequently Repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC[EB/OL].[2013-03-11].http://eur-lex. europa. Eu/ LexUriServ/.

[2]CUNNINGHAM L J, ROBERTS B A. Renewable energy and energy efficiency incentives: a summary of federal programs[R]. Washington D C: Congressional Research Service, Library of Congress, 2011.

[3]Panel. Canada-certain measures affecting the renewable energy generation sector[R]. Geneva: World Trade Organization, 2012.

[4]王傳麗.補貼與反補貼措施協定條文釋義[M].長沙：湖南科學技術出版社,2006:16.

[5]Appellate Body. Canada-aircraft[R]. Geneva: World Trade Organization, 1999.

[6]Appellate Body. Canada-certain measures affecting the renewable energy generation sector[R]. Geneva: World Trade Organization, 2013.

[7]曹建明,賀小勇.世界貿易組織法教程[M].北京：法律出版社,2004:138.

[8]SYKES A O. Subsidies and countervailing measures[C]//MACRORY P F J. The World Trade Organization: legal, economic and political analysis. Berlin: Springer, 2005:117-125.

[9]黃志雄,羅 嫣.中美可再生能源貿易爭端的法律問題——兼論WTO綠色補貼規則的完善[J].法商研究, 2011(5):41.

[10]MCDONALD J. It is not easy being green: trade and environment linkages beyond Doha[M]. California: Kluwer, 2004:146-157.

[11]MATSUSHITA M, SCHOENBAUM T J, MAVROIDIS P C, et al. The World Trade Organization: law, practice and policy[M].2nd ed. London: Oxford University Press, 2006:393-394.

[12]STEGER D P. The subsidies and countervailing measures agreement: ahead of its time for reform?[J]. Journal of World Trade, 2010, 44(4):50-52.

2013-07-15

許 健(1987-)，男，博士研究生;E-mailxu_jian@whu.edu.cn

1671-7041(2013)06-0073-03

D996.9

A