財政專項資金管理存在的若干問題及對策探討

瞿學良　王勝浩

摘要：各級政府設立財政專項資金對積極推進經濟發展方式轉變，努力促進企業結構調整起到了重大作用。隨著財政體制改革的不斷深入，加強財政專項資金管理，提高其使用效益越來越受到社會的廣泛關注。本文就某省一項重要財政專項資金調研過程中存在的問題進行歸納分析，希冀找到進一步加強財政資金管理，提高財政管理科學化、精細化管理水平的途徑。

關鍵詞：財政專項資金 問題 對策

一、財政專項資金管理中存在的問題

通過調研，發現專項資金的管理和使用中存在一些問題，如：地方配套資金及項目承擔單位自籌資金未及時到位、項目執行緩慢、不按預算執行、虛列擠占項目支出、財務管理和會計核算不規范等，影響了財政專項資金效益的發揮。具體表現在以下方面：

（一）地方主管部門配套資金及項目承擔單位自籌資金未按規定時間到位

本次重點調研的100個項目合同預算總經費23億元，其中省級專項資金2億元，地方主管部門配套資金1億元，項目單位自籌資金20億元；實際到位經費總額16億元，其中省撥資金1.7億元，地方主管部門配套資金0.7億元，項目單位自籌資金13.7億元。實際到位資金占合同預算資金比率分別為84%、67%和69%。

可以看出，地方主管部門下撥配套資金時間滯后的情況較為普遍，調研過程中發現37個項目經費預算中應于相關年度由部門及地方配套的資金未能及時撥付到位，占調研總量的37%。扣除省撥資金分期撥付未撥付原因外，主管部門及地方配套資金應到未到金額3245萬元，占應到配套資金的28.6%。其中部分地區未到位配套資金占應到配套資金比率超過50%，不符合主管部門匹配須在立項建設后按合同約定進度到位的規定。地方主管部門配套資金不及時到位，影響了項目實際執行進度和效果，不能充分發揮省級專項資金的引導作用。

在項目承擔單位自籌資金到位方面，發現9個項目單位自籌資金分文未到，占調研總量的10%。

（二）立項項目沒有按照項目合同規定正常實施

部分項目實施單位在資金申報時虛報科研條件、基礎設施、自籌資金能力等，而實際上達不到項目實施的條件，或者因客觀原因使項目立項后不能正常按照合同規定實施。

（三）項目未嚴格按計劃實施，進展緩慢

調研中發現部分項目進展偏慢，沒有完成期間考核進度指標，項目投入遠低于預算進度。某研究院項目，合同規定實施起止時間已過半年，由于拆遷工作未能完成，導致研究院主體大樓尚未開工建設，目前購置的儀器設備仍存放在老廠區技術中心。

（四）項目承擔單位在申報項目中，虛夸項目預期產生經濟效益

部分項目承擔單位在申報材料中盲目估算，夸大項目實施后產生的經濟效益，實際執行無法達到預期目標。如：某公司2010年立項的扶持項目，項目合同規定，至2012年項目完成，年產65萬KVAR生產線投產后將新增產值5億元，新增利稅1.5億元，項目實施期內累計實現高壓無功補償裝置（SVG）銷售收入2億元，稅金6000萬元，凈利潤2500萬元。而至調研日，年產65KVAR生產線尚未開始建設；設備費、材料費等投入很少，項目研究團隊實際與申報差距較大。企業車間內空無一人，陳列設備布滿灰塵。項目申報中描繪的美好前景根本就是海市蜃樓。

在一部分項目實施期已到的項目中（包括已驗收和實施期已到尚未驗收項目）可以看出，實際完成經濟指標遠未達到合同規定的預期經濟指標。如：某公司2009年立項的扶持項目經費總額為900萬元（其中，省撥款100萬元、部門及地方配套50萬元、承擔單位自籌750萬元）。項目實施期為2009年6月-2011年6月，項目合同規定經濟指標中新增產品銷售收入為8000萬元，通過調研公司會計報表和會計賬冊，截至調研日，實際銷售收入為2285.2萬元，遠未達到預算目標，指標完成率28.6%。

（五）虛列支出、擠占項目經費

經調研，34個項目存在超出合同規定使用項目經費行為，在項目經費中列支項目外支出，擠占項目經費，金額合計1.6億元。主要表現為以下幾種形式：1.以其他項目購置設備沖抵本項目支出。某研究所承擔的省重點實驗室項目自籌資金中購設備系其他項目配套設備，非本承擔項目的設備購置，虛列設備費。2.不按合同規定方向使用。如：某良種場2009年立項的“公共技術中心”項目合同預算中無基建費用，但該項目支出中列支裝修費52.42萬元（其中購房款45萬元）。3.列支無關項目，應歸集到本項目支出的沒有歸集。如：某公司2009年立項的研究院項目經費支出中列支總裝、葉片車間等基本建設支出6976.2萬元，與研究院建設無關，而研究院大樓建設在其他賬上反映。4.把立項前支出列為項目支出。如：某公司承建的“省重點實驗室”項目列支2008年以前項目投入金額3000萬元。5.列支其他關聯單位支出作為本項目投入。如：某公司承建的項目設備費支出包括全資子公司采購固定資產費用836.06萬元。6.完全虛列項目支出。如：某中心承建的公共技術服務中心項目，賬上反映的1047萬元的固定資產購置全部為虛列。

（六）設備采購方面，不按合同預算進行，未執行聯合評議程序

調研中發現58個項目未嚴格按照簽訂的項目合同進行設備采購，55個項目新購大型科研設備未遵循專項資金管理辦法中“用于新購大型科學儀器設備的資金須經聯合評議后方能使用”的規定，執行聯合評議程序；對合同內容的重大調整沒有按照規定報相關主管部門批準。虛報預算，預算設備費支出與實際采購設備的經費支出差異較大，或未進行設備采購而由依托單位調撥，預算采購國產設備的采購了進口設備等。如：某研究所2009年立項共性技術服務平臺（滾動建設）項目原項目申報書及合同顯示新增設備預算為500萬元，全部為國內購置，項目完成時累計公司新增設備支出為519萬元，其中有210.5萬元由研究所廣州總部購買調撥使用，部分設備為國外購置，并沒有在國內采購。某公司2010年立項的項目部分設備實際購置支出與概算嚴重偏差，如：直流單臂電橋經費概算50萬元，實際支出僅0.05萬元；數字直流（雙臂）電橋經費概算23萬元，實際支出僅0.24萬元。某中心項目設備費預算150萬元，而實際列支了94.7萬元的房屋租賃費，在購置設備費支出中真正用于采購設備的僅為28.58萬元。財政專項資金項目經費的使用方向主要用于購置設備、儀器、軟件等，設備采購的管理是項目經費管理的重點。項目單位如果對設備購置不執行預算，隨意購置，那么整個項目的經費管理就偏離了方向，項目實施也會大打折扣。

（七）部分項目經費中的人員費未能充分發揮其引進科研人員和培養人才的引導作用

部分項目承擔單位人員支出未嚴格按照有關科技服務平臺人員支出重點用于人才引進和培養的規定，有違科技服務平臺資金是用于引導科技人才創新培養的初衷，調研中發現存在虛列人員費用、代發日常企業經營人員費用的現象。

（八）項目經費支出存在“以撥代支”問題

在調研中發現，部分項目對合作共建或子項目“以撥代支”，不能反映實際支出的真實情況，對資金的最終使用方向缺少管理和監控。如：某大學承擔的2009年立項的公共技術服務中心項目，經費總額1500萬元（其中省撥資金100萬元），財政下撥100萬元專項資金分散掛至項目研制人員的個人賬戶，“以撥代支”，用途不明。

（九）部分立項項目忽視經濟指標，項目經濟效益太低

在重點調研的項目中，同類項目所定考核指標有很大差異，主要是參照了項目申報單位的預計目標。有的對經濟指標沒有涉及，對指標的要求剛性不足，也沒有統一的標準。與千萬左右的項目投資比，經濟效益很低，如：某公司承建的公共服務平臺滾動扶持項目，項目合同規定承接標桿企業、重點企業的大型模具、精密模具的設計業務新增數應超過20項，服務收入應新增20余萬元，該項目經費總額680萬元（其中，省撥款100萬元），產生經濟效益較低。而實地調研發現，其20萬元的經濟效益也未真正實現。某公司承擔的新藥開發公共技術服務中心項目，項目經費總額1000萬元，其中，省撥款100萬元，而年產生經濟效益僅36萬元。

（十）沒有按規定對項目經費統一管理、獨立核算

調研過程中發現77個項目沒有對項目經費統一管理、單獨核算，占被調研項目總量的近80%。如果不單獨建賬、單獨核算，就無法區分本項目資金與其他項目資金、自有資金的界限，科技平臺專項資金、配套資金與自籌資金等實行統一管理和核算也就無從談起。項目承擔單位各類資金來源和使用相互混淆，資金投向、用途等將無法監控。專項資金管理辦法中要求的“確保做到專款專用，不得挪作他用”就沒有實現的基礎。

（十一）項目經費管理內部控制薄弱、基礎工作不規范

經調研，86個項目都建立了《項目經費財務管理辦法》、《內部管理規范》等內部管理制度，并基本能夠得到執行。對規范專項資金立項項目的規范運作奠定了基礎，但在調研過程中也發現部分項目經費管理中存在會計處理不規范、支出手續不全、缺少必要的原始資料、沒有代扣代繳個人所得稅等情況。

二、問題產生的原因分析

當前，我國經濟社會正處于轉型時期，專項資金管理使用中存在的問題是綜合因素造成的，既有主觀因素，也有客觀原因，調研分析認為主要有以下五個方面：

（一）思想認識不夠高

1.對于地方業務主管部門來說，存在“重項目數量，輕項目監管”思想，重視項目的申報及申報的成功率，輕視對申報單位申報條件的審核把關，項目立項后，對項目執行情況沒有進行全過程跟蹤。

2.對于地方財政部門來說，存在“項目推薦把關主要在業務主管部門”的思想，對申報項目沒有進行進一步認真把關，有的市縣財政部門主辦業務處室對項目單位情況知之甚少，對申報材料蓋章了之，沒有發揮基層財政部門對申報項目的審核把關、宣傳引導職能。基層監督調研業務處室認為多爭取資金是為地方經濟建設有好處，項目推薦把關在業務處，沒有主動參與監督。

3.對于項目承擔單位，一些領導存在財政資金“不要白不要”，“要到了就是自己的”、“重申報，輕管理”等錯誤思想，對專項資金的管理和使用的嚴肅性認識不足，不能從思想上對專項資金管理和使用給予足夠重視，不能把有限的資金用在刀刃上，認為只要個人不裝腰包怎樣使用問題都不大，不能做到專款專用，于是就出現挪用、擠占、隨意列支等現象。個別承擔項目單位甚至認為整個項目建設主要靠單位自籌資金，財政專項資金僅僅占很小比例，不需要也沒必要按照財政部門的規范要求對整個項目資金進行執行等。把爭取到的專項資金僅僅看作是經濟利益，而沒當做一種責任來看待。

（二）法制觀念淡薄

隨著經濟結構轉軌的不斷深入，一些項目實施單位為了小團體利益，置國家利益和國家的財經法規于不顧，采取弄虛作假手段，虛構科研條件，虛夸項目效益，虛做項目預算，開具虛假內容的發票沖抵項目支出等等。對于虛報項目，騙取財政資金以及挪用、擠占專項資金，甚至占為己有的行為沒有意識到已觸犯法律。個別會計師事務所也違背職業道德，違反注冊會計師法，為項目申報單位出具虛假審計報告。

（三）資金來源分散，項目設置重合

對于企業的科技創新、研發，科技平臺的認定投入等，有國家級、省級、市（縣）級等各層次，有科技、商務、經信、發改等部門多渠道，造成多項專項資金的重合現象。由于專項資金的來源渠道種類多，同一個項目可以在多個部門多個層次給予認定立項和扶持，各部門對自己所管的資金在立項、監督、管理和使用等方面都有自己的一套規定和方式，沒有統籌規劃，也不便于管理和監督。

（四）制度建設滯后，內容尚不健全

調研的專項資金具體規范項目實施單位執行的制度為資金整合前的管理制度，或者是會計制度改革之前的會計核算辦法，造成項目執行單位認識上的偏差，認為沒有相關詳細的規范約束規定，對項目資金的會計核算與現行的《企業會計準則》也不一致。

（五）專項資金監督管理力度不夠

一是沒有形成完整的全過程財政專項資金監督調研機制。專項資金審批部門權力過于集中，資金運行相對封閉，監督渠道難以暢通；同時科技、財政部門都有監督職能，省級、市（縣）也有監督職能，監管職能交叉重疊，監督的具體責任不明確，監督難以形成合力。同時，財政監督的方式落后，突擊性、專項性調研多，日常監督少，事后調研多，事中事前監督少；對某一事項和環節調研多，全方位跟蹤監督少。二是在調研過程中，只要求違規單位“下不為例”，而沒有作出相應的解決辦法和措施，使得監督往往流于形式，缺乏應有的監管力度，直接影響了財政監督的權威性和有效性，助長了財政專項資金支出過程中的浪費、違紀現象，使管理相對弱化，導致財政專項資金使用效益低下。三是監督部門的手段和力度不夠。對項目的內部監督不到位，監督停留在程序和形式上，對業務內部控制監督調研欠缺，專項資金的監管線長面廣，目前的監督手段已很難滿足對專項資金的監督需要。在監督處罰力度上主要表現為實施處罰阻力較大，監督主體實施處罰時很少追究個人責任，缺乏震懾力。

三、相關對策建議

創新體系建設和產業創新發展要借助政策引導和機制的創新，主要靠企業主體作用和社會綜合力量，但離不開政府的扶持引導作用。為進一步發揮專項資金的扶持和引導作用，筆者提出以下六個方面建議：

（一）抓好宣傳教育，加大培訓力度，提高思想認識

加大財政專項扶持資金項目的宣傳推廣力度，讓更多的企業、事業單位能夠機會均等參與扶持資金的申報中來，增加可選擇扶持的項目數量，對項目執行管理好、發展潛力大的項目給予滾動支持并加大支持力度。

舉辦專門的培訓班，學習有關專項資金的政策、法規、規定，讓項目承擔單位負責人、項目申報、財務等相關人員充分認識到專項資金管理、使用的嚴肅性，必須要專款專用，不能截留或挪用；擠占、挪用專項資金是嚴重違反財經紀律、擾亂國家經濟調控的行為，造成國家資金流失，必須追究管理和使用專項資金的單位或個人的責任。加強企業在申請專項引導資金時的責任意識，杜絕企業只注重申請引導資金，不重視項目實施的錯誤思想。

（二）完善管理規章制度、規范項目實施

建立健全一套行之有效的專項資金管理、使用制度，是保證專項資金管理有法可依的基礎。加強對財政引導資金的管理離不開明確清晰、便于操作的規范管理制度。修訂完善專項資金項目管理實施細則、專項資金財務管理實施細則、專項資金項目經費會計核算暫行辦法等規章制度。要建立項目資金專戶儲存、專賬管理制度，將專項資金進行封閉式管理。同時對使用財政專項資金購買設備和服務，要納入政府采購范圍，對項目所需采購重大設備和物資采取政府采購的機制辦法。在資金使用上，建立資金結算制度，只通過銀行轉賬結算，不支付現金，以防止資金浪費和不正常交易。

（三）強化績效目標管理導向，推進項目科學化、精細化管理

積極推進財政專項資金預算績效目標與管理創新相結合，堅持以績效目標管理為導向和抓手。目前部分專項資金已初步建立了績效預算評價指標體系，應進一步地在包括資金投入、產出效益與效果、可持續影響與發展、社會評價等方面進行完善和調整。對單個項目分解績效目標，并在項目合同中進行明確規定。同類項目按照投入規模、所在地區等因素制定科學、可操作的考核指標。

（四）嚴格立項程序，合理預算、嚴格審批

業務主管部門應會同財政部門根據行業發展需求和總體規劃，在充分調研的基礎上進行項目立項的定向組織，同時召開專家咨詢，進一步做好年度項目申報指南向全社會公開發布，嚴格審查申報單位提出的項目可行性研究報告，篩選符合要求且具有可行性的項目，或由主管部門擇優推薦，在經專家評審、現場考察及通過同行專家論證的基礎上做好項目的申報評審工作。堅持召開專家咨詢，選擇確定具備招標條件的項目，制定項目招標書，向全社會公布，按照招投標程序確定中標對象，經現場考察及同行專家論證可行性研究方案后，方可批準立項建設。同時對于同類項目要確定統一的考核目標。

（五）加大全過程監督力度，務實高效，建立長效財政監督機制

樹立財政大監督就是“全員參與、全面覆蓋、全程監控”的財政監督管理思想及模式，建立健全預算編制，執行和監督相互協調、相互制衡的新機制，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制。強化事前和事中監督，促進監督和管理的有機結合，對財政資金實施全程監督，使財政資金在陽光下運行，保證財政資金的使用安全、高效，使每個人對財政資金的使用都有一定的監督意識，加強監督從財政做起，延伸到各相關部門、各企業單位，從而形成相互通報、相互監督的齊抓共管的工作局面。財政部門作為落實這項工作的職能部門，要依法充分履行監督管理的職能職責；還要做好宣傳工作，培訓有關人員；紀檢、監察部門要大膽實行監督，從嚴查處違紀違規問題，對查出的問題，應交由紀檢、監察部門處理。要通過強有力的長效監管機制，增強支出透明度，規范財政資金運作，進一步提升科技專項資金的使用效率。

（六）加大懲處力度，落實責任追究

要有效地遏制截留、挪用、擠占專項資金的違紀行為，確保專項資金的使用不損失、不外流、不浪費，就必須加大執紀執法的力度。通過監督調研，對在管理和使用專項資金中出現的違法違紀問題進行及時查處。要制定專項資金違法違規責任追究制度，對擅自挪用和強行擠占、截留甚至侵吞專項資金的單位和個人，除責令其歸還資金外，對由于嚴重失職和官僚主義造成的重大損失浪費等問題予以嚴肅處理，并依紀依法追究部門和單位有關領導的責任和直接責任人的責任，對少數腐敗分子予以嚴懲，有效地遏制專項資金管理、使用中截留、挪用、擠占等行為。充分利用行政和法律的手段加大打擊的力度，使違法違紀分子不敢輕舉妄動，確保專項資金為經濟建設和科技進步的大發展發揮作用。