小型農(nóng)田水利財(cái)政投入機(jī)制研究
——以山東省小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣為例

王莉，孫小燕

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

小型農(nóng)田水利財(cái)政投入機(jī)制研究
——以山東省小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣為例

王莉，孫小燕

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

農(nóng)田水利關(guān)系農(nóng)民生產(chǎn)生活和國家糧食安全。但目前小型農(nóng)田水利財(cái)政投入占水利財(cái)政投入的比重依然偏低，小型農(nóng)田水利歷史欠賬缺口仍然龐大,小型農(nóng)田水利財(cái)政投入機(jī)制還存在諸多問題。因此，在吸收與借鑒以往研究的基礎(chǔ)上，本文以山東省為例，對(duì)小型農(nóng)田水利財(cái)政投入機(jī)制進(jìn)行深入研究，首先闡明當(dāng)前山東省小型農(nóng)田水利財(cái)政投入機(jī)制的總體格局，并進(jìn)一步分析財(cái)政投入機(jī)制運(yùn)行效果，并提出加大財(cái)政投入、整合財(cái)政資金以及減免地方配套資金等建議。

小型農(nóng)田水利；財(cái)政投入機(jī)制

小型農(nóng)田水利建設(shè)直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性條件之一。但是由于小型農(nóng)田水利建設(shè)工程絕大多數(shù)露天分布在田間地頭，其產(chǎn)權(quán)所屬和受益人分離，使用年限一般較長，作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其自身特點(diǎn)決定了工程建設(shè)投資上財(cái)政投入的主體地位。

一、山東省小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入狀況

2009年以來，國家先后分四批安排山東省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣106個(gè)。課題組成員對(duì)山東省陸續(xù)實(shí)施小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的88個(gè)縣的資金投入數(shù)量及其來源進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查的88個(gè)縣（市）涵蓋除青島市以外的16個(gè)地級(jí)市的小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣,時(shí)間跨度為2009年至2012年。本次調(diào)查涉及的重點(diǎn)縣所屬地區(qū)如下：魯西北地區(qū)共計(jì)23個(gè)縣，魯中地區(qū)共計(jì)24個(gè)縣，魯南及魯西南地區(qū)共計(jì)31個(gè)縣，膠東半島地區(qū)共計(jì)10個(gè)縣，樣本縣（市）具有較強(qiáng)的覆蓋面和典型性。

（一）山東省小型農(nóng)田水利財(cái)政投入總量和來源結(jié)構(gòu)

根據(jù)調(diào)查資料統(tǒng)計(jì)，2009年至2012年間山東省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)總投入資金約為82.947億元。其中中央財(cái)政對(duì)山東省投入資金規(guī)模從2009年的2.2億元增加至2012年的12.116億元，總投入規(guī)模達(dá)到27.291億元。山東省省級(jí)財(cái)政投入資金規(guī)模從2009年的3.1億元增加到2012年的8.90億元，總投入規(guī)模達(dá)23.956億元。2008年以來（不包括2009年），省級(jí)財(cái)政配套資金均低于中央財(cái)政資金投入。此外，地市財(cái)政2009年至2012年投入資金總額為6.821億元，縣鄉(xiāng)財(cái)政投入資金總額為16.432億元。從2009年至2012年各級(jí)財(cái)政資金投入占小型農(nóng)田水利總資金投入的比重由86.4%上升至92.7%，其中省級(jí)以上財(cái)政資金比重從61.8%上升至67.7%，中央財(cái)政資金比重則由25.6%增至39%。

可以看出，目前中央財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利的投入力度加大，在各類主體的支出份額中占據(jù)主體地位。在中央財(cái)政的主導(dǎo)下，山東省小型農(nóng)田水利投入初步形成了以中央財(cái)政為主體、各級(jí)財(cái)政分級(jí)負(fù)擔(dān)、社會(huì)共同參與的格局。

（二）山東省小型農(nóng)田水利財(cái)政投入方向

1.地區(qū)方向

為了系統(tǒng)了解小型農(nóng)田水利財(cái)政投入的地區(qū)方向，采用2012年數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。出于市縣財(cái)政資金投入的地區(qū)定向性考慮，我們只研究中央財(cái)政資金和省級(jí)財(cái)政資金的投入方向。根據(jù)調(diào)查資料顯示，2012年山東省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)總投入資金約為31.054億元，其中中央財(cái)政投入12.116億元，省級(jí)財(cái)政投入8.899億元。中央財(cái)政資金對(duì)四大地區(qū)①四大地區(qū)按順序依次為魯西北地區(qū)、魯南及魯西南地區(qū)、膠東半島地區(qū)和魯中地區(qū)。的投入比重分別為17.5%、25.8%、8.7%和21.2%，省級(jí)財(cái)政資金對(duì)四大地區(qū)的投入比重分別為23.9%、35.1%、12.0%和28.8%。還要補(bǔ)充說明的是，省級(jí)財(cái)政資金的99.78%均流向了調(diào)查樣本②即本次調(diào)研所涉及的88個(gè)重點(diǎn)縣。以內(nèi)的縣市，而中央財(cái)政則是73.13%的資金流向了調(diào)查的樣本縣，還有26.87%的資金投向了調(diào)查樣本以外的縣市③這里26.87%的中央財(cái)政資金的投入方向在此未得到說明。。

調(diào)查結(jié)果表明，無論是中央和省級(jí)財(cái)政資金對(duì)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣投入的地區(qū)偏好順序依次是：魯南及魯西南地區(qū)、魯中地區(qū)、魯西北地區(qū)和膠東地區(qū)，其中對(duì)膠東丘陵地區(qū)的財(cái)政投入明顯低于其他三個(gè)地區(qū)。財(cái)政資金對(duì)山地地區(qū)具有一定的傾斜，對(duì)于膠東半島經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則投入相對(duì)偏少，這一定程度上顯示了公共財(cái)政的本質(zhì)要求。

2.種植結(jié)構(gòu)方向

本研究報(bào)告采用2012年中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣的投入數(shù)據(jù)進(jìn)行研究。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政投入的30.46%和42.36%投向了經(jīng)濟(jì)作物種植為主的小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣，42.67%和57.42%則投向了糧食作物種植為主導(dǎo)的小型農(nóng)田水利建設(shè)重點(diǎn)縣。這一定程度上反映了財(cái)政資金對(duì)于糧食作物產(chǎn)地的投入傾斜程度。

3.水利工程方向

鑒于小型農(nóng)田水利工程建設(shè)財(cái)政資金來源較為分散的現(xiàn)實(shí)，直接獲得某項(xiàng)工程資金來源中各級(jí)財(cái)政投入的數(shù)據(jù)比較困難，因此,本調(diào)查采用時(shí)限內(nèi)小型農(nóng)田水利工程的存量變化即增量側(cè)面反映財(cái)政資金的大體流向，由此窺見一斑。

根據(jù)山東省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示,自2009年實(shí)行小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)以來,財(cái)政投入的重點(diǎn)方向?yàn)榉篮槌凉场p工程改造維護(hù)配套、節(jié)水灌溉等小型農(nóng)田水利工程。涉及的具體范圍主要包括四個(gè)方面：一是小型水源工程：包括塘壩、引水堰閘、小型灌溉泵站、灌溉機(jī)井、雨水集蓄利用工程等；二是灌溉渠系工程：包括灌區(qū)的渠系和末系渠系，以及配套建筑物、田間輸水管道等；三是高效節(jié)水灌溉工程：包括管道輸水灌溉、噴灌、微灌等；四是排水工程：包括小型排水泵站、排水溝道及配套建筑物等。

綜上所述，各級(jí)財(cái)政支持山東省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)的投入方向基本是按照《中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理辦法》④中的建設(shè)原則和目標(biāo)進(jìn)行的。

二、山東省小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入效果

總體來講，山東省小型農(nóng)田水利財(cái)政投入總體上呈現(xiàn)顯著的正面效應(yīng)，小型農(nóng)田水利建設(shè)提高了農(nóng)田抗御自然災(zāi)害的能力,有利于保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境,是調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)農(nóng)民增收的重要保障。

（一）山東省小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入效果衡量的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)及結(jié)果

為了深入分析小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入的具體效果，有必要建立完善的指標(biāo)體系對(duì)財(cái)政投入績效進(jìn)行系統(tǒng)衡量。在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)中，用于反映水利建設(shè)效益的指標(biāo)有有效灌溉面積、節(jié)水灌溉面積等。由于小型農(nóng)田水利建設(shè)是一個(gè)集經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多項(xiàng)功能于一體的產(chǎn)業(yè)，項(xiàng)目存在特殊性，某些項(xiàng)目初期投資大、見效慢，某些項(xiàng)目則是不具有經(jīng)濟(jì)效益，而具有巨大的社會(huì)效益。因此，本項(xiàng)目研究中，確定財(cái)政投入效果包括總體效率、經(jīng)濟(jì)效率、結(jié)構(gòu)效率、社會(huì)效率和生態(tài)效率五個(gè)方面。引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中的彈性概念，將五個(gè)效率指標(biāo)進(jìn)一步細(xì)化為十四個(gè)二級(jí)指標(biāo)，具體指標(biāo)體系及相關(guān)指標(biāo)的具體計(jì)算結(jié)果如表1。

表1：山東省小型農(nóng)田水利財(cái)政投入績效衡量指標(biāo)計(jì)算結(jié)果

（二）山東省小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入效果具體分析

結(jié)合表1，綜合考慮各方面因素，小型農(nóng)田水利財(cái)政投入的直接目標(biāo)就是加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)田有效灌溉面積和節(jié)水灌溉面積。指標(biāo)結(jié)果表明，從2009年實(shí)施重點(diǎn)縣建設(shè)以來，小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入總體績效是不斷提升的，尤其是增加節(jié)水灌溉面積這方面的投入效果更加明顯，且呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)績效主要選取了糧食總產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的政府小型農(nóng)田水利財(cái)政投入彈性作為衡量指標(biāo)。從結(jié)果看出，彈性系數(shù)均為正值，也就是說政府小型農(nóng)田水利財(cái)政投入在糧食總產(chǎn)量的增加和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的提升上存在明顯的促進(jìn)作用，但對(duì)后者的影響較大，筆者認(rèn)為其中不乏價(jià)格波動(dòng)因素的作用。

結(jié)構(gòu)績效主要反映不同層級(jí)政府主體的財(cái)政投入對(duì)小型農(nóng)田水利建設(shè)績效水平的差異。由于小型農(nóng)田水利設(shè)施的多樣性和復(fù)雜性，造成選取小型農(nóng)田水利設(shè)施的數(shù)量作為財(cái)政投入績效的衡量指標(biāo)存在一定的操作困難。而小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)情況直接影響到糧食的總產(chǎn)量水平，所以選取糧食總產(chǎn)量水平作為小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的替代指標(biāo)是可行的⑤具體見表1中結(jié)構(gòu)績效的四個(gè)二級(jí)指標(biāo)。。研究結(jié)果從時(shí)間維度看，各級(jí)政府小型農(nóng)田水利財(cái)政投入對(duì)糧食總產(chǎn)量的彈性系數(shù)均呈現(xiàn)遞增態(tài)勢(shì)，這說明財(cái)政投入績效是不斷提升的。從空間維度看，近兩年來從中央到省級(jí)、地市和縣鄉(xiāng)政府的投入彈性系數(shù)是遞增的，也就是說對(duì)于相同的財(cái)政投入數(shù)量，越是縣鄉(xiāng)政府的投資所帶動(dòng)的糧食產(chǎn)量的增加量就越高。筆者認(rèn)為，主要原因在于，縣級(jí)政府是農(nóng)田水利重要的組織實(shí)施主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站是國家最基層的水利單位，縣鄉(xiāng)政府對(duì)于所轄地區(qū)以內(nèi)的地形地貌、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、管理和維護(hù)狀況存在明顯信息優(yōu)勢(shì)，能夠把資金投入到真正需要的地方去。

小型農(nóng)田水利建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有明顯的外部性，不能忽視其社會(huì)績效。對(duì)社會(huì)效益的作用主要體現(xiàn)在增加農(nóng)民收入和促進(jìn)相關(guān)就業(yè)等方面。計(jì)算結(jié)果表明，政府小型農(nóng)田水利財(cái)政投入在促進(jìn)農(nóng)民增收方面的作用還是比較明顯的，而且呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)。但是在促進(jìn)農(nóng)村就業(yè)方面的效果則不明顯，2009年和2010年的彈性系數(shù)甚至為負(fù)。需要說明的是，盡管小型農(nóng)田水利財(cái)政支出從理論上來講能夠帶動(dòng)農(nóng)民收入上升從而使得相關(guān)人員從事第一產(chǎn)業(yè)的意愿增加，但是由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加劇，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重下降是不可避免的，由于未排除其他因素的干擾，因此第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員數(shù)和鄉(xiāng)村從業(yè)人員數(shù)的政府小型農(nóng)田水利財(cái)政投入彈性只能側(cè)面反映財(cái)政投入的社會(huì)績效有待提高。

建筑規(guī)模小、分布范圍廣、數(shù)量眾多的小型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，一定程度上解決了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化問題，有效降低了自然災(zāi)害尤其是旱災(zāi)和洪澇災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，對(duì)防止水土流失也起到了一定的促進(jìn)作用。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)，財(cái)政在小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)方面的支持投入在減災(zāi)、除澇和水土流失治理方面彈性系數(shù)均為正值，也就是說小型農(nóng)田水利財(cái)政投入促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境的改善，對(duì)農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害提供了良好的基礎(chǔ)和條件。但是，減災(zāi)面積彈性呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而除澇和水土流失治理面積彈性則逐年上升，原因在于減災(zāi)面積統(tǒng)計(jì)口徑涉及旱災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)雹災(zāi)、霜凍、病蟲害和其他自然災(zāi)害，而水災(zāi)和旱災(zāi)與小型農(nóng)田水利建設(shè)有一定的關(guān)系，而其他災(zāi)害與農(nóng)田水利建設(shè)并無直接聯(lián)系，所以只有在進(jìn)一步剔除相關(guān)因素的基礎(chǔ)上，才能更加準(zhǔn)確地解釋小型農(nóng)田水利財(cái)政投入在減災(zāi)方面的效果。

三、山東省小型農(nóng)田水利建設(shè)財(cái)政投入政策建議

自二十世紀(jì)九十年代以來,水利建設(shè)一直秉承“抓大放小”原則，財(cái)政用于水利建設(shè)的支出結(jié)構(gòu)不盡合理,小型農(nóng)田水利建設(shè)的財(cái)政投入更是嚴(yán)重不足。實(shí)施分稅制改革以來，中央財(cái)政在收入體系中比重雖然近幾年有所下降，但仍占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，但是在支出體系中的比重卻與之不相匹配。在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，目前發(fā)改委、國土、財(cái)政、扶貧開發(fā)、水利等多個(gè)部門均參與農(nóng)田水利資金的投入分配與使用管理，由于缺乏溝通、配合、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致資金多頭投入分配、多渠道使用管理、項(xiàng)目點(diǎn)多面廣、資金安排分散，嚴(yán)重影響了財(cái)政農(nóng)田水利資金的使用效益。因此，為了進(jìn)一步優(yōu)化小型農(nóng)田水利財(cái)政投入機(jī)制，必須加大財(cái)政投入、整合財(cái)政資金以及減免地方配套資金。

（一）加大各級(jí)財(cái)政投入，大幅度增加小型農(nóng)田水利工程建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金規(guī)模

在小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)與管理中，資金投入是關(guān)鍵。政府應(yīng)當(dāng)建立穩(wěn)定增長的小型農(nóng)田水利建設(shè)投入機(jī)制，逐步增加小型農(nóng)田水利專項(xiàng)財(cái)政資金。中央財(cái)政要把小型農(nóng)田水利作為投資重點(diǎn)，繼續(xù)加大投入，使其與國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)支出的增長速度一致。省級(jí)財(cái)政要按照財(cái)政收入增長比例，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，增加對(duì)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的投入。

此外，彌補(bǔ)小型農(nóng)田水利建設(shè)巨大的資金缺口，必須拓寬財(cái)政投入渠道。不僅要保障中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資向水利傾斜，而且要保障各級(jí)政府土地出讓收益優(yōu)先用于水利建設(shè)。考慮到各地政府土地出讓收益規(guī)模與承擔(dān)的農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)的不對(duì)稱性，需要集中一部分土地出讓收益，主要用于支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展小型農(nóng)田水利。

（二）建立小型農(nóng)田水利資金整合機(jī)制

小型農(nóng)田水利資金渠道多、主管部門多。要總結(jié)推廣小型農(nóng)田水利建設(shè)資金整合經(jīng)驗(yàn)，既要立足現(xiàn)有體制環(huán)境，堅(jiān)持以縣級(jí)水利發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，推進(jìn)水利建設(shè)資金整合，也要鼓勵(lì)各地積極探索多種層次、多種形式的水利資金整合的有效途徑，打造資金整合平臺(tái)，引導(dǎo)農(nóng)發(fā)資金、以工代賑、土地治理等資金整合，通過項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)水利建設(shè)資金的集中使用，提高水利資金運(yùn)用效率。

（三）減免地方農(nóng)田水利配套資金比例

小型農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)較重的縣，往往是農(nóng)業(yè)大縣或產(chǎn)糧大縣，財(cái)政收入十分有限。既然中央財(cái)政掌握了國民經(jīng)濟(jì)絕大部分的財(cái)權(quán)，應(yīng)把小型農(nóng)田水利作為一項(xiàng)民生水利工程，由中央承擔(dān)80%的小型農(nóng)田水利建設(shè)資金，20%由省財(cái)政完成配套，部分或全部免除國家級(jí)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣、集中扶貧片區(qū)、產(chǎn)糧大縣水利建設(shè)配套資金。

[1]國務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組.我國小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制:一個(gè)政策框架[J].改革，2011,（08）.

[2]周洪文，張應(yīng)良.農(nóng)田水利建設(shè)視野的社區(qū)公共產(chǎn)品供給制度創(chuàng)新[J].改革，2012,（01）.

[3]連英祺．我國農(nóng)田水利建設(shè)的融資方式選擇研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2012,（01）.

[4]王廣深，王金秀.促進(jìn)小型農(nóng)田水利建設(shè)的財(cái)政支出政策研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008,（02）.

（責(zé)任編輯：胡忠任）

本文是山東省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“小型農(nóng)田水利財(cái)政投入機(jī)制優(yōu)化研究”（2012RKB01337）的部分研究成果。

F812.8

A

1008—6153（2013）05—0097—03

2013-08-20

王莉（1981-），女，江蘇泰興人，碩士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師。孫小燕（1979-），女，山東金鄉(xiāng)人，博士，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授。