快速城市化進程中失地農(nóng)民安置問題研究*
——以皖江城市帶江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為例

張士杰 楊昌輝

（1.合肥工業(yè)大學管理學院，合肥 230009；2.安徽財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，安徽蚌埠 233030）

——以皖江城市帶江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為例

張士杰楊昌輝

（1.合肥工業(yè)大學管理學院，合肥 230009；2.安徽財經(jīng)大學經(jīng)濟學院，安徽蚌埠 233030）

當前我國土地征用制度不完善使得地方政府對土地過度非農(nóng)化，容易導致社會不公和矛盾激化。政府壟斷征地行為中的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體利益受損是問題的直接原因，必須在充分尊重失地農(nóng)民意愿的基礎上實現(xiàn)安置對土地的“功能性替代”。以江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為例，在對現(xiàn)有安置方式的優(yōu)缺點進行對比分析的基礎上，構(gòu)建包括保障、補償及安置等多種方式“三位一體”的綜合安置體系，提出了保障失地農(nóng)民生活水平和可持續(xù)發(fā)展的對策建議。

失地農(nóng)民；保障；補償；安置

隨著社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展與城鎮(zhèn)化的不斷推進，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民這一特殊群體由此產(chǎn)生。土地被征用后的農(nóng)民，既不同于傳統(tǒng)意義上的城鎮(zhèn)居民，也不同于傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村村民，成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的社會群體。據(jù)專家估計，1990—2003年的13年間失地農(nóng)民的數(shù)量超過6500萬人，而且每年以250～300萬的人數(shù)遞增，2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)將達1億人以上。伴隨失地農(nóng)民數(shù)量的逐年增長，貨幣賠償、就業(yè)安置、拆遷補償不到位或者不盡合理，引發(fā)了許多社會矛盾，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。

在分析現(xiàn)有失地農(nóng)民安置問題及成因的基礎上，綜合比較現(xiàn)有安置方式的優(yōu)缺點，以集中區(qū)為例，設計包括保障、補償及安置等多種方式的綜合安置體系，并對上述體系進行可行性分析與優(yōu)勢評價，提出保障失地農(nóng)民生活水平和可持續(xù)發(fā)展的對策建議。

一、城市化進程中農(nóng)地征用制度的缺陷與原因分析

（一）城市化進程中農(nóng)地征用制度的缺陷

從1990年代開始，我國土地資源進入市場，推進市場配置、要素配置，形成了《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等一系列相關法律法規(guī)。其中《土地管理法》第四十七條規(guī)定土地的征收按照原用途給予補償，即土地轉(zhuǎn)為他用的增值收益歸征用者所有，這是現(xiàn)行土地政策的主要缺陷。這種“土地轉(zhuǎn)用的增值收益歸征用者所有”的制度設計往往會誘使地方政府有較強的過度征用土地的欲望，從而出現(xiàn)資源配置的效率損失。

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展及用地規(guī)模的不斷增長，土地資源配置的低效率，失地農(nóng)民就業(yè)難、補償?shù)汀⑸绫２唤∪戎T多問題也隨之而來，尤其表現(xiàn)在征用補償權(quán)利上，始終忽視了農(nóng)民的參與權(quán)利。在城市化進程中，征用農(nóng)村土地的過程實質(zhì)是國家、集體和農(nóng)民為追求各自利益最大化而相互博弈的過程，其結(jié)果是政府獲利最多，集體居中，農(nóng)民最少。據(jù)有關部門調(diào)查表明，如果以被征用土地的出讓價（即土地出讓金）加稅費為征地收益，農(nóng)民只得其中的5%～10%，農(nóng)村集體獲得25%～30%，60%～70%為政府及各級部門所得。因此，在土地征用的過程中，作為土地的出讓方，農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益沒有得到應有的保障。2001年以來，國土資源部先后在全國19個城市進行征地制度改革試點。國土資源部的調(diào)查結(jié)果顯示，56.3%的失地農(nóng)民認為征地后生活有所降低或有很大降低。關于失地農(nóng)民“受償意愿”的實證研究表明，由于我國現(xiàn)行的征地補償忽視農(nóng)民的“受償意愿”，強制征地與低價補償導致社會矛盾與沖突大量發(fā)生的同時，也提高了征地過程中非市場性的交易成本，刺激了土地資源和巨量資本的錯誤配置，從而導致土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，1999—2007年城市建成區(qū)面積擴大了7.2%，但人口只相應增長了4%，而且失地農(nóng)民城市化進程滯后，形成了大量“偽城市化”的農(nóng)民。

（二）城市化進程中農(nóng)地征用制度缺陷形成的原因

1.農(nóng)地征用的政府壟斷性與強制性

我國土地產(chǎn)權(quán)體系建立在公有制產(chǎn)權(quán)基礎上的國有和集體二元產(chǎn)權(quán)制度之上。農(nóng)地征用具有政府經(jīng)營性質(zhì)，其過程是將集體土地依法征為國有后在土地市場中通過招拍掛的方式出售，從而由農(nóng)民經(jīng)政府最終進入市場，實現(xiàn)土地價值的增值。

由于地方政府對其所轄的農(nóng)村集體具有一定程度的管理權(quán)，在與農(nóng)村集體的經(jīng)濟博弈中處于絕對有利地位，通過壟斷土地交易價格可以實現(xiàn)其城市經(jīng)營利益的最大化，從而形成了農(nóng)地征用的政府性壟斷，導致土地的出讓價格并非市場配置資源的運行結(jié)果，土地依賴性最強的農(nóng)民意愿并沒有體現(xiàn)，其主體利益受損。對比完善的市場經(jīng)濟機制，我國農(nóng)地征用補償費用所依照的是《土地管理法》設定的依據(jù)農(nóng)地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)值計算的非市場價格，并不是由土地市場化的供需雙方所共同決定的。農(nóng)地征用在一定程度上具有強制性，農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體沒有選擇的自主性，更不可能獲取盡可能多的經(jīng)濟利益。

基于上述分析，在全國土地市場壟斷競爭及分稅制的背景下，地方政府依靠其對土地資源的絕對支配權(quán)，出于對政績的強烈追求而出讓土地，這也是現(xiàn)階段我國工業(yè)化最有效的引資方式。在非市場化低價征地補償條件下，政府利用低成本土地要素的投入帶動經(jīng)濟發(fā)展。這種內(nèi)在動力是造成農(nóng)民產(chǎn)權(quán)主體受損、農(nóng)地征用前后巨大價格差的直接原因。

2.城市化進程中失地農(nóng)民安置的功能性替代

對于土地征用補償?shù)睦碚撘罁?jù)，學者們先后從既得權(quán)、恩惠、公用征收、社會職務、特別犧牲以及農(nóng)地價值與功能等多個方面進行了闡述。我國征地補償屬于不完全補償，且補償范圍和標準也比世界其他國家偏小偏低。2012年的《中華人民共和國土地管理法修正案草案》中刪除了現(xiàn)行法律中“按土地原有用途補償，以及土地補償費和安置補助費總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值30倍”的內(nèi)容，提出了“無上限補償”的原則，然而最大的困難在于如何確定補償標準。從農(nóng)民意愿的角度，征地補償?shù)谋壤龖蠓岣摺５恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非之后的自然增值，來源于整個社會的經(jīng)濟發(fā)展，從而體現(xiàn)此增值的地價增長，應當歸社會所有而不應當歸原農(nóng)地所有者所有，也不應當歸農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，失地農(nóng)民補償比例的提高也受此限制。

因為農(nóng)地征用具有政府壟斷性與強制性，農(nóng)村集體土地市場存在著政府失靈，而政府作為公共利益的代表，必須承擔起對失地農(nóng)民的政府責任。而這種責任應體現(xiàn)在農(nóng)地征用時充分尊重農(nóng)民的意愿，滿足土地對農(nóng)民的功能性依賴。要讓農(nóng)民放棄土地經(jīng)營權(quán)，就要保證農(nóng)民得到的補償不低于耕種土地收益，而耕種土地收益除了包括現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定土地自身的產(chǎn)出之外，還應包括土地為農(nóng)民提供的失業(yè)、養(yǎng)老保障等方面的利益。因此，在失地征用的過程中，失地安置必須實現(xiàn)對土地的“功能性替代”。土地征用的啟動、公告、征收方式、補償方式、補償標準等所有環(huán)節(jié)的確定都應該體現(xiàn)農(nóng)民對土地的功能性依賴；此外，所有的補償都應確定一個相對為多數(shù)人接受的標準，這樣也可以在一定程度上避免土地的盲目征用。

二、城市化進程中失地農(nóng)民安置體系設計與分析

（一）城市化進程中現(xiàn)有失地農(nóng)民安置方式比較

在多年征地安置的實踐中，我國對失地農(nóng)民的安置方式由建國初期的以招工安置、置地安置為主逐漸發(fā)展為1990年代以來以貨幣安置為主，輔以社會保障安置的方式。近年來，各級政府紛紛開始嘗試一些新的安置方式，如入股安置、留地安置、社會保障安置等，取得了一定的社會效果。現(xiàn)有的各種安置方式在安置效率、執(zhí)行難度、政策公平性、失地農(nóng)民的權(quán)益保障以及其生產(chǎn)生活的可持續(xù)方面均有差別，如表1所示。

目前失地農(nóng)民安置的效果不佳，主要是因為征地制度及不同征地安置方式存在一系列問題。集中區(qū)目前人口為12.5萬人，未來要建成200萬人口的城市，必將帶來大規(guī)模的征地拆遷，拆遷安置面臨的矛盾和問題將更加突出。因此，通過對現(xiàn)有安置方式的比較分析，有助于尋求一條更加合理有效的安置途徑。

（二）“三位一體”的綜合安置體系設計

比較各種安置方式的優(yōu)劣，現(xiàn)有的各種安置方式其實具有不同功能，如社保安置具有保障功能，貨幣安置具有補償功能，就業(yè)安置具有安置功能。一個科學合理的安置體系應當在既能保障失地農(nóng)民當前的基本生活，又能保障其可持續(xù)發(fā)展的同時，兼顧政府的財力負擔。因此，對失地農(nóng)民的安置應根據(jù)土地滿足農(nóng)民的不同功能，按照“先保障、后補償、再安置”的原則，即首先對失地農(nóng)民進行法律、居住及社保等方面的保障，使農(nóng)民沒有后顧之憂，愿意出讓土地；其次對失地農(nóng)

民進行補償，主要是對農(nóng)民土地當期收益與住房等補償金去除保障環(huán)節(jié)中的農(nóng)民應承擔的部分進行貨幣補償；最后是安置，采用以就業(yè)安置為主、其他安置方式為輔的多種安置方式，進而建立包括保障、補償及安置等多種功能的融合多種方式的“三位一體”綜合安置體系，依據(jù)失地農(nóng)民的不同意愿，靈活采用各種保障、補償及安置方式的不同組合，讓被征地農(nóng)民分享真正意義上的城市化成果。下文以江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為例，具體說明體系的內(nèi)容。

表1 現(xiàn)有安置方式比較

1.先保障。（1）法律保障。制定《江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)失地農(nóng)民安置管理與實施辦法》，保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，賦予農(nóng)民集體土地后期收益權(quán)，保障安置費用的分配和管理。（2）居住保障。規(guī)劃在集中區(qū)內(nèi)河周圍按照城市社區(qū)的要求建立失地農(nóng)民安置社區(qū)，在征地前即完成社區(qū)建設，如不需要住房可采取貨幣化補償?shù)姆绞健２捎脙?yōu)惠獎勵的措施減少征地拆遷中的阻力，鼓勵按時搬遷，以保證征地拆遷的順利進行。（3）社保保障。根據(jù)被征地農(nóng)民的不同年齡段，實行分類保障。按照一定比例，從政府將土地市場化后獲得的出讓金中提取失地農(nóng)民社會保障風險準備金，并引入市場機制，由專門的基金管理機構(gòu)運營。

2.后補償。在解決了失地農(nóng)民的基本生活保障后，對補償標準與補償分配作以下調(diào)整：從城市居民的角度，制定失地農(nóng)民補償標準，提高分配比例。將土地補償費、安置補助費、青苗補償費、房屋等地上附著物補償費減去失地農(nóng)民保障資金的出資部分，確定符合城市居民要求的征地補償標準，同時相應調(diào)整補償資金的分配比例。

3.再安置。（1）就業(yè)安置。集中區(qū)在初期將著力承接與發(fā)展引進容易、帶動力強的產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造大量的就業(yè)機會，這為失地農(nóng)民的就業(yè)安置提供了有利條件。建立“失地農(nóng)民”登記制度，實施再就業(yè)培訓“陽光工程”，保證失地農(nóng)民能夠順利就業(yè)。（2）入股安置。以自愿為原則，以家庭為單位，將失地農(nóng)民的土地使用權(quán)作為股份，交由政府統(tǒng)一管理，每年按土地比例分紅，不愿意采取入股安置的采用貨幣化補償方式。首先，集體經(jīng)濟組織牽頭，成立土地股份合作社，確定內(nèi)部組織；其次，清產(chǎn)核資，界定股東，量化股權(quán)，制定利潤分配方案；再次，與政府簽訂合作協(xié)議，從征地開始即支付紅利，具體金額可參照當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)價格；最后，進行股權(quán)管理和分紅。（3）觀念安置。利用各種途徑廣泛宣傳設立集中區(qū)的重大意義，使集中區(qū)人民充分認識到這是一個千載難逢的歷史性機遇，加強失地農(nóng)民的身份認同感，自然產(chǎn)生強烈的幸運感、幸福感、自豪感和使命感，自覺形成人人期盼集中區(qū)快速發(fā)展、個個爭取為集中區(qū)建設貢獻力量的良好局面，主動適應城市生活，真正實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。（4）發(fā)展安置。整合公共服務資源，將失地農(nóng)民與城市居民同等對待，構(gòu)建城市居民與失地農(nóng)民均能接受的功能完備的公共服務體系。

（三）“三位一體”的失地農(nóng)民安置體系特點

按照安徽省人民政府關于公布安徽省征地補償標準的通知（皖政〔2009〕132號），集中區(qū)的征地補償標準參照和縣II（姥橋鎮(zhèn)、白橋鎮(zhèn)、沈巷鎮(zhèn)）的補償標準，即農(nóng)用地為30800元，建筑用地和非農(nóng)用地為15400元。如果采用貨幣安置的方式，不能解決農(nóng)民的長遠生活，而且隨著集中區(qū)工業(yè)化進程的推進，將產(chǎn)生大量的工作崗位，有利于集中區(qū)人口的集聚。因此，為了實現(xiàn)快速城市化，同時保障失地農(nóng)民的長遠生活，實現(xiàn)土地對失地農(nóng)民的 “功能性替代”。“三位一體”的綜合安置體系具有以下特點：（1）尊重失地農(nóng)民的意愿。上述安置體系包括社保、居住保障，滿足土地的社保功能與居住功能，充分考慮被征地農(nóng)民的意愿，使得農(nóng)民愿意土地被征收。（2）保障失地農(nóng)民生活水平持續(xù)提高。以就業(yè)安置為主，輔以入股安置，替代土地的社保功能與就業(yè)功能，以集體土地使用權(quán)入股的方式，并且通過培訓盡快就業(yè)，使失地農(nóng)民得到可持續(xù)的生活保障，從而保證農(nóng)民利益不受侵害。（3）有利于加快城市化進程。以觀念安置與發(fā)展安置相結(jié)合的方式，促使農(nóng)民成為真正的城市居民，有利于加快集中區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化與城市化進程。

三、城市化進程中失地農(nóng)民安置的對策建議

通過比較現(xiàn)有各種失地農(nóng)民安置方式，按照“先保障、后補償、再安置”的原則，建立以就業(yè)安置為主、其他安置方式為輔的“三位一體”綜合安置體系。在論證綜合安置體系的可行性與優(yōu)勢評價后，應該從法律和政策的制定、征地補償和利益分享機制的構(gòu)建、失地農(nóng)民的培訓與就業(yè)工程的實施以及失地農(nóng)民社會保障制度的建立等方面，彌補現(xiàn)有農(nóng)地征用制度的缺陷和不足：

（一）制定失地農(nóng)民安置的法律和政策，做好法律保障與觀念安置

通過完善法律、法規(guī)的制定來解決農(nóng)民征地過程中補償標準偏低導致農(nóng)民利益受損的問題。征地補償標準是農(nóng)地征用制度改革的核心內(nèi)容之一，因此，首先應該盡快出臺相關的法律文件規(guī)定，失地農(nóng)民安置的具體實施辦法，以便依法規(guī)范征地，做好法律保障。保護被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、上訴權(quán)等合法權(quán)益。實現(xiàn)“征供”協(xié)商制度，對于無法達成“征供”協(xié)議的，可以通過司法機關和政府有關部門等第三方的協(xié)調(diào)或仲裁等方式解決。其次，認真調(diào)查研究，總結(jié)征地制度改革中的各種模式，開展試點示范，宣傳推廣典型經(jīng)驗，逐步使征地走上規(guī)范化、法制化軌道。最后，加大政策宣傳，做好觀念安置。同時，應該充分發(fā)揮市場機制在土地配置過程中的基礎性作用，改變目前政府在農(nóng)地征用中的強制性和壟斷性。

（二）建立完善的失地農(nóng)民社會保障制度，做好社保保障

失地農(nóng)民的社會保障體系應該包括最低生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、住房和就業(yè)等方面保障，否則就無法實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社會保障制度一體化。為此，應該做好以下幾個方面：首先，基于失地農(nóng)民大多理財能力較差，在提高土地補償金的同時，進一步引導農(nóng)民拿出部分土地補償金，按年齡段分別投保醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險等，并將其納入城鎮(zhèn)最低社會保障的覆蓋范圍，解決他們的基本生活問題。其次，明確規(guī)定征地主體須建立按一定比例從土地收益中提取專戶儲存的失地農(nóng)民社會保障資金，由專門機構(gòu)進行資金的管理，構(gòu)建多元化的社會保障儲備機制，這樣也可以讓失地農(nóng)民分享到土地轉(zhuǎn)讓帶來的價值增值，保證他們擁有一個穩(wěn)定的收入來源。再次，按照實際安置成本，建立由國家和地方政府分別從土地收益中按一定比例提取的失地農(nóng)民風險基金，充分體現(xiàn)社會保障的公益性。

（三）構(gòu)建合理的征地補償和利益分享機制，做好貨幣補償與入股安置

在當前社會就業(yè)壓力較大、農(nóng)民普遍缺乏高水平勞動技能和社會保障不健全的情況下，土地作為農(nóng)民的最后一道保障線，一旦失去便意味著其失去生存與生活的基本保障。因此，必須構(gòu)建一種合理的補償與利益分享機制。首先，統(tǒng)一征地中以城市最低生活保障標準為基礎，逐步完善并確定所征用土地的片區(qū)綜合價格，提高失地農(nóng)民與農(nóng)村集體在土地出讓金中的分成比例，逐步提高土地征用補償標準。其次，引入市場機制，合理確定土地入股分紅價格，價格的制定應參考周邊地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的價格，建立相應的監(jiān)督機構(gòu)，保障土地分紅的順利發(fā)放。

（四）實施失地農(nóng)民培訓與就業(yè)工程，做好就業(yè)安置

通過職業(yè)技能培訓不但可以提高農(nóng)民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的機會和成功率，而且還能培養(yǎng)農(nóng)民的自信心和社會責任感，為更多的失地農(nóng)民樹立榜樣，成為帶動失地農(nóng)民發(fā)家致富的帶頭人。要實現(xiàn)這一目標，需要從以下幾個方面著手：首先，實施培訓與就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策，建立失地農(nóng)民培訓基金，開展針對集中區(qū)未來主導產(chǎn)業(yè)需求的培訓計劃，大力激勵引入企業(yè)就地雇傭集中區(qū)的失地農(nóng)民，在稅收、工商等方面給予相應獎勵。其次，建立專項的失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)基金，對選擇自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，可提供專項小額貸款，并在稅收、工商等方面給予政策扶持。最后，把失地農(nóng)民的培訓與城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民的培訓相結(jié)合，使農(nóng)民逐步脫離對土地的功能性依賴，為城市快速發(fā)展、城市化進程的加快推進打下堅實基礎。

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（責任編輯 明 篤）

F292

：A

：1001－862X（2013）04－0022－005

安徽省江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)管委會招標課題“安徽省江北產(chǎn)業(yè)集中區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”；教育部人文社會科學研究一般項目“城市群發(fā)展中的區(qū)域創(chuàng)新能力的形成機制與相關政策研究”（11YJC630248）；安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目“安徽承接產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移若干重大問題研究”（AHSKW07-08D02）

張士杰（1979—），男，安徽懷遠人，博士，合肥工業(yè)大學管理科學與工程博士后流動站在站博士后，安徽財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授，研究方向：經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域管理；楊昌輝（1974—），女，安徽懷寧人，博士，合肥工業(yè)大學管理學院副教授，研究方向：區(qū)域管理與公司治理。