關于德國巴登-符騰堡州土地管理模式的探討

許業修

（CMCU·中聯建筑，重慶400039）

關于德國巴登-符騰堡州土地管理模式的探討

許業修

（CMCU·中聯建筑，重慶400039）

0 引言

馬克思認為，土地是一切生產和一切存在的源泉。

土地是一種天然存在的自然資源，它是人類立足的空間場所和生存條件，同時也是使勞動過程和生產過程能夠實現的基礎及物質條件。然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性和土壤的不可再生性，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。

土地問題基于聯邦德國的情況是，雖然它的國土面積相比中國要小很多，但是它仍然是一個人口非常密集的國家。本文主要以德國巴登-符騰堡州的土地管理模式為探討。

1 關于巴登-符騰堡州的一些數據統計

巴登-符騰堡州是歐盟內經濟和競爭力最強的地區之一，尤其在工業、高科技和科研方面被看作是歐盟創新力最高的地區。2003年巴登-符騰堡的科研支出占其國內生產總值的3.9%，在歐盟內僅次于瑞典（4.0%）。在歐盟內巴登-符騰堡州是最富有的地區之一，其指數為130.4（EU27：100，2004年）。同時其失業率僅為5.0%（2007年5月），是繼巴伐利亞州以后德國最低的。

表1是關于巴登-符騰堡州和德國的一些重要數據指標的比較。統一后的聯邦德國由16個州組成，巴登-符騰堡州的國土面積大致有35750 km2，約占全德國的十分之一，是德國國土面積第三大州。全州的年降水量達到850mm，水資源非常豐富。

表1 巴登-符騰堡州和德國的重要數據比較（經濟數據來源為德國聯邦統計局公布的2012年數據）

從國民生產總值（GDP）來看，巴登-符騰堡州超過了德國平均水平的112%，在全德16個州排名第三位，僅次于北萊茵－威斯特法倫州和巴伐利亞州。但是從二氧化碳的排放情況來看，在總量中所占比例和人均排放量卻是相當少的。

從第三項人口密度可以看出，巴登-符騰堡州已經達到了300人/km2，超過了整個德國的平均值。巴登-符騰堡州擁有35個縣，9個市，社區數量超過1000個。自兩德合并以來，德國南部尤其是巴登-符騰堡州就經歷了一個人口大量遷入的過程。因為人口的急劇大量增加，因此就需要建造大量的房屋，這就導致了一個土地消耗的問題。這個問題雖然在70年代就引起了注意，但是直到1995年起直至今天它才愈發顯得突出。

2 關于巴登-符騰堡州土地管理的介紹

2.1 法規政策體系

與土地管理及空間規劃相關的法律文件主要有《聯邦建造法典》和《聯邦空間秩序規劃法》，及與它們相配套的《聯邦建造法典實施辦法》、《規劃圖例條例》、《聯邦空間規劃條例》等。

巴登-符騰堡州發展規劃的核心內容是在研判經濟發展趨勢，分析預測未來人口規模，整理土地利用和基礎設施建設現狀情況的基礎上，明確全州地域空間內統籌發展的原則目標與框架，確定覆蓋全州地域空間的定居點城鎮體系結構、開敞空間體系規劃、基建設施布局規劃等。對州內各個不同的地區制定適合自身情況的發展措施、政策，如確定各地區內自身的發展軸線、空間模式、拓展方向（尤其是針對帶有特別發展訴求的地區）、編制基礎設施規劃等。如圖1所示巴登-符騰堡州州域各社區定居點和交通區域所占國土面積比例。州發展規劃由聯邦空間規劃和州規劃部門共同制定，經過專家和部門論證實施并納入到聯邦空間規劃之中。

圖1 巴登-符騰堡州各社區內定居點和交通區域所占自身國土面積比例

2.2 行政管理體制

巴登-符騰堡州的土地管理與多數聯邦州類似，采取分散管理和分工合作的體制。州政府各部門中參與土地管理的機構主要有州測量局（下設市、鎮地籍管理處，主要負責全州地籍資料的測繪、保存和提供統計使用）、州發展規劃與環保局（下設規劃處，主要負責全州的土地利用規劃和土地整理工作）、地方法院（下設土地登記局，主要負責涉及土地或房屋的買賣、抵押等產權變更的登記備案），另外國家財政部負責主管農業用地和地產價值的評價。

巴登-符騰堡州的土地管理在行政體制上重視土地立法，由法律、法規來明確規定土地管理的內容、權限和操作方法，而這些規定正是土地管理部門確定任務思路和順利開展工作的法理基礎。同時不斷更新先進的現代化、信息化技術，將土地信息的采集、存留與使用達到高效、便捷、準確的目的，相比以往在一定程度上降低了土地管理的成本。

2.3 城市規劃體系

德國的規劃體系是與行政結構體系緊密相聯的，可分為聯邦國土規劃（Raumordnung）、州發展規劃（Landesentw icklungsp lan）和地區發展規劃（Gebietsentw icklungsplan），主要由綜合性的空間規劃，以及城市、交通、土地利用等專業領域的規劃構成。

空間規劃是指各種范圍的土地及其上部空間的使用規劃和秩序的總和。主要由聯邦、聯邦州、地方三個層面組成，為法定的正式規劃。其中在地方層面又分為土地利用規劃（Flaechennutzungsp lan，簡稱為F-p lan）和建造規劃（Bauungsp lan，簡稱為B-p lan）兩個部分。

土地利用規劃，即F-plan，根據城市發展的戰略目標和各種土地需求，通過調研預測，確定土地利用類型、規模以及市政公共設施的規劃，為土地資源的利用提供了一個基本的意見。該規劃對市、鎮政府或公共的建設單位有約束力，但是對于市民沒有法律上的直接約束力。空間開發的模式和指導原則由聯邦政府和州政府共同制定，再由各級政府組織實施。

2.4 土地登記制度

權利登記制度，也稱德國登記制度。對于土地權利變動完全采用物權變動的形式主義，非經登記不生效力，非但不能對抗第三人，當事人之間在法律上亦不發生物變動的效力，只具有債權效力。

德國是一個地少人多的國家，因此土地尤為珍貴，土地價值也尤其為德國人所珍視。凡涉及到土地產權及土地上房產的買賣抵押等的變更，法律要求當事人雙方必須前往土地所在地的公證人事務所辦理公證手續。

涉及土地使用權轉讓的情況，由于土地使用權的轉移不影響到土地所有權的變更，因此當事人雙方無需再到土地登記局去辦理登記手續，而只需要到公證人事務所去公證土地使用權轉讓合同后即可。

2.5 土地征用補償制度

19世紀德國憲法的制訂者們為了完全禁止在土地征用過程中采用“無補償的征收”(entschadigungs lose En teignung)，故清楚地規定了該過程必須嚴格依據法律執行，且在該法律亦同時明確了征收的補償數量和類型時，土地征收方可執行。二次大戰后公布的德國基本法第14條第3款規定，“為公共利益起見，財產可以征收。征收補償之確定，應就公共利益與當事人利益為公平之衡量。”這是在明確利益平衡的基礎上進行的公平補償原則。

土地征用補償額度和標準為：

①土地或其他征用物損失的補償，其標準為以土地或其他征用物在征用機關裁定征用申請當日的移轉價值或市場價值；

②營業損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；

③征用物上的一切附帶損失補償。

另外，土地征用補償方法，除了現金補償，還有代償地補償、代償權利地補償等。

譬如《聯邦建造法典》（Baugesetzbuch）中規定，如果土地是被征收人賴以維持其生產、經營或從事其職業所必須之生產資料時；或者存在執行土地征收工作的政府部門能依據公平公正的裁判，使得被征收人能以適宜的代價獲得另一塊土地作為補償的情況時，被征收人可以向政府申請另外補償一塊土地以代替其本應獲得的土地補償金。

2.6 土地整理

土地整理的主要目的是通過對特定區域內的國土利用情況進行調整，改善農業、林業的分布及生產條件；改善農村人口的居住、生活條件，提高農村地區的經濟水平；滿足未來對土地利用的需求；保護自然、人文的景觀和遺跡。

土地整理的主要任務和內容可概括為：土地整理結合農村經濟發展，推動農村地區的發展；土地整理分類指導、程序緊密聯系；重視對景觀的維持，以及對民族歷史、文化遺產的繼承與保護；強調對生態環境的保護與建設；重視公眾參與；地籍管理貫穿始終。

3 高效的土地管理（ELM：Efficient land management）作為可持續發展生態政策的重要組成部分

可持續發展生態政策的制定與城市土地的集約利用有重大關系。土地、人口、環境三者相依相存緊密聯系，尋求適宜的城市建設用地與人口數量的比例實際上是在維持生態環境和確保高效利用城市土地之間尋求一種平衡。

3.1 什么是ELM

在巴登-符騰堡州實施ELM的這些土地，主要是針對那些已經使用過的建設用地而并不是新開發的耕地、林地，比如將曾經的工業用地、鐵路用地經過轉換變成其他功能的用地之類的。這種模式，針對那些已經納入城市區域的土地，政策上建議不應該再繼續增加該區域的交通壓力。所以措施之一就是盡量增加步行和自行車的交通，對這類低排放交通模式重新進行梳理，然后才考慮增加公共交通。

例如“斯圖加特21”項目，通過將鐵路基礎設施和中央車站轉移至地下空間，重新開發原來被鐵路樞紐站和鐵軌所占據的109公頃城市中心區用地，該用地將被建設成集居住、辦公、商業和休閑功能為一體的新城區。

3.2 實施ELM所帶來的收益

（1）ELM所開實施的土地主要集中在已經開發使用過的土地，而這些土地幾乎都已經存在有基礎設施，這就能一定程度上降低土地的再開發成本，同時也降低城市在基礎設施建設上的投入。

（2）LM通過減少汽車交通和縮短行人步行距離，使公共交通的成本效益得到提升，使城市和鄉村區域內“在步行距離內提供日常生活必需品和服務”成為可能；支持城市向高效的能源供應結構轉變，例如發展（生物）熱電機組，太陽能熱光伏等。

（3）有效地減少CO2、NOx的排放和降低空氣污染，見圖2，圖3。

圖2 巴登-符騰堡州2011年CO2、NOx排放情況

圖3 巴登-符騰堡州PM 10排放情況

“斯圖加特21”項目通過提高鐵路的運力和便捷性、建設與樞紐站相結合的大型商務區，預計每年有1800萬人次的旅客從公路自駕改為乘火車出行，這樣巴登-符騰堡州將年均減排CO2達7萬t，節約了大量的能源消耗。

（4）ELM包括在城市內城地區的綠化和種植措施，例如在屋頂、墻壁種植綠色灌木等，這樣有效地提高了在城市內城地區居住的質量。

（5）ELM能有效地減少城市無序擴張，使得足夠多的非城市建設區域得以保留，同時也有助于保護區域內生物的多樣性，見圖4。巴登-符騰堡州是德國最重要的旅游勝地之一，其景色秀美、名勝眾多，只有巴伐利亞可以媲美。本州的絕大部分區域屬于黑森林，這塊自然勝地的山巒、湖泊令全世界游客為之向往。

（6）廢棄地（棕地）開發作為ELM的重要一部分，使得城市和鄉村的廢棄、閑置土地重拾吸引力，而且相對耕地、林地（綠地）開發在每1歐元的投資回報率上能為當地創造出更多的就業崗位。

3.3 以減少土地消耗為目標的ELM實施措施

（1）充分協調參與州土地管理的各利益相關方：地方政府，來自產業的投資人團體，獨立產權人和非政府非盈利性質的自然保護組織。

（2）以ELM為輔助，指導并提醒地方決策者如何實施地方的發展計劃。

（3）緊密的法律框架和完善的實施措施。

（4）重點在重塑土地，對針對已開發使用的土地進行重建和投資的項目給予減收物業稅方面的獎勵；補貼針對廢棄地的開發項目。

圖4 巴登-符騰堡州2011年各類用地所占國土面積比例

4 巴登-符騰堡州土地管理制度的特點

（1）近年來巴登-符騰堡州的土地管理部門廣泛地將地理信息系統(GIS)技術運用到土地管理工作中，并將其與航拍、遙感等新技術相結合來進行全面而深入的現代化空間分析及繪圖，提高空間資料庫與國民社會經濟統計指標的匹配率，從而為土地管理和規劃編制提供更高效的分析及研究方法。

在過去的20年中，在規劃過程中嵌入一個氣候觀點的發展研究在德國開始發展起來并逐漸被國外所采用。例如針對州首府斯圖加特市當地氣候情況的一個詳細研究，它通過非常多的分析圖紙來反映了斯圖加特當前的氣候狀況以及未來的氣候發展趨勢。而這個現在相當于一個城市氣候說明書，這個氣候說明書也是作為編制斯圖加特城市規劃的一個重要基礎材料。圖5為專門反映各類信息的圖片，例如反映光照強度、風速、空氣質量等的信息內容，而在進行城市規劃的時候這些因素都會得到考量。

（2）聯邦德國和巴登-符騰堡州法律為公眾參與土地利用規劃和土地整理提供了充分的法律保障。

土地管理是一項涉及面廣、政策性強、技術含量高的系統工程。針對我國的特殊國情，應當合理借鑒國外公眾參與的先進經驗，在實際工作中重視公眾的意見，對重大事件的決策和執行采取公開、公正、民主的工作方式。通過公眾的參與，使其能夠將切身經驗和愿望納入整理項目的決策中，一方面調動了其參與土地再開發的積極性，另一方面也使項目的規劃更加科學合理，符合當地的實際情況。

（3）巴登-符騰堡州土地資源有限，因此十分注意保護，嚴格控制城市蔓延。現在州內的城市發展指導思想是首先考慮內在型的土地再利用式的發展模式，即優先考慮的是對已開發土地進行再開發。我國目前城市發展規模上的主要缺陷之一就是多采取“攤大餅”式的建設模式，城市無限膨脹，而外圍的基本農田、林地被逐漸蠶食。

（4）加強對國土利用、城市土地利用規劃實施情況的跟蹤調查和評估，及時有序地開展規劃的修編調整，也是各國非常重視的問題，我國也正在加強理論和方法上的研究，及時做到對規劃實施調整。

5 結語

中國目前正處于深化改革和提升城市化進程的關鍵時期，當前形勢下經濟上行對土地有著旺盛的需求，也正是土地結構、土地價格、土地供應總量、開發強度容易失控的時期。我們在城市和區域內的土地管理方面應當吸取借鑒國外經驗，以完善的城市規劃體系為基礎，以健全的法規和行政體系為保障，對區域與城市發展發揮歷史性作用。

[1]Stefan Frey and M arkus Langer.Efficient land m anagem ent as an im portan t elem ent for a sustainable eco logical policy[R].Sustainability in Regional and Urban Planning.2011.

[2]許業修，董旭.城市發展中針對氣候問題的措施——以德國斯圖加特市為例[J].重慶建筑，2012（11）.

[3]謝敏.德國空間規劃體系概述及其對我國國土規劃的借鑒[J].國土資源情報，2009（11）.

[4]陳和午.土地征用補償制度的國際比較及借鑒[J].世界農業，2004（8）.

[5]張志強，黃代偉.構筑層次分明、上下協調的空間規劃體系-德國經驗對我國規劃體制改革的啟示[J].現代城市研究，2007（6）.

Discussion on Land ManagementModeof Baden-Württemberg in Germany

在提升城市化進程的過程中，土地管理正越發重要地成為影響城市發展建設的因素，而如何做到高效、有序、合理地管理利用區域及城市內的土地也是國內學者當前研究的熱門課題。通過借鑒德國巴登-符騰堡州的土地管理運行模式，可以為當前我國的城市建設提供有益的經驗和思路。

高效土地管理；城市發展；城市規劃；土地征用補償制度；

In the process of urbanization promotion,landmanagement is increasingly influencing the development and establishmentof the city,so that efficient,well-organized and reasonable urban landmanagementbecomesahot topic for scholarsathomeand abroad.The landmanagementand operationmodeadopted by Baden-Württemberg in Germany can offer some usefulexperienceand inspiration forurban construction in China.

efficient landmanagement;urban development;urban p lanning;land requisition and compensation system

TU 981

B

1671-9107（2013）11-0001-05

10.3969／j.issn.1671-9107.2013.11.001

2013-09-09

許業修（1984-），男，重慶人，本科，主任規劃師，主要從事區域規劃、城鄉總體規劃研究。