試論現代政府公信力的理論基礎與存在前提

郝玲玲

（吉林大學 馬克思主義學院，吉林 長春130012）

“必須先研究事物，而后才能研究過程，必須先知道一個事物是什么，才能察覺這個事物所發生的變化”［1］。政府公信力本質上是政府的一種能力，這種能力的產生和發揮作用依賴于公眾對政府的信任程度。在現代社會，如果政府想保持自身公信力長期存在并始終處于較高強度，就必須把握政府公信力理論的內在邏輯和規律。

一、現代政府公信力的理論基礎

在社會科學領域，任何一種事物產生、運動和發展的過程必然遵循一定的理論邏輯［2］。政府公信力背后有著深遠的理論來源，并以此為支撐存在和運行。這些理論是決定產生政府公信力狀態和程度的首要基礎，更為政府公信力運行和發展提供了堅實的理論基礎。

（一）階級沖突理論：公信力來自于強制

馬克思、恩格斯在摩爾根的研究成果基礎上系統提出政府起源于階級沖突這一論斷。階級沖突論較完整地闡述了國家起源和私有財產的內在聯系，提出：國家起源于階級之間的沖突，是階級矛盾不可調和的必然產物；國家（政府）是凌駕于對立階級之上的第三種力量，是經濟上占統治地位的階級實現其統治的工具?？梢?，政府產生的原動力是為了解決分層社會中的內在沖突，滿足統治階級維持社會秩序的需要［3］。

從階級沖突論的角度思考，國家的本質是階級統治。這種邏輯中的國家是公共權力的強制壟斷者。政府依靠軍隊、警察、監獄等暴力手段，系統地、合法地使用強制力。階級國家的政府一開始因為沒有得到大多數公眾的認同和支持所以并不具備真正意義上的合法性。然而無論什么性質的政府，在成立之后都必然獲得一定的公信力，哪怕只是少數派的或強制的公信力。但是，暴力手段本身無法為國家贏得合法性，強制力長遠看來往往會給政府公信力帶來負面影響。所以，非暴力強制的其他手段是政府獲得公信力的首選，如宗教、意識形態、價值觀等。國家起源的階級沖突論揭示了政府公信力產生的現實情形，強調作為現實存在的政府及其公信力是如何產生的，這可能是政府公信力最真實的理論邏輯。

（二）社會契約理論：公信力來自于守約

近代西方流行的社會契約理論是政府公信力的又一重要思想基礎和理論來源。根據社會契約論的描述，人民（公眾）為擺脫無政府狀態下人類社會的無序利益爭奪，因而試圖建立組織性、秩序性的公共生活。依據社會契約論，政府的公信力具備理論必要性與實踐必然性?！懊總€人都以其自身及其全部的力量共同置于公意的最高指導之下。”［4］這表明了政府建立在公眾的共同意愿基礎上，公眾對政府的完全信任是政府和社會公眾之間契約關系的基礎。伴隨市場經濟和民主政治的實現和發展，公眾已經普遍接受了政府與公眾之間存在社會契約關系，政府是社會公眾共同意愿下履行契約的代理者這樣的思路。

社會契約論作為一種科學理論更多地體現出一種工具理性推斷。首先，社會契約論使公眾對政府公信力的要求更加具體明確。判斷政府是否履約的直觀標準就是觀察其行為是否符合約定。這種觀察往往伴有量化的指標，可以有效衡量政府行政行為的可靠程度，即政府的履約程度。其次，社會契約論支撐下的政府公信力運行約束機制已經建立，法律成了政府履行契約的重要約束。社會公眾借助法律權威來監督政府行政活動并進一步保護公共利益。

（三）有限政府理論：公信力來自于限制

有限政府的內涵可以理解為“一個政府在權力、職能、規模上受到來自法律的明文限制，公開接受社會的監督和制約，政府的權力和規模在超出其法定的疆界時，能夠得到及時有效的糾正?！保?］有限政府的理念，一方面為政府的職能范圍和權限劃定了明確的界限，另一方面，也為公眾對政府公信力的范圍和水平提供了具體指向和基本標尺。因此我們可以推斷，在有限政府理論的指導下，政府公信力的發揮不會受到限制和降低，公眾對政府公信力的要求也不會減少，而是更加對政府提供的有限但有效的公共服務和公共產品感到信任和滿意。

有限政府理論在政府公信力的產生和鞏固方面有其特有的優勢的：一方面，政府作為公共意志的執行者，本身具有公共的不可侵犯性，這首先為政府公信力的產生提供了權力基礎和制度條件。有限政府理論又為政府公信力劃定了清晰的權力邊界，使政府在既定的領域中得以規范運行，任何越界的政府行為都可以是否滿足公共意志和維護公共權益作為衡量標準得到及時糾正；另一方面，政府公信力的形成需要一定的政治環境。有限政府理論主張政府本來就不是無所不包的全能政府，而是作為市場和社會的有效補充，為公眾提供市場和社會無法保障的公共服務和公共產品。在這種政治環境中，公眾對政府具有更為明確的指向，也可以更準確地衡量政府績效，政府也確實減少了產生公信力危機的可能性，使其公信力得以在有限中逐步提升。

（四）責任政府理論：公信力來自于負責

責任政府理論是現代民主政治發展的重要理念支撐之一，責任政府也是現代民主政治發展實踐的基本特征之一。責任政府理論更多地強調政府與公眾之間的具有強制和法律性質的責任關系，這就意味著政府公職人員在行使職權的任何行為如果逾越或違背了法律規定的權利與義務，就必須承擔相應的行政責任甚至是法律后果。相應的，責任政府理念下的政府在現實行政活動中必須積極地回應公眾意愿，并依據行政法規公平、高效地滿足公眾的利益需求。

責任政府理論作為政府公信力的理論支持主要體現在：政府必須通過自身負責任的行政行為執行和實現公共意志，積極地接受社會和公眾對政府行為及其結果的評價，并根據評價及時調整和完善其社會義務和職責。在政府負責任的行政行為中逐步提升自身信用能力和水平，并同時接受來自政府內部和社會外部的監督和約束，讓公眾在監督和評價政府行為過程中，逐步認同政府政策，主動支持政府行為，從而保證政府公信力的和諧穩固增長。

二、政府公信力產生與存在的基本前提

（一）政治合法性的獲取

合法性（legitimate）問題是國家公共生活中的核心問題。政府獲取公眾信任的基本前提是國家必須是且必須被認為是反映了人民整體選擇的合法性組織。就政府而言，行使權力的基礎是公眾的價值認同和政治服從，這是政府獲取政治合法性的必要條件。當政府不具備合法性或沒有能力保障其合法性延續時，政府的公信力必然已經喪失，政府與公眾的信任關系也就此終結。

政治統治合法性的最終和最重要基礎就是政治統治者的統治得到社會最高限度的支持。必須強調的是，這種合法性既非與生俱來，也不是口頭約定的，而是需要通過政府制定制度、法律體現和保障人民意志來獲取的。這要求明確一定約束公眾行為和政府官員行為的具體安排，這種安排的具體表現形式就是作為政府官員角色的義務和作為公眾角色的義務。如果一個國家政府的合法性基礎主要建立在合理的制度之上，那么，即便遇到合法性危機，也不會危及整個政治系統?？梢?，一方面政府的合法性是政府獲取公信力的制度基石，另一方面也是其建設自身公信力的首要前提。

（二）公共權力的制衡

合法性為政府擁有公信力提供了制度保障，使政府通過合法手段獲得人民給予的利益與權力，這意味著合法的政府本身具有合法的廣泛行使公共權力的權利。但是，從公共權力的本源上講，權力來源于人民，是人民權力或者人民權利的產物，來自于人民的讓渡和授權。因此，在現實層面上迫使公眾在政府運用公共權力之初，就必須采取手段確保讓渡的權力能夠被“代理人”充分正確的實現而非異化［6］。而政府要做的是說服公眾愿意相信其行為符合人民意愿，其行為結果符合公共利益。

在現代民主制度下，制衡公共權力始終是體現“主權在民”原則的重要前提。公共權力制衡汲取了先進的政治思想理論并在實踐中通過以下手段得以實現：

1.以法律制約權力。法律對權力的制約首先依據法律具有其他任何手段都不具備國家強制性和普遍約束性。亞里士多德強調“法治應當優于一人之治”，這種法律所特有的屬性將政府置于嚴格的法律監督之下，并能夠制度性的防范政府在運用公共權力過程中的隨意性和人格化。在民主制度下，法律是公眾防范政府權力失范的有效工具，也是公眾用以保護和主張自身權利的最有力武器。

2.以權力約束權力。權力制衡是西方資本主義制度下約束行政權力的基本方法。民主制度下，任何一種權力都不是至高無上的，權力的賦予必然意味著權力的約束，即權力的制度性制衡。最為典型的三權分立的制度設計也是建立在中央和地方分權（地方自治）、國家和社會分權的基礎之上。

3.以權利制約權力。以公眾權利制約公共權力。公眾可能成為制約公共行為的重要力量，從組織外部對公共權力施加制約作用，限制、阻遏公共權力的濫用。權利制約權力是一種民主性質的制約機制，其根本前提是承認公眾權利，最終目的是保護公眾權利。這種制約形式只有在民主社會中才能實現。

4.以監督限制權力。任何對權力的制約都需要路徑支撐，限制行政權力的最有效途徑就是通過內部和外部的權力監督［7］。防止公共權力滑向絕對權力，不能僅僅依靠權力自律，還需要通過對行政行為的實際監督和控制來遏制和減少權力腐敗。而且，掌握公共權力越大的行政組織和個人越需要監督，在監督手段上不僅需要組織的內部監督、其他行政機關的橫向監督，更需要群眾、輿論和社會的外部監督。

（三）政府能力的認可

自政府產生以來，政府的執政能力始終是判斷政府優劣的重要標準之一。政府能力的來源問題涉及政府能力“從何而來”以及政府“為什么”具有這種能力等眾多根本問題。政府公信力的內涵可理解為在社會公共生活中，掌握公共權力的政府面對社會差異和利益分配，通過公正、高效、廉潔、民主、負責等途徑獲得公眾普遍性信任的能力［8］。因此，政府具有被公眾廣泛認可的能力是政府公信力產生的又一關鍵性要素和前提。評判一個政府的能力是以政府自身具備的能力與公眾對政府能力的認可這兩個參照體系為標準的。以政府作為參照主體來看，政府能力是其作為社會利益群體代理主體實現職責的能力。以公眾作為參照主體來看，政府能力是滿足社會利益群體價值預期并贏得信任的能力（如圖1所示）［9］。

圖1

（四）政府與公眾信任關系的確立

信任作為一種社會關系伴隨人類社會而產生。信任可以理解為人們相互交往過程中獲取行動預期與反饋的判斷機制，也可以理解為一種嵌入社會整體系統和制度體系的功能化社會機制。而“信任關系”則是社會交往中人們之間的相互預期與認同的關系狀況。作為一種社會關系，行政學領域中的政府信任關系是指國家行使權力過程所涉及的一切對象（包括個人、群體和組織的社會公眾），對行政體系總體（包括行政體系各要素、要素之間的相互關系及其運動狀況）的合理期待，以及行政體系對這種合理期待予以回應的一種互動關系［10］。這意味著，政府與公眾的信任關系就是建立在公眾對政府的合理期待以及政府對公眾的有效回應過程中的平等與合作關系。

在社會發展的不同階段，政府信任關系的類型總是依據國家的治理模式和社會秩序表現出相應的不同形式，這種區別表現是為了與社會所處的特定歷史階段相適應。在傳統農業社會，統治者借助習俗型政府信任關系把傳統習慣以及文化觀念轉化為統治者的意識形態。在工業社會的民主政治制度中，契約成了政府獲得公眾信任的最重要手段。在政府信任關系由習俗型向契約型轉換的過程，實現了政府從對公眾懷有戒心到主動謀求公眾信任的社會變遷。而伴隨服務型治理模式日益成為國家治理模式的主流，政府的公信力來源必將建立在政府同公眾合作互動的信用關系之上，這既是政府公信力的重要前提，更是現代政府構建公信力最為堅實的基礎。

［1］馬克思恩格斯選集：第4 卷［M］.北京：人民出版社，1995：240.

［2］陳麗君，張存如.政府公信力的源泉和基礎——西方政府誠信研究及其啟示［J］.中共寧波市委黨校學報，2008（3）：26－33.

［3］顧平安.政府發展論［M］.北京：中國社會科學出版社，2005：33－35.

［4］盧俊.社會契約論［M］.北京：商務印書館，1963：24.

［5］丁樣艷，朱亞軍.行政改革的路向選擇：建設有限政府［J］.哈爾濱學院學報，2004（7）：26.

［6］彭兵.論公共權力的制衡［J］.理論月刊，2007（3）：34.

［7］張等文，劉彤.西方學者視域中的協商民主：概念、價值與限度［J］.東北師大學報：哲學社會科學版，2012（1）：1－5.

［8］張旭霞.試論政府公信力和公眾的話語權［J］.中國行政管理，2006（9）：57－59.

［9］王紹光，胡鞍鋼.中國國家能力報告［M］.香港：牛津大學出版社，1994：294.

［10］郝玲玲.政府公信力若干問題研究［D］.吉林大學，2010：191.