論統籌城鄉發展中社會管理的協同治理

■劉衛平

統籌城鄉發展，是破解“三農”問題的重要舉措。當前我國城鄉發展失衡、差距擴大是多重因素交互作用的結果，單純依靠政府、市場或社會一方力量都難以解決這一困境，單中心秩序中形成的“指揮—服從”型傳統社會管理模式已無法適應我國統籌城鄉發展、推進城鄉一體化需要。如何加強和創新城鄉社會管理，有效整合和發揮黨委、政府、市場、民間組織、社會公眾等社會多元主體在城鄉社會管理中的功能優勢，推動城鄉社會發展一體化，已成為當前統籌城鄉發展的重要課題。

一、中國式協同治理:統籌城鄉發展中社會管理創新的理念選擇

協同治理，最早是西方學者針對社會資源配置中“國家失效”和“市場失效”問題，在協同學理論和多中心治理理論的基礎上提出的一種社會治理范式。它主張治理權威多中心化、主體多元化、各子系統協同化、方式法治化和過程公正化，其實質是治理權威從國家(政府)中心主義向多中心轉移，強調政府、非政府組織、社會公民等社會多元主體相互協調、合作治理社會公共事務，進而實現公共利益和社會治理效能最大化，形成既充滿活力又和諧穩定的社會秩序。

統籌城鄉發展是一個復雜系統工程。由于城鄉二元結構長期存在，目前城鄉在居民收入、基礎設施建設、公共服務、教育醫療、社會保障等方面差距仍在擴大。政府、市場或社會力量任何一方都難以破解城鄉發展失衡困境。源于西方語境的協同治理無疑為我國統籌城鄉發展中的社會管理創新提供了一種借鑒范式。當然，我國在城鄉社會管理創新的具體實踐中，必須與我國城鄉統籌發展實際結合起來，構建中國語境的社會管理協同治理模式。黨的十八大報告明確提出:“要加快黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制……”[1]，這為中國式城鄉社會協同治理指明了方向，即應充分發揮“黨委的堅強領導、政府的主導責任、市場的配置力量、社會的積極協同、公眾的有序參與等多元主體的整體效能”[2]，構建以黨政系統為中樞，以黨委、政府、經濟組織、社會組織、社會公眾為主體要素，以“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”為基本構架的多元合作型城鄉社會管理協同治理模式，有效整合和發揮各類社會要素的功能優勢，共同治理城鄉社會公共事務。

(一)黨委領導:城鄉社會管理協同治理的根本

民主制下的政黨具有利益代表和利益表達、利益聚合和制定目標、政治錄用和組建政府、政治社會化和社會動員等功能[3]。作為馬克思主義政黨，中國共產黨始終堅持立黨為公、執政為民，其執政宗旨、執政理念、執政方式和執政行為具有很強的公共性，是我國社會管理的核心主體。我國各級黨委在城鄉社會協同治理中有著其他社會管理主體無法比擬的思想理論優勢、利益聚合優勢、社會動員優勢和組織保障優勢，起著總攬全局、協調各方的領導核心作用，是實現我國城鄉社會管理協同治理的根本。

(二)政府負責:城鄉社會管理協同治理的主導

在我國現行黨政體制下，作為法定的國家權力執行機關，政府在黨的領導下行使公共權力，體現人民政府的本質。政府承擔的政治職能、經濟職能、社會職能和文化職能，具有公共性、法定性、執行性和強制性，在城鄉社會管理協同中起主導作用，承擔主體責任。這“既反映了政府是社會管理創新主導主體的現實，也反映了現階段我國社會管理實踐活動中，當然，政府不是唯一主體，而是政府是主導主體，因為，除了政府，還包括經濟組織、社會組織和公眾等參與主體。”[4]

(三)社會協同:城鄉社會管理協同治理的依托

社會協同是指黨政系統與各類非政府組織、社會公眾之間分工協作、共同治理社會公共事務，形成黨委、政府與社會力量互聯互補互動的社會管理協同治理網絡。它是城鄉社會管理協同治理的重要依托，有利于整合和發揮社會管理多元主體的各自資源優勢，有效協調多元化的利益和社會矛盾，破解因城鄉二元結構所造成的、單靠黨和政府難以解決的一系列農村經濟社會發展問題。

(四)公眾參與:城鄉社會管理協同治理的基礎

公眾參與是指社會公眾依法有序參與社會公共事務治理行為，體現公眾與黨委、政府及非政府組織的互動過程，是協商民主的重要形式。在我國統籌城鄉發展進程中，公眾參與城鄉發展政策和制度建設以及公共服務供給、社會矛盾與利益關系調處等，有利于增強社會信任、公民認同和政策公信力。

臨床的藥品管理工作是護理管理中不可缺少的組成部分，[4]藥品的管理工作的優劣直接影響藥品的質量及患者的安全。積極的采用“6S”管理的制度來進行優化的藥品管理，不僅節省了心血管內科護士的護理人力支援，也加強完善了本科室的藥品管理的相關規章制度，很好的強化了護士管理藥品的規章制度。精簡了藥品的種類和數量，規范了藥品擺放位置，統一了醒目的標識，保證了藥品管理和使用安全，提高了護士工作效率。而且提升了護理工作質量。護士既是臨床藥品的保管者也是藥品使用的直接責任者。[5]努力按要求做好藥品管理應是護士基本職責。

(五)法治保障:城鄉社會管理協同治理的方式

“法治是人類社會最先進的社會治理模式，法治化地管理國家和社會是人類的普遍發展規律。”[5]在現代社會，法治方式是長久凝聚社會團結力量的最大精神紐帶。黨的十八大報告強調:“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。”[1]用法治思維和法治方式來處理社會矛盾、規范社會行為、協調利益關系、維護社會公正、促進社會和諧，確保社會管理主體行為在法律框架內運行，是城鄉社會協同治理手段和方式的必然選擇。

二、統籌城鄉發展中推進社會管理協同治理的現實困境

我國統籌城鄉發展中以來，在推進社會管理協同治理中存在諸多現實困境。

(一)體制機制障礙:城鄉二元分割

改革開放特別是統籌城鄉發展以來，我國實施一系列促進城鄉經濟協調發展的城鎮化戰略措施，雖已取得了巨大成就。但因制度因素所導致的城鄉二元結構尚未破除，導致城鄉發展差距持續擴大，成為城鄉統籌發展中社會管理協同治理的主要障礙。這表現在:一是城鄉有別的戶籍治理、勞動用工、社會保障、社會福利等制度，導致城鄉居民在就業機會、收入分配、社會保障和社會福利水平事實上的不平等。特別是現行的城鄉二元分割的戶籍管理制度，阻礙了農民市民化進程。二是城鄉有別的資源配置制度與財政投入機制以及較低的財政轉移支付能力，導致城鄉發展嚴重失衡，農村教育和基本建設投入嚴重不足，教育事業、醫療衛生、社會保險、基礎設施和公共服務設施遠遠落后城市，基本公共服務非均等化繼續加劇。三是城鄉分割的市場體系，造成城鄉差距持續擴大。生產要素市場因農民組織化程度偏低、農業平均利潤率偏低和利益驅動的影響，主要流向城市，導致農村市場發展難和農民致富難。四是城鄉分離的工業化發展模式，致使農民難以分享農產品的加工增值收益。五是不配套的農村城市化政策使街鄉、村居體制轉換和城鎮化進程遲緩，城鄉結合部社會矛盾和問題突出。

(二)政府行為問題:越位、缺位和錯位

統籌城鄉發展，要求政府職能主要集中在“掌舵”而不是“劃槳”，實現“管控型政府”向“服務型政府”轉變、“全能型政府”向“有限型政府”轉變。由于長期受計劃思維和單中心秩序觀及體制轉型等多重張力影響，政府職能轉變仍不到位，仍存在政企不分、政事不分、政資不分、政社不分等現象。我國在城鄉教育、醫療衛生、社會保障等公共服務領域還存在公共財政缺位、政府職能缺位問題，嚴重擠壓城鄉市場發育、社會成長和公眾參與的空間，導致在統籌城鄉社會發展中協同主體單一、力量單薄。特別是逐利性行為致使政府主導具有極強的選擇性，對農村經濟社會發展的長期規劃缺乏科學的頂層設計和有效的政策安排，對城鄉在資源配置、資金投入、基礎設施建設、教育醫療、社會保障、公共服務等方面缺乏科學統籌，導致包括土地在內的各種生產要素無序地流向城市，從而進一步拉大城鄉間、不同區域間和不同行業間經濟社會發展差距。傳統的政府管控模式和政府職能轉變不到位，公共價值理性缺失，社會資源整合協同機制缺位，是統籌城鄉發展中的重要制約因素。

(三)協同主體缺陷:社會組織弱化與公眾參與不足

目前，我國城鄉社會組織發展迅速，在城鄉社會管理中發揮著一定的協同作用，但長期存在的“強政府、弱社會”導致公民社會、市民社會、第三部門、社區共同體等發育遲緩。作為公民參與網絡的重要組成部分和社會治理主體的社會組織，無論數量還是規模均偏小，能力偏弱、種類偏少。其中很大部分社會組織帶有“官方”或“半官方”色彩，即由政府創建或受政府管制，公共性和獨立性較差，而且參與社會治理的能力極弱，規范性水平和社會認同度不高，還不能在城鄉社會協同治理中發揮橋梁紐帶作用。同時，作為協同主體之一的社會公眾，一方面仍被視為“管理對象”，處于社會管理的客體位置，且組織化程度低，參與社會治理意識和能力不足;另一方面，公眾參與機制和參與網絡不健全，缺乏有效的政策制度安排，公眾利益表達渠道不夠暢通，政府與公眾缺乏有效的對話與溝通渠道，且地方政府也往往忽視公眾參與其社會管理決策、政策制定的作用，對公眾利益訴求和意見的回應不足。此外，由于我國城鄉公眾參與網絡大多建立在“五緣”文化(血緣、親緣、業緣、學緣、地緣)以及宗族關系的基礎之上，缺乏社會普遍信任基礎，表現出明顯的先賦性、封閉性和同質性，開放性和包容性缺乏，不具備公民社會的特質，且參與網絡品質和組織化程度低，極易形成家族主義、地方保護主義和小利益集團，致使社會協同治理賴以實現的組織網絡與運行機制不健全，也直接制約著公民社會與黨委、政府之間的認同與合作關系的形成和發展，不利于城鄉一體化發展進程中的社會協同治理。

(四)城鄉社會資本不良:法治思維與公共精神缺失

社會信任、互惠規范與公共精神均是現代良好社會資本的核心要素，也是社會協同治理的重要支撐。從我國傳統文化來看，以往過于強調非正式的社會關系和制度安排，而理性化的正式制度則往往被忽視，“人情法則”成為人際交往和社會資源交換的重要指導原則，法治精神缺失，民主缺位，權力約束乏力。在城鄉社會管理中，政府、市場組織、社會組織、社會公眾作為社會治理主體缺乏明確的職責范圍，社會利益主體應有的權利與義務沒有明確的邊界，其運行規則也缺乏應有的法律規范，導致社會管理主體職責不清、治理無序。特別是一些政府官員法治行政和服務民生的意識淡薄、公共價值理性缺失以及強烈的逐利性導致侵犯農民利益等行為，造成官民關系緊張，政府公信力散失和社會普遍信任度下降;個別企業組織唯利是圖，非法經營，導致食品醫藥安全危機等各類社會信任事件頻發，社會矛盾加劇，利益關系調和難度加大，使城鄉社會協同治理的社會土壤和生態條件難以生成。

三、城鄉統籌發展中推進社會管理協同治理的基本思路和路徑選擇

源于西方語境的協同治理，為推進我國統籌城鄉發展中的社會管理提供了借鑒范式。

(一)基本前提:優化協同主體結構與行為

社會協同治理，有賴于協同主體的多元化、主體行為的優質化和協同關系的規范化。我國在城鄉統籌社會管理協同治理中，應加強黨委、政府、非政府組織、社會公眾等多元協同主體建設，構建主體多元、結構優化、權責規范、關系順暢、功能互補、平等合作的“強政府、強社會”協同治理主體格局。

二要著力建設服務型政府和法治型政府。既要堅持政府在統籌城鄉發展、促進城鄉社會管理一體化中的主導地位和主體責任，發揮在統籌城鄉政策安排與落實、資源整合與配置、基礎設施建設與公共服務、教育醫療衛生事業發展、促進充分就業、完善社會保障體系、社會文明建設等方面的主導作用;又要依法設定政府主導限度，做到政企分開、政事分開、政社分開和政資分開，拆除多裝錯裝在政府身上的“手臂”，從過去不該管、管不了也管不好的領域退出，把該由市場做的還給市場、該由社會做的交給社會，規范和約束好政府這只“看得見手”，防止錯位缺位越位行為，真正成為有限政府、服務型政府、法治型政府。

三要大力培育和發展自主性非政府組織。一方面，在政策和制度上應消除不利于非政府組織發展的限制，大力引導、組織、扶持和規范非政府組織建設，尤其要注重培育和發展行業組織、社會中介組織、公益社團、志愿團體、民間學術團體等非政府組織以及城鄉社區自治組織，充分發揮他們在城鄉社會管理中提供服務、反映訴求、規范行為、參與建設等作用，為城鄉特別是農村提供政府不便或無法和市場不愿或不能提供的公共服務;另一方面，要通過立法切斷政府與非政府組織等治理主體的利益關系，逐步剝離附加在各類非政府組織上的政治職能和行政職能，褪去其“官方”或“半官方”色彩，使非政府組織在接受政府宏觀監管下保持獨立性。作為城鄉社會協同治理的重要主體，各類非政府組織應自覺加強自我建設，提升社會服務能力和社會認同度，與黨委、政府組織形成功能互補、良性互動的城鄉社會管理協同治理網絡體系，共同促進城鄉社會共同繁榮。

四要提升公眾參與的組織化程度。一方面，要通過建設規范性和公信力強的“自組織網絡”或“公民共同體”，促使單獨個體轉化為相互依賴、聯系緊密、公共性強的共同體;另一方面，要在依法保障公民參與權的基礎上，在法律上為公民的組織化行動提供規范的制度和規程保障，消除公民組織的“官民二重性”色彩，增強民間組織內源性和自主性。同時，培養公民意識，提高公眾參與能力和責任感。

(二)重要基礎:培育優質現代社會資本

現代社會資本主要包括良好的公共精神、社會信任、互惠規范、公民參與網絡等，是協同治理得以實現及維持的重要基礎。我國在城鄉統籌發展進程中，應不斷優化社會資本結構，提升優質社會資本存量，有效推進城鄉社會協同治理。

一要大力培育公共精神，夯實社會協同治理的心理基礎。公共精神主要包括公民的主體意識、相互信任與尊重、公共責任感、互利合作精神、制度規范意識等，是現代社會資本的重要組成部分。首先，要在行政性分權和經濟性分權中合理反映各個協同主體的利益訴求，增強城鄉社會各類構成要素間利益的同構性，不斷擴大黨委、政府與非政府組織、社會公眾等協同主體的利益交匯點，形成與公共利益方向一致的發展目標并產生有效的協同行為。其次，要引導和鼓勵社會組織、企業組織和社會公眾在參與社會公共事務管理活動中塑造主體意識、民主理念、法治思維以及公共責任感、規則意識和義務觀念，培育和強化各方共同推崇的價值和共同遵守的規范。再次，要倡導自由、平等、公正、法治、誠信，培育和增強黨委、政府、企業、社會組織和公民這些社會協同治理主體的倫理自覺和道德自律。

二要加強互惠規范社會資本建設。從制度層面規范社會協同治理各類主體的行為邊界，確立協同治理主體的法律地位、權責范圍、運作規則、合作途徑等，依法保護各類協同主體的權利，促進互惠平等合作，為城鄉社會協同治理提供保證。

三要完善協同治理參與網絡。“既要加強黨對社會協同治理的領導……又要建立政府組織與社會組織的直接聯系，形成以政府為主干、非政府組織和村 (居)委會為紐帶、私人部門為基礎的協同治理網絡”[6]。尤其要健全以協商民主制度為主體的群眾參與網絡，不斷拓展公眾參與渠道和訴求表達管道，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展，讓基層黨組織、政府與社會組織、企事業單位、民眾之間圍繞城鄉社會公共事務平等協商、良性互動、深度合作，共同加強城鄉社會治理。

(三)關鍵環節:構建城鄉社會管理協同機制

建立健全政府主導、市場運作和社會參與的城鄉社會管理協同機制，有效整合多元協同主體的功能優勢和各類社會要素資源，為協同治理城鄉社會服務。

一要建立權力整合協同機制。在統籌城鄉發展中，必須按照黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的協同治理要求，對社會管理中的政治權力、行政權力、社會權力進行有效配置與整合，依法規范國家權力、保護社會權力、整合多元化權力，使黨委、政府、非政府組織、社會公眾、各階層社會利益群體等各類社會治理主體實現權力的有效協同和功能優勢的有效發揮。

二要建立城鄉資源開發與整合機制，把社會中不同來源、不同層次、不同結構、不同內容的資源進行有機整合，構建黨委、政府、市場、社會和公眾協同的城鄉資源整合協同機制，在城鄉統籌發展中充分發揮各級黨組織的領導作用、政府的主導作用、市場機制的資源配置作用以及城鄉社區自治組織及各社會組織、企事業單位在社會管理資源整合協同中的橋梁作用。

三要建立利益協調整合機制。主要包括利益表達機制、利益分配機制、利益補償機制和利益沖突調解機制等，以協調社會中的各種利益矛盾，從而有效整合社會各類主體要素力量，共同致力于城鄉社會發展一體化。

四要建立價值整合機制。價值整合是推進城鄉社會協同治理的思想保證。面對城鄉社會碎片化以及社會主體和價值觀念多元化、利益關系復雜化，更需要價值整合協同機制來整合和凝煉一種城鄉社會都能夠接受和認同的主流價值和道德觀念，以形成有效的集體行動促進城鄉社會共同繁榮。

五要建立信息資源交互機制。充分依托信息技術與網絡技術優勢，打破城鄉區域、部門、行業界別和體制性障礙，通過制度化設計，統籌規劃城鄉社會管理信息基礎網絡建設，打造覆蓋城鄉、動態監控、信息共享、快速高效的城鄉社會管理綜合信息交互系統，有效克服城鄉之間、各類協同治理主體之間的信息障礙，實現城鄉社會管理信息資源的整合與共享，增進社會管理協同主體之間的信任與協同。[7]

六是要建立社會綜治協同機制。進一步完善城鄉社會綜合治理的“大防控”體系和社會調節機制，形成黨政統一領導、部門協調、社會協同、公眾參與、各負其責、齊抓共管的城鄉社會綜治協同工作格局，切實維護城鄉社會和諧穩定。為推進城鄉一體化進程提供良好社會環境。

(四)有效保障:改善城鄉體制和制度環境

推進城鄉社會管理協同治理，必須破除城鄉二元體制，為有效協同提供體制和制度保障。

一要以戶籍、土地和基本公共服務聯動綜合改革推進農民市民化。建立城鄉統一的戶籍管理制度，推進本地和外來人口發展的雙重統籌，放開城鄉二元的戶籍限制，不斷完善流動人口融入城市社會的機制，徹底消除城鄉戶籍壁壘。我國應盡快出臺全國統一的農民工基本公共服務相關政策，將農民逐步納入統一的市民公共服務管理和福利待遇系統，推進農民市民化進程，使城鄉享有同等的公共服務;要以保障農民土地財產權和收益權為重點深化農村土地改革;從土地資源賦權制度著手，推進土地承包權資本化，促使土地使用權依法流轉和交易，讓農民享有占有、使用、收益、處理權利以及轉讓、抵押、擔保等派生權利，從而切實保障農民土地財產權。

二要按照城鄉一體化發展的要求，推進“省直管縣”體制創新，尤其要強鎮擴權，增強縣(市)和鄉鎮自主管理、自我發展以及資源開發整合能力，統籌城鄉解決“三農”問題，有效推進新農村建設。

三要按照地域相近、規模適度、有利于整合公共資源的原則，積極推進鎮、村體制向街道、社區體制轉變，建立健全以城鄉社區為主要載體的新型社區管理體制。重點應進一步建立和完善村民自治機制以及城鄉聯動、結對掛鉤、共駐共享和社會化運作等機制，促進城鄉社區一體化建設。[8]

四要積極探索實踐城鄉一體的“大城管”體制和流動人口管理服務模式，逐步建立城鄉統籌的教育、就業、醫療衛生、社會保障等政策，推進農村城鎮化和農村居民市民化。

五要改革城鄉資源配置與公共財政體制，讓盡可能多的生產要素流向農村，縮小城鄉社會差距，促進城鄉共同繁榮。

[1]胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義前進為全面建成小康社會而奮斗[M]．北京:人民出版社，2012．

[2]楊鏹龍，許利平，帥學明．公共治理多元主體間的正和博弈關系研究[J]．理論研究，2009，(5)．

[3]趙虎吉．政治學基本問題[M]．北京:中共中央黨校出版社，2012．

[4]孫德厚．對社會管理新格局中“政府負責”的認識與理解[J]．行政與法，2011，(8)．

[5]賈宇．社會管理創新與法治保障[J]．公民與法，2011，(8)．

[6]歐黎明，朱秦．社會協同治理:信任關系與平臺建設[J]．中國行政管理，2009，(5)．

[7]康忠誠，周永康．論社會管理中社會協同機制的構建[J]．西南農業大學學報，2012，(2)．

[8]李芳尚．城鄉一體化視野下的社會管理創新[J]．理論前沿，2012，(12)．