職業教育財政投資法律救濟研究

劉建發

職業教育財政投資法律救濟研究

劉建發

我國當前的職業教育財政投資法律救濟存在諸多問題：理論和實踐不相適應、法律救濟實體設置的缺陷、法律救濟程序設置的缺陷、法律救濟對政府的問責制缺失。為此，職業教育財政投資法律救濟可從以下方面進行思路創新：法律救濟范圍應逐步擴大；法律救濟的程序應明晰化；健全法律救濟的司法制度；強化職業教育財政投資救濟的監督管理機制等，以確保職業教育財政投資經費到位。

職業教育；財政投資；職業學校

劉建發，湖南財政經濟學院，湖南高等財政教育研究基地，教授。（湖南長沙 410205）

職業教育財政投資法律救濟是對職業教育財政投資不足的補救，是為矯正政府的投資行為而建立的解決糾紛的制度。因此，職業教育財政投資法律救濟可以促進政府財政部門、其他國家機關依法行政和管理，確保職業教育投資行為的合法性、公正性。這對于推進職業教育財政投資法制建設，更好地實現職業教育財政投資資源配置的科學化、合理化和有效化具有重大的現實意義。

一、我國職業教育財政投資法律救濟的主要特征

（一）職業教育財政投資法律救濟的依據

我國《憲法》第4條規定，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”從憲法原則來看，一切可以影響他人權益的權力和權利均處在法律的控制和制約之下，社會生活中的任何違法行為均應受到法律的矯正和追究，合法權益受到損害的當事人均應受到法律上的救濟。“有權利必有救濟”，“無救濟的權利是無保障的權利”，[1]（P3）職業教育財政投資法律救濟制度，是在《憲法》原則的指導下，以《教育法》第七章、《職業教育法》第四章中規定的教育財政投資法規及其所確立的內容為直接依據。《教育法》、《職業教育法》對職業教育投資法律關系主體的權利、義務都作出了明確規定，職業教育財政投資不到位，職業學校及師生對任何非法侵犯自己合法權益的行為，特別是政府對職業教育財政投資不到位、有偏差的行為，均有權要求獲得法律上的救濟。

（二）職業教育財政投資法律救濟的前提

隨著現代教育行政的日益擴大化和復雜化，受政府自身缺陷與客觀條件的限制，政府行為及其行為的結果往往與政府的職能要求和社會公眾的愿望存在一定的距離。同樣，具體到職業教育投資這一領域，受種種因素的影響與制約，政府對職業教育投資行為并不像人們想象的那樣 “完美無缺”，政府也會有不 “安分守己”的時候，也會表現出一些固有的行為偏差。[2]（P45）在現代市場經濟條件下，就像個人、企業和市場的職業教育投資一樣，政府的職業教育投資行為也有不規范的地方，也會產生一定的問題，[2]（P54）在職業教育財政投資中，政府職能總是存在“缺位”、“錯位”、“不到位”，造成職業教育投資行為不合法，導致職業教育財政投資不足或者不到位。同時，隨著中央和省級政府職業教育投資力度的加大，地方政府的“擠出效益”也越來越嚴重，[3]出現了一些侵害職業學校及師生合法權益的現象，影響到職業學校學生受的教育權。為了使政府的財政投資行政行為遵從依法行政的原則和保障職業學校的權利，必須為財政投資不足的行政行為提供法律制度上的補救措施。通過建構職業教育財政投資救濟制度，使政府職業教育財政投資到位，確保職業教育的健康發展。

(三)職業教育財政投資法律救濟的目的

從本質上看，職業教育財政投資法律救濟是一種權利補救，是對職業教育財政投資法律關系主體合法權益的法律保護，是對政府的職業教育財政投資行為的規范，通過建立有效地對政府職業教育投資行為的救濟機制，來補救政府職業教育投資的行為偏差，有利于職業教育經費的及時到位和不被挪用，有利于提高職業教育資金的利用效益，實現職業教育的正常發展。從近20年的職業教育投資實踐上看，政府在職業教育投入領域出現投資不到位的普遍現象，因此，加強對政府職業教育財政投資法律救濟顯得十分必需。職業教育財政投資法律救濟制度能夠促進政府依法進行職業教育財政預算和決算，矯正各級政府的職業教育財政投資偏差行為，通過預防和控制政府職業教育投資行為中的違法行為，保障職業教育經費的充足、到位。

二、我國職業教育財政投資法律救濟的現狀及問題

（一）法律救濟理論和實踐不相適應

實踐需要理論的指導。在我國職業教育財政投資訴訟救濟實踐中所面臨的許多問題需要法律救濟理論的指導。但現實情況是，我國對職業教育財政投資訴訟救濟的理論研究還跟不上形勢的發展，職業教育財政投資訴訟救濟理論研究還比較薄弱。無論從理論上，還是從實踐上，人們對職業教育財政投資的訴訟救濟問題一直存在較大爭議。從理論上看，一切行政行為都要有救濟保障，職業教育財政投資行為也不例外；從實踐上看，現行司法體制雖然建立了行政訴訟制度，在一定程度上為職業學校和民眾告政府提供了某種可能，但是行政訴訟的受案范圍只局限于具體行政行為，法院無權對抽象行政行為和內部行政行為 （比如職業教育財政投資行政行為）進行審查。法院以不屬行政訴訟范圍為由避開對職業教育財政投資行政行為的司法裁判，我國職業教育財政投資訴訟救濟制度尚未完善，在實踐中顯露出許多弊端和不足，已經不能適應依法治教的客觀要求，導致職業教育投資訴訟“救濟無門”，亟須改革和完善我國職業教育財政投資法律救濟制度的實踐和理論研究，以推動我國職業教育財政投資訴訟救濟實踐的進一步發展和完善。

（二）法律救濟實體設置的缺陷

在職業教育投資規定上，我國《職業教育法》真正涉及實質內容的條款不過27條。《職業教育法》規定政府負責撥付的財政投資中，由于沒有具體到哪一級負責職業教育，因此在義務層層下放中，最終落到了學校所在地的政府身上。職業教育法律規定的資源配置義務的不完善，導致政府在職業教育資源配置上陷入了無所適從的境地。在職業教育投資上，《職業教育法》規定投資增長，也提及中央和省級政府在投入中的指標要求，國家用于舉辦職業教育學校和機構的財經性經費逐步增長，但它只是一個總量的要求，沒有具體落實到哪一級政府，職業教育財政投資缺乏具體的可操作性。實際上政府職業教育投資不到位，涉及職業教育財政投資法律救濟內容的極少。

（三）法律救濟程序設置的缺陷

首先，職業教育財政投資救濟程序缺乏規范化。目前我國的相關教育法律規定，缺乏相關的教育仲裁、司法等救濟制度。這會產生以下的問題：一是民眾或職業學校申訴后，有關部門如果對申訴不作處理，民眾或職業學校能否尋求訴訟要求政府履行職業教育財政投資不足的義務？二是民眾或職業學校對投訴的結果不服，能否提起訴訟，應該由誰來作為被告被起訴，政府、教育部門？三是在實踐中政府部門處理申訴的時候，往往作出“請有關部門重新作出處理”的決定，但是如果沒有重新作出處理，民眾或職業學校該怎么辦？這些必須予以明確。最后，就行政檢察監督制度來說，我國《行政監察法》雖然規定對政府職業教育財政投資行為進行監督，但對監督的方式、途徑、效力等方面的規定不甚明確，缺乏詳細的可操作性，從而導致現實中對政府職業教育財政投資行為的檢察監督往往流于形式。

（四）法律救濟對政府的問責制缺失

教育法律及職業教育法律雖然規定了政府應達到怎樣的職業教育財政投資的目標，但是除工作人員觸犯刑律外，所有的懲罰幾乎都是 “對有關責任人員給予行政處分”，如我國《教育法》第71條規定：“違反國家有關規定，不按照預算核撥教育經費的，由同級人民政府限期核撥；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。違反國家財政制度、財務制度，挪用、克扣教育經費的，由上級機關責令限期歸還挪用、克扣的經費，并對直接負責的主管人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這里需要追問的是：一是，除犯罪需追究法律責任之外，其他違反教育法的行為，為什么不需要承擔法律責任？而所謂行政處罰是屬于一種政府的內部處罰，不屬于外部的社會處罰或者法院的當庭責罰。二是，對政府的法律責任的約束在哪里？“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”是政府部門的工作人員，代表著政府行使相應的職責，在社會看來他們的行為是政府的行為。他們未能有效地履行教育法，政府應是第一責任人，執行者是第二責任人。因此，教育法應該首先規定對政府的約束。而我國的《教育法》和《職業教育法》等教育法律頒布以來，即使存在著許多違反《教育法》和《職業教育法》的行為，我們也找不到追究政府責任的法律條文，不足額進行職業教育撥款時，社會也無法實施對政府的約束。因此對政府的職業教育財政投資缺位的批評，更多是在公眾的輿論上，而不是在法律約束上；以致出現責任空白，使違法者逍遙法外，這是我國行政問責制的缺失。[4]（P192）例如：1993年的《中國教育改革和發展綱要》指出，要逐步提高國家財政性教育經費支出，到2000年達到國民生產總值4%的目標，這個目標多年都沒有達到，也沒有相關責任政府對此承擔法律責任，這就是我國法律救濟對政府的問責制缺失最好的佐證。

三、我國職業教育財政投資法律救濟的思路創新

（一）訴訟救濟的范圍應逐步擴大

為有效地保護職業學校的財政投資合法權益，職業教育財政投資訴訟救濟的范圍應擴大。近年來，我國市場經濟體系日趨完善、民主法制建設不斷發展、公民法制意識日益增強、行政機關與司法機關工作人員的執法素質也有了很大提高。這些因素使公民、法人、其他組織和行政機關的關系不再滿足于過去管理與被管理的單一被動形式，促使行政相對方（比如職業學校）在與行政主體的爭議中越來越傾向于通過法律的渠道解決問題，而不是像過去那樣忍氣吞聲，不敢主張自己的合法權利。如果不順應客觀規律的發展趨勢，采取積極主動的立法行為擴大救濟的范圍，必將不利于我國經濟體制改革與政治體制改革的順利進行，這既阻礙了我國社會主義法治國家的健康發展，也會影響老百姓對法治建設的信心和決心。由此，筆者認為，職業教育財政投資訴訟救濟范圍的擴大應從救濟的受案范圍、行政救濟的被訴主體范圍和受審查行政行為的范圍三個方面進行完善。隨著訴訟救濟制度的完善，對職業教育財政投資的行政行為應盡量使其都能得到救濟。在受審查行政行為方面，應將職業教育財政投資行為納入訴訟救濟的范圍。應當說對行政相對方 （職業學校的師生）的受教育權利保護更為有利。因而，具有中立性、公開性的訴訟救濟的介入就有其必要性和必然性，以此來擴大職業教育財政投資法律救濟的受案范圍。國外的通常的做法是：政府教育財政投資不合法，作為特定的違憲行為，建立起憲法監督和憲法訴訟關系，通過憲法的手段對這種行為進行糾正、制裁和防范。[5]（P284）針對教育財政不公，美國發生過多起教育財政訴訟。從1968－2002年間，美國有43個州發生了教育財政訴訟，時至今日，新的上訴案件還不斷涌現。己有9個州的法院判決該州教育財政體制違憲。根據2004年的報告，只有6個州沒有卷入教育財政訴訟。2005年，一些新的訴訟案件又在阿拉斯加州、喬治亞州、內布拉斯加州等地被提起；2005年上半年，一些早先提起訴訟的案件有了結果，如堪薩斯州最高法院作出了有利于原告的判決，即維持教育財政充分性的標準，美國的教育財政訴訟的經驗值得我國借鑒。[6]

（二）法律救濟的程序應明晰化

程序觀念強，程序規則多且完備，是一個成熟法治國家的重要標志。法律救濟程序是法律救濟機關對行政行為侵犯公民合法權益所造成的損害進行救濟的方式、方法、步驟以及時間延續性的總和。在職業教育財政投資法律救濟中必須明確各級政府間的監督管理關系，依靠法律強制性和相關法律保證各級政府在職業教育投資中所應承擔的義務和責任，詳細地列出職業教育財政投資落實不到位將受到哪一級部門的審查、會接受怎樣的處罰，通過法律救濟引導相關法律的充實和健全，最終建立有法可依的職業教育經費投入救濟程序機制。實際上，程序權利和實體權利同樣重要。程序公正不僅是實體公正的有力保證，其本身同樣具有重要的價值，它是人性尊嚴、政府責任和民主行政的應有之意。因此，要在職業教育財政投資救濟中防止暗箱操作、秘密運行的做法，加強職業教育財政投資救濟程序的透明度，程序的設定要遵循公開、公平、公正的原則，保障職業學校及師生有充分的知情權、申辯權和申訴權。使職業學校及師生切實了解救濟的具體程序，只有在徹底了解職業教育財政投資法律救濟程序的基礎上，才能使職業學校及師生真正地拿起法律的武器來保護自己的合法權益，確保職業教育經費到位。

（三）建立健全職業教育財政投資救濟司法制度

要通過建立健全職業教育財政投資救濟司法制度，維護職業教育財政投資法權威。當前各國教育司法制度大體有以下幾點值得借鑒：首先，建立教育系統內部司法制度。目前，法國的教育司法制度相當健全，教育糾紛有兩種調解或司法救濟途徑，一種是教育系統內部的司法救濟制度，一種是教育系統外部的行政訴訟制度。一般遵循先系統內后系統外的程序。教育系統內部的司法機關分為兩級：學區國民委員會與國民高級教育委員會，學區國民委員會行使第一級司法權，國民高級委員會主要行使第二級司法權。[7]（P159）美國的教育權糾紛一般按照先民間、后行政、再司法的程序辦理。為此，中央和地方教育行政部門設有專門機構行使教育行政裁判權和司法仲裁權，負責對涉及教育行政人員的訴訟案件和職業教育財政投資違法案件的行政懲處和裁決。其次，建立教育系統外部行政司法制度。法國教育系統外部的司法機關分普通法院和行政法院。凡涉及行政行為的訴訟案件和涉及國家公務員的法律糾紛，均由行政法院受理或裁定。[5]（P277）這類行政司法機構有權對包括違背教育法律在內的一切行政違法行為作出裁決，有權受理涉及職業教育財政投資等訴訟案件。再次，對財政投資行為的專門稽查制度。我國可借鑒國外獨立設立國家審計機構，負責對包括教育機構在內的公共機構的財政活動進行監督、審計、裁定。比如法國成立專門審計法院，審計法院的基本任務是審計檢查國家機關、公共機構的賬目和管理，審查國家決算，對公共會計進行法律監督，監督財政法的執行。

（四）強化職業教育財政投資救濟的監督管理機制

首先，加強各級人民代表大會(簡稱人大)的監督力度。根據我國《教育法》第16條的規定：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當向本級人民代表大會或者其常務委員會報告教育工作和教育經費預算決算情況，接受監督。”各級政府每年不僅要向人大公布包括職業教育投資占整個財政支出的比例，而且要公布職業教育投資的使用情況。凡職業教育經費支出未達法律規定指標的預算，均不予通過，以保證職業教育經費的有效投入和使用。各級人大要對政府的職業教育財政預算、分配、使用和決算加強全過程的監督和檢查，定期對政府職業教育投資情況和經費使用情況依法進行督查，堅決制止政府擠占、挪用職業教育經費的行為。對職業教育財政投資指標的落實情況實行“一票否決”，確保職業教育經費的投入水平和資金的及時到位，防止拖欠和挪用。其次，建立健全財政本身的監督機構。其作用是稽核財政部門和教育行政部門的資金撥付和使用情況，而且還要對同級政府和教育機構職業教育投資的分配與使用情況進行督導，發現問題及時處理。由于財政撥款都采取公式撥款，以生均教育成本按學生數進行撥付，使得職業教育經費更為合理和明朗，克服過去經費撥款的不合理，模糊不清的弊端，便于各級人大和監督機構的監督和檢查，也便于社會各界的監督。這種撥款方式也能提高政府職業教育投資行為的公開化和透明度，使政府的職業教育投資行為受到更為有效的約束。最后，要完善職業教育財政投資的監督管理機制，定期與不定期地對職業教育財政投資與使用情況進行檢查、抽樣，及時對職業教育財政投資中出現的情況和問題進行研究，制定出解決的對策與辦法。

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【責任編輯：楊 舸】

D922

A

1004－518X（2013）07－0182－04

湖南省哲學社會科學基金項目“我國職業教育投資的法制保障研究”（2010YBA031）