論我國公眾參與地方立法的完善路徑

吳興國

論我國公眾參與地方立法的完善路徑

吳興國

我國公眾參與地方立法頗受社會關注，并成為政治社會的熱點問題之一。公眾參與地方立法會對民主建設、政府決策、公民意識等方面發揮積極作用，具有一定的必要性，但不可盲目樂觀。目前，我國公眾參與地方立法的制度存在缺陷，公眾參與地方立法的程度不足，公眾參與地方立法的積極性不高，公眾參與地方立法的成效也不明顯。因此，構建完整的公眾參與地方立法法律規則，完善公眾參與地方立法的信息公開制度，提高公眾參與地方立法的積極性，健全公眾參與地方立法的利益表達機制是完善我國公眾參與地方立法的措施。

公眾參與；地方立法；公民意識；法治

吳興國，安徽省社會科學院副研究員，《江淮論壇》編輯室主任。（安徽合肥 230051）

目前我國公眾參與地方立法頗受社會關注，并成為政治社會的熱點問題之一，學術界和實務界對其推崇備至，傾注了極大熱情，公眾參與地方立法被寄予厚望，認為這既契合了公眾對民主的殷切期盼，又迎合了我國民主建設和政府科學決策的迫切需求。但是只有客觀公正地看待公眾參與地方立法的問題，才能推動公眾參與地方立法的發展和完善，本文對此著重探討，以期對我國民主立法進程有所裨益。

一、公眾參與地方立法的必要性

推進公眾參與地方立法，有利于提高立法效果，防止地方立法成為脫離社會實際的“紙上法”；有利于維護法制的統一，避免地方立法的利益部門化；有利于提升公民意識，培育公民精神。因此，公眾參與地方立法具有必要性。

（一）推進良法之治的實現

第一，公眾參與地方立法是我國民主政治的內在要求。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民，人民依法通過各種方式管理國家事務、社會事務，這表明公眾參與立法已有政治和法律上的保障。第二，公眾參與地方法律政策的制定，可使其在立法過程中表達自身的利益訴求，通過利益博弈和各方的相互妥協，最終形成公正合理的權利義務機制，保障地方立法的內容能適應當地經濟發展水平。實現法律制度的良性運行的關鍵，在于社會公眾對它的認同及對由此所產生的法律的遵守，[1](P125)公眾參與立法有利于對地方法規規章的認知、了解，消除潛在的執法障礙。第三，公眾參與地方立法可回應多元利益主體訴求。社會主體多元化的利益訴求，要求國家在立法過程中，也應對此有所回應。公眾參與立法可平衡各主體的利益關系，創建弱勢群體、公眾參與立法的平臺，削減弱勢群體和強勢群體的利益差距以及公眾權利和國家權力的失衡。[2]第四，公眾參與地方立法能促使廣大社會公眾一起關心地方公益事業，不僅使參與地方立法的社會公眾獲得法定的權利、實現切實的自由，還能不斷地煥發公民精神，促進和諧法治社會的形成。

（二）降低下位法與上位法的沖突

地方立法，特別是地方政府規章與其上位法保持較高一致性，一方面要求上位法保持基本穩定、法律關系相對穩定，另一方面又與地方政府立法機構運作程序、公眾參與立法活動相關。社會經濟管理類的地方法規、規章經常出現與上位法不一致的情況，在很大程度上是因為地方法規、規章的廢、改、立活動中公眾參與嚴重不足，規章的調整不能順應民意，其合法性受到嚴重質疑。地方立法在合法性上一旦存在問題，“勢必受到管理相對人的質疑、司法機關的回避和執法機關的放棄，其適應性自然就大打折扣”，[3]最終淪為脫離社會實際的“紙上法”。

（三）促使公民意識提升

一部重要的法律不是刻在大理石或銅表之上的，而是銘刻在公眾內心的。公眾參與地方立法，能使地方立法建立在集思廣益、充分商討與論證的基礎上，使地方立法真正成為能真實反映社會需求與發展規律的 “眾意之法”、“科學之法”，[4]進而成為公眾真實意愿并樂于接受的有效之法。公眾通過有序參與地方立法，不僅使共享立法權的憲法精神落到實處，而且還可在立法過程中不斷學習相關法律知識、理解法律規范內容、認同與遵循立法精神與要旨，促使公民養成法律信仰。可以說，公眾參與地方立法過程也是積極培育公民精神的過程，它促使社會公眾不斷明確自身權責義務，關注重大社會問題，通過對地方立法權進行必要的監督和有效制衡，提升公民意識。明確公眾參與地方立法的應有地位，通過公眾參與地方立法培育公眾的參與意識和寬容精神，喚醒和提升公眾的主體意識，更能進一步促使社會公眾認識程序價值與實體價值的統一。

二、公眾參與地方立法的基本依據

公眾參與地方立法是現代民主制度不可或缺的重要組成部分，“人民主權原則”是其理論基礎。黨的十六大、十七大、十八大報告均提出要擴大公民有序的政治參與，我國頒布的《立法法》以及相關條例規章對公眾參與地方立法也作了原則性規定，在我國實施公眾參與地方立法有政策法律依據。

（一）公眾參與地方立法的理論依據

公眾參與地方立法，具體地說就是各類社會公眾在地方立法機構的指引和組織下，依法定程序和法定形式有序參與地方立法機構制定、修改、廢止規范性法律規則活動，充分表達民意和公眾利益訴求，并對地方立法機構活動實施全過程監督。作為現代民主制度不可或缺的重要組成部分，公眾參與地方立法的理論基礎是 “人民主權原則”。公眾參與地方立法的行動需依賴于社會的公共性，現代國家權力的公共屬性決定公權力的行使離不開公眾的積極參與。“民主無法離開參與，真正的民主應當是由全體公民直接、充分地參與公共事務決策的。只有普通公民的參與才能實現民主的基本價值，如個人的自由、平等。”[5]從歷史上看，公眾參與地方立法的核心理論依據源于20世紀末的協商民主理論，即法律規范制定過程中所有潛在關聯者的參與和同意，是法律規范有效的前提和保證。代議制避免了絕大多數人直接民主帶來的暴政現象，曾經是西方民主的主要形式。但是，隨著時代的發展，社會公共事務的增多，代議制自身缺陷也逐漸暴露出來，逐漸喪失了中心地位而成為弱勢民主。公眾參與民主可糾正和彌補代議制民主的不足和弊端，擴大公眾地方立法的參與權，緩解地方立法機構權力過大問題，使參與民主回歸其本義。

（二）公眾參與地方立法的政策法律依據

在政策層面，黨的十六大報告指出，應“豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與”。黨的十七大報告進一步要求，“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與”，“增強決策透明度和公眾參與度”。黨的十八大報告強調，“從各層次各領域擴大公民有序政治參與，實現國家各項工作法治化”。在法律層面，我國現行憲法和地方立法實踐均為公眾參與地方立法提供了現實法律依據。我國1982年《憲法》規定了公民參政權，初步確立了協商民主為輔、代議民主為主的富有中國特色的民主立法模式。進入21世紀后，我國相關法律的出臺更是加快了公民參與地方立法的步伐。2000年《立法法》對公眾參與地方立法的具體途徑作了原則性規定，公眾參與地方立法作為一項制度安排被確立并普遍開展。除《立法法》外，2001年國務院頒布了 《規章制定程序條例》，明確要求，包括地方規章在內的行政規章，“直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見”（第15條）。條例還規定起草單位也可以舉行聽證會的形式聽取公眾意見，并對聽證會的組織程序作了具體規定。隨著上述政策、法律法規的深入落實，我國公眾參與地方立法在深度和廣度上都有了較大發展。立法草案的公開數量增多、公開頻率加快，公眾參與地方立法的形式，也由單一討論會形式逐步發展成為討論會、論證會、公眾評論、聽證會等多種方式并存的局面。2008年，國務院在總結以往經驗的基礎上，進一步頒布了 《政府信息公開條例》，公眾參與地方立法的法律基礎更加堅實，公眾知情權、監督權等民主權利得到進一步保障，公眾參與地方立法權的改革實踐不斷深化，立法主體與社會公眾在立法中初步形成了良性互動態勢。

三、公眾參與地方立法存在的問題

盡管我國公眾參與地方立法在深度和廣度上有著較大發展，但不可否認的是，目前我國公眾參與地方立法的水平整體偏低，公眾參與的程度不高，公眾參與的范圍較狹窄，參與的方式和渠道非常有限，也比較單一，公眾利益表達機制的制度化還需大幅度提高。

（一）公眾參與地方立法的制度缺陷

迄今為止，我國尚未出臺一部統一地方法規、規章制定程序的法律，盡管公眾參與地方立法的政策、法律法規依據比較廣泛，但這些規定不僅零星分散，缺乏統一，而且總體上的規定多為原則性條款，并沒有對公眾參與地方立法的具體形式、程序、內容以及配套制度作出明確規定，公眾民主參與地方立法的實體權利和程序保障上還存在諸多缺陷，其中最典型的是以下兩個方面：其一，立項和起草階段缺乏公眾參與的制度保障。由于缺乏民眾行政立法創議制度，在立項和起草方面，各地方立法主體基本壟斷了立法建議權與動議權，立法計劃并未走民主化程序，并未要求公開立項計劃并接受公眾監督，行政系統外的民眾難以在行政立法的立項階段起到作用。其二，立法文件公開范圍的不足。在立法公開制度方面，目前我國地方立法公開基本上還只限于正式立法文本的公開。對于行政規章送審稿、草案等，則主要由地方立法者向行政機關內部、專家學者等團體公開，公開的對象范圍不僅狹隘，而且具有任意性。而對于立法項目、立法規劃和立法審議會議等，并沒有納入地方立法公開的范圍。立法文件公開范圍不足的直接結果是，民眾無從知道立法會議的實際過程，無從知道立法背景、立法后果、法規涉及的利益沖突和協調。公眾只知其然，而不知其所以然，參與立法的熱情就會大打折扣。

（二）公眾參與地方立法的程度不足

首先，參與地方立法進程的公眾的范圍有限。當前向社會發布的公眾廣泛參與地方立法的條件和門檻過高，加上普通公眾難以理解法律語言的抽象性、模糊性，參與地方立法的社會公眾的廣泛性、代表性受到很大限制。各地方立法主體（如地方人民代表大會、地方政府或地方政府法制部門）召開或主持的立法討論會、立法座談會，邀請的對象大都局限在法律專家、律師團隊、行業精英等有限范圍內，并不是真正意義上的公眾參與。其次，公眾對地方立法的實際影響力有限。從實踐上看，目前公眾參與地方立法的形式還只局限于對立法草案發表單方面的評論和意見。對于如何處理這些評論和意見，《規章制定程序條例》僅僅要求對其進行內部處理，即 “在報送審查時，應當說明對聽證會意見的處理情況及其理由”，而沒有要求立法部門直接面對公眾對不予采納的意見建議作出說明。實際上，這些建議最終能否被采納，往往完全取決于立法部門的意志。法律法規對如何處理公眾意見缺乏硬性規定，直接導致了現實中很多立法聽證會流于形式，為聽證而聽證，一些地方立法機構甚至將立法聽證視為“搗亂”。總之，當前我國公眾參與地方立法的水平整體偏低，公眾利益表達機制的制度化還需大幅度提高。

（三）公眾參與地方立法的積極性不高

當前公眾參與地方立法的積極性普遍不高，普通民眾主動參與政府立法的意識淡薄，地方立法主體在立法過程中向公眾征詢意見時，大部分普通民眾反應消極，缺乏政治熱情。絕大多數公眾在參與地方立法時過于自私，僅關心對其權利義務產生直接影響的立法議案，而對那些前瞻性、全局性的立法草案或立法規劃缺乏參與的熱情，沒有意識到往往正是這些法律會對其社會生活產生深遠影響。公眾參與地方立法積極性不高，除了他們主觀上民主當家意識不強以外，這與立法者對公眾參與的重視不夠有一定關系。特別是地方行政規章的制定，行政機關的首長負責制在一定程度上導致其漠視行政立法內容的合理性和科學性，導致其難以接受公眾參與立法的觀念，有意無意地將公眾意見當耳邊風，把公眾參與完全當做完成立法的一種走過場的形式要求，而不是認真、負責任地對公眾意見作出回應。一旦自己的意見得不到重視，公眾參與立法的熱情自然就會大大降低。

（四）公眾參與地方立法的成效不明顯

公眾參與地方立法程度不足和積極性不高，使我國憲法和法律中所規定的公民立法權在實踐中大打折扣，地方立法中公眾參與的實際狀況難以適應市場經濟發展、公民社會成長的客觀要求。公眾參與地方立法程序，在實踐中常常成為花瓶式擺設，出現“你說你的，我定我的”的尷尬局面，難以滿足公眾的切實利益需求。廣大民眾，特別是處于社會分層結構底層的弱勢群體民眾，往往關注于自身生存問題，對行政立法缺少參與熱情，即使勉強參與，由于自身專業和知識文化的局限，也很難提出價值高、分量重的建議和意見，這樣會明顯影響到公眾參與行政立法的總體效果。我國公眾參與地方立法的法治化建設時間并不長久，實施情況也不成熟，尚未形成有效的制度約束，參與地方立法面臨著重大困難與阻力，發展極不平衡，效果也并不理想。公眾有著強烈的參與要求，但現有法律支持不足，加上地方立法部門對公眾參與的積極性不高，使得公眾參與很大程度上是以維權的方式出現，或成為公眾“討個說法”的工具，不能成為有效的公眾參與，而只是一些公眾的行動或建議。

四、完善公眾參與地方立法的法治化路徑

公眾參與地方立法要實現常態化、規范化，就必須積極探索有效途徑：構建完整的法律規則，完善信息公開制度，提升公眾參與能力，健全利益表達機制。

（一）構建完整的公眾參與地方立法的法律規則

當前我國亟須完整建立與公眾參與地方立法相關聯的法律規則，從內容上和程序上保證公民地方立法參與權落到實處，提高立法透明度。相關配套制度應當包括以下內容：一是對公眾參與地方法規、規章制定的內容界限和具體程序進行明確規定，賦予其相應的法律效果。應杜絕地方立法機關對立法公開、公眾參與的隨意性，強制賦予其不可拒絕的法定義務。公開義務不應當僅應適用于某些特殊的地方規章，而應當適用于所有地方立法過程，避免給地方立法機關留下太大的自由裁量權。二是應對公眾參與地方立法的途徑和方式設置最低限度的強制程序規則，避免公眾參與流于形式。如，規定論證會、座談會或聽證會的具體公眾參與程序，要求立法機關對公眾意見作出明確、具體答復，特別是對于不予采納的，應當要求立法機關對提議人給予直接解釋。如果提議人不能接受，應當規定相應的申訴程序，通過制度化的途徑解決公眾參與地方立法效果不明顯的弊端。三是鼓勵地方立法機關創新公眾參與立法的方式、方法。例如，鼓勵地方立法機關運用報刊、網絡、電話、電郵等多種渠道途徑，向社會公眾、專家學者等傾聽立法呼聲，征求立法意見，擴大社會公眾參與地方立法的影響力、權威性。

（二）完善公眾參與地方立法的信息公開制度

地方立法信息公開制度可從以下幾個方面著手進行完善：第一，應當立法要求對立法內容和立法程序進行全面公開。在地方法規與規章的提案、立項、起草、審議到通過等各個環節，立法機關應主動、全面公開立法的目的、背景和相關的影響因素，使社會公眾了解與本次立法有關的情報資料，同時還應當公布社會公眾參與的方式和途徑，為公眾提交意見提供方便。第二，應制定專門的程序規則，對立法信息公開的手段、方式、程序和內容進行明確規定，并清晰界定公眾參與的相關權利、地方立法主體的相應義務以及各主體的法律責任等。首先，地方立法機關每年應通過報刊、電視、互聯網或其他媒體，向社會公開立法規劃或公開征集地方立法項目草案，賦予社會公眾地方立法動議權，并逐步擴大其動議權的范圍。對公眾提出地方立法文件的意見，地方立法者應依法作出相應處理。其次，應在舉行聽證之前、擬定立法草案之后，對法律草案的內容進行公開。具體公開的內容應當包括法規和規章制定的時間、依據、內容以及立法論證報告的可行性等，使社會公眾能參與討論、發表評議。再次，還可以嘗試公眾先行表決機制，在法律法規提交正式表決前讓公眾先行表決。實踐中一些地方立法機構嘗試的廣泛信息公開做法值得肯定。例如，安徽省人民政府在制定《安徽省工資支付規定（草案）》過程中，就采取了公開草案焦點內容、開通咨詢電話、記者采訪、網民投票、接聽“工資立法”特別熱線等方式，廣泛征集民眾的意見和建議。這種“開門立法”的方式很好地體察民情、集中民智、體現民意、符合民心，利于提升立法工作透明度。最后，“政府在信息公開方面要舍得花錢，不僅要設立負責信息公開的專門機構，配備專門的人員，還要保障相關信息公開經費”[6]。總之，應建立規范化的、制度化的地方立法信息公開制度，加快建設公眾參與地方立法的信息平臺，推進項目齊全的信息發布與反饋處理系統，使立法評議、信息發布、反饋意見均能借助多種新聞媒體，促進公眾參與地方立法活動的效率。

（三）提高公眾參與地方立法的積極性

地方行政立法過程實質上是地方政府對利益再分配的過程，只有各方利益主體都有機會參與充分討論、博弈，最后通過的地方性法規、規章才能平衡各方利益。提高公眾參與的積極性，是改善公眾參與立法實際效果的必要途徑。首先，應積極加強公民社會建設，加強對公眾進行民主意識教育和法律思維培訓，激發其參與地方立法的積極性，提升其參與地方立法的意識和能力。其次，地方立法者應對公眾參與立法進行科學引導，特別應指導不同類型的公眾個體聯合組成公眾團體，通過不同利益團體參與地方立法，不斷提高參與地方立法的能力和提出立法反饋意見的質量。再次，地方立法者應增強公眾參與立法的培訓力度，加強對公眾參與的地方立法目標、內容、途徑和方式等方面的教育培訓，應當設立專職人員與公眾進行立法溝通，不斷提升公眾參與地方立法的知識、能力和水平，提高公眾對參與立法的榮譽感和責任感。最后，應當重視公眾利益團體的立法建議或意見。一般來說，公眾利益團體立法意見的質量都比較高，意見形成本也比較大。如果這些意見被忽視，會極大地降低其參與未來立法的積極性。

（四）健全公眾參與地方立法的利益表達機制

公眾參與立法是現代社會民主的重要途徑和應有內容，公眾參與地方立法的關鍵在于建立和完善有效的利益表達機制。其一，應在地方立法過程中盡可能地為社會公眾提供利益表達平臺，安排有效的制度和暢通的渠道來規范和容納公眾參與地方立法的利益表達渠道。包括地方立法者在內的各主體之間的利益博弈，是公眾參與地方立法的最大特征。在地方立法過程中，應促使不同利益主體之間公平競爭，特別要給予弱勢群體公正、平等的利益表達機會，讓他們通過規范化的、正常化的渠道維護自身利益。其二，在地方立法過程中，應建立各地社會公眾民意表達的責任機制和激勵機制。對充分表達民意、合理表達民意的公眾，應給予一定方式的激勵；對那些在參與立法時不能盡職盡責的，則應依法取消其參與資格。其三，應建立科學合理的利益表達評估機制。公眾表達的立法建議和利益訴求既有合理的，也有不合理的，還有合理但不可行的。應當建立一套科學可行的公眾意見評估機制，對公眾意見的合理性和可行性進行評估篩選。評估時應當綜合平衡各方利益訴求，推演不同建議的法律實施成本、實施效果，爭取優中選優。最后，應賦予公眾參與地方立法后的評估啟動權，建立相關制度，保障公眾向地方立法者提出建議權。在地方立法機關拒絕公眾參與的請求權或動議權時，應賦予公眾向人民法院起訴地方立法者不作為的權利。[7]

[1]劉莘.行政立法研究[M].北京：法律出版社，2003.

[2]劉劍文，侯卓.稅收立法民意吸納機制的重構——一個可能的分析進路[J].江淮論壇，2012,（3）.

[3]史建三，吳天昊.地方立法質量：現狀、問題與對策——以上海人大地方立法為例[J].法學，2009,（6）.

[4]江暉.對我國公眾參與立法制度完善的思考[J].法制與社會，2008,（9）.

[5]徐璐.代議與參與——對當前我國公眾參與立法的反思[J].江淮論壇，2010,（1）.

[6]何虹.完善我國政府信息免予公開范圍的思考[J].行政論壇，2011,（3）.

[7]楊建鋒.論行政立法后評估的啟動機制——以公眾參與為視角[J].河北青年管理干部學院學報，2011,（1）.

【責任編輯：葉 萍】

D927

A

1004－518X（2013）07－0155－05