三部委聯合制定大氣污染防治規劃出臺

文/王爾德

當前我國大氣環境形勢十分嚴峻，在傳統煤煙型污染尚未得到控制的情況下，以臭氧、細顆粒物（PM2.5）和酸雨為特征的區域性復合型大氣污染日益突出，區域內空氣重污染現象大范圍同時出現的頻次日益增多，嚴重制約社會經濟的可持續發展，威脅人民群眾身體健康。區域性復合型的大氣環境問題給現行環境管理模式帶來了巨大的挑戰，僅從行政區劃的角度考慮單個城市大氣污染防治的管理模式已經難以有效解決當前愈加嚴重的大氣污染問題，亟待探索建立一套全新的區域大氣污染防治管理體系。

2012年12月5日，由環保部、發改委和財政部三部委制定的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》以下簡稱《規劃》在北京發布，這標志著我國大氣污染防治工作逐步由污染物總量控制為目標導向向以改善環境質量為目標導向轉變，由主要防治一次污染向既防治一次污染又注重二次污染轉變。環保部污染防治司司長趙華林在發布會上如是強調《規劃》的重要性。

“這是我國第一部綜合性大氣污染防治規劃。”趙華林進一步解釋，過去與大氣有關的規劃，比如二氧化硫和酸雨的規劃是針對個別污染物的，而《規劃》則提出要對包括二氧化硫、氮氧化物、PM10、PM2.5等多種污染物進行綜合控制。

針對公眾最為關心的PM2.5治理，《規劃》提出了“十二五”期間的治理的目標，即到2015年，重點區域PM2.5年均濃度下降5%，而京津冀、長三角、珠三角這三個區域的要求更高，要求年均濃度下降6%。

對上述目標，中國工程院院士、清華大學環境學院教授郝吉明表示，“很難說這是高或者低的目標，只能說這是經過努力可以實現的目標。京津冀、長三角、珠三角這三個區域的目標雖然只比其他區域高出1%，但是要考慮到它們是中國經濟最發達的區域和未來經濟增長的動力帶，其新增排放量比較大，我們說的降低是在抵消新增量基礎之上的降低，所以其實現難度很大。”

三區十群首提環境質量改善目標

“長期以來，大氣污染防治工作以控制主要污染物排放量為根本目標，取得了一定的成果。但是由于大氣污染物排放量的增加，減排的成效與大氣環境質量狀況、人民群眾的切身感受并不完全一致。《規劃》首次提出了重點區域的環境質量改善的目標，并將公眾最為關心的PM2.5納入指標體系。”趙華林介紹。

根據《規劃》，所謂重點區域一共有13個區域，包括“三區”，即“京津冀”、“長三角”和“珠三角”，“十群”即遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群，涉及19個省117個地級以上城市，規劃面積132.56萬平方公里。

“《規劃》的編制歷經兩年，重點區域的范圍也一再擴展，由最初的三區六群，到后來的三區九群，再到最后的三區十群，這表明我國大氣污染防治形勢日益嚴峻，大氣污染嚴重區域在不斷擴大。”環境規劃院副院長兼總工程師王金南分析說。

而國家之所以要在上述區域首先要求大氣環境質量改善，則主要是因為這些區域為我國經濟較為發達、人口最為密集、污染最為嚴重的代表性區域。它們占據14%的國土面積，集中了近48%的人口，產生了71%的經濟總量，消耗了全國52%的煤炭，產排放了48%的二氧化硫，單位面積污染物排放強度為全國平均水平的2.9～3.6倍，有82%的城市達不到國家二級標準，以PM2.5為特征的復合型大氣污染日益突出。

三區率先將PM2.5納入考核指標

《規劃》提出了“十二五”時期重點區域大氣污染防治目標。首先是質量改善目標，重點區域PM10、二氧化硫、二氧化氮、PM2.5年均濃度分別下降10%、10%、7%、5%，臭氧污染得到初步控制，酸雨污染有所減輕。

其中，國家對京津冀、長三角、珠三角這三個區域的PM2.5治理要求更高，要求到2015年年均濃度下降6%，并納入考核指標。“三區的大氣污染問題最為嚴重，所以對三區提出了更高的要求。”環保部污染防治司大氣處處長逯世澤解釋說。

逯世澤進一步解釋，“我們要求三區將PM2.5的治理結果納入考核，是說將之作為硬指標、準約束性指標納入《規劃》的考核，而其他區域也提出了PM2.5的控制指標，但只是預期性指標，并不納入《規劃》的考核。”

煤炭消費總量控制

“為了實現《規劃》確定的目標，我們將主要采取如下四項主要措施：優化產業布局，控制區域煤炭消費總量，實施多污染物協同控制，推動區域聯防聯控機制，并在手段上創新了多項大氣管理政策。” 趙華林表示。

在優化產業布局方面，《規劃》提出，“十二五”期間，將嚴格控制高污染行業產能，北京、上海、珠三角嚴格控制石化產能，遼寧、河北、上海、天津、江蘇、山東等實施鋼鐵產能總量控制，上海、江蘇、浙江、山東、重慶、四川等嚴格控制水泥產能擴張，實施等量或減量置換落后產能。

同時，把污染物排放總量作為環評審批的前置條件，以總量定項目。“新建排放二氧化硫、氮氧化物、工業煙粉塵、揮發性有機物的項目，實行污染物排放減量替代，實現增產減污；對于重點控制區和大氣環境質量超標城市，新建項目其新增的污染物排放量必須用區域內其他項目的2倍削減量進行替代；一般控制區實行1.5 倍削減量替代。”趙華林解釋。

在煤炭消費總量控制上的試點也值得關注。趙華林介紹，“十二五”期間將開展煤炭消費總量控制，探索在三區和山東城市群積極開展試點工作，努力降低區域煤炭消費總量。

目前，《規劃》對此只提出了原則性要求，即根據國家能源消費總量控制目標，研究制定煤炭消費總量中長期控制目標，嚴格控制區域煤炭消費總量。但并沒有對前述四個試點區域提出具體的控制目標。

不過，筆者發現，北京和天津已經在有關政府文件中提出了煤炭消費總量控制的目標，分別為到2015年削減1200萬噸和將增量控制在1500萬噸以內。

“我們不能過于執著于煤炭消費總量控制的定量目標，一個目標固然重要，但更為重要的是將煤炭消費總量控制的理念與大氣污染防治結合起來。”環境規劃院副總工程師楊金田對筆者解釋，從大氣治理的角度來看，煤炭消費在產業和空間的分布對空氣質量影響很大，所以我們一方面要降低總量，另一方面更要促進煤炭消費分布的優化。

聯防聯控

更為值得關注的是，《規劃》所提的聯防聯控機制。

“在傳統的煤煙型污染尚未得到解決的情況下，以臭氧、細顆粒和酸雨為特征的區域性復合型大氣污染十分突出。”柴發合對筆者表示，因此靠單個城市進行大氣污染防治的管理模式已經失效，國家借鑒北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會空氣質量保障工作的經驗，提出了聯防聯控的新機制。

為此，國家將在“十二五”嘗試建立區域大氣聯防聯控會議制度，負責協調聯防聯控工作。在京津冀、長三角、成渝、甘寧等跨省區域，成立由環保部牽頭、區域內各級政府領導參加的大氣污染聯防聯控工作領導小組；其他的城市群成立由主管省級領導為組長的領導小組。

“上述協調機制能否開展，其效果如何將決定聯防聯控的成敗。”一位地方環保官員表示，“同一個省內的區域或者城市群好協調，而跨省的區域則挑戰很大，不同省市之間發展水平和階段不同，面臨的問題、自身的能力和需求都不一樣，協調起來難度很大，不過現在空氣污染形勢的嚴峻，會倒逼各地政府一把手必須去下力氣解決空氣質量的問題。”

此外，《規劃》還提出未來八大重點建設項目，并預測其投資需求約3500 億元具體項目及投資需求金額。“項目資金以地方投資為主，中央財政對符合投資方向的項目予以適當支持，具體中央財政支持的比例還在研究當中。”趙華林解釋，不過財政部對此很支持，此前已拿出10億，在15個城市支持開展除塵的工作。