中國思想庫在決策過程中的運行邏輯及實現途徑

■徐梓彥

中國官方思想庫最早出現在20世紀80年代，并逐漸演變為正式的研究機構。它是為政府基于政策需求專門建立的體制內的研究機構，依附于我國行政管理體系，啟動和運行資金基本上都是由國家財政供養，賴以生存的課題也主要是由政府部門提供，作用的發揮大多是依靠政府來實現。

一、中國思想庫進行決策的條件

(一)行政管理體系是發揮作用的首要條件

中國思想庫得以發揮作用的首要條件，是我國的行政管理體系。一是由于中國特殊的管理體制，中國思想庫的行政級別劃分相當明確。中國社會科學院和國務院發展研究中心，是我國行政級別最高的思想庫，是國務院直屬的部級事業單位。由于其身份定位非常明確，屬于部級思想庫，這更有利于其在決策過程中發揮作用。二是該體系會為官方思想庫的籌建之初帶來第一筆啟動資金，同時在運行中給予穩定的行政撥款，為思想庫的順利運作提供一定的資金保障。如根據英國學者Sleeboom－Faulkner對《中國社會科學院年鑒》的統計，由財政部撥付的中國社科院院級課題經費從2000年的1000萬元增加到2001年的3005萬元。[1](P159)三是該體系為官方思想庫與行政主管部門的溝通，提供了制度化的渠道。這些渠道對思想庫政策建議的輸送，起著舉足輕重的作用。

(二)政府官員是發揮作用的決定性條件

在我國官方思想庫實際運行的過程中，思想庫距離最能掌握政策決策資源的人有多近，是其發揮作用的關鍵。中國官方思想庫獲得研究課題和經費的最大源頭是政府官員網絡，它能夠使思想庫獲得各種政府項目。中國官方思想庫研究課題，大多來自于政府主導下的委托研究項目。正是因為大部分研究課題和經費都來自于政府，那么政府委托哪家機構進行研究就成為關系各個思想庫生存發展的主要因素，而政府官員在進行選擇的時候，又都傾向于那些和自己有密切往來的思想庫。

當思想庫完成政府交辦委托的項目后，所形成的研究成果會以內部報告的方式，提交給作為委托方的政府部門。由于這種報告具有相當的政策針對性，特別是政府已為其支付了相應的研究經費，因此，這些政策思想就更容易受到政府官員關注，這就意味著思想庫在和政府部門進行委托研究的時候，就已經建立了影響力的實現渠道。

思想庫與官員之間的良好關系，使思想庫專家能夠在一般的交往中有更多的機會表達自己的政策觀點。而政策決策者作為決策網絡中最重要的代理人，會給予熟識的研究者及其觀點更多的關注，這不僅因為他們經常有機會當面聽到這些研究者的建議，而且當他們在閱讀眾多研究成果時，會首先選擇那些他們熟識的和已經享有知名度的研究者的報告。因此，官方思想庫擁有的政府官員資源的強大與否，是它的研究成果能否引起政府官員注意的決定性因素，也是其在決策過程中能否發揮作用的重要條件。

(三)媒體是發揮作用的外部條件

官方思想庫不同于其他一般的學術研究機構，它不僅要提出自己的思想和觀點，而且還要努力用這些思想和觀點去影響社會大眾和政策決定者，這就需要借助媒體，形成一個多元而通暢的合作網絡。

在我國，媒體之所以對思想庫影響力的發揮具有提升作用，主要是因為這兩者之間存在著相互依賴的關系。一方面，我國媒體并不具備對重大事件或政策進行獨立分析的能力，需要借助思想庫的觀點和研究成果;另一方面，就目前而言，我國官方思想庫還沒有足夠的能力去建立強大的媒體平臺，所以就需要借助媒體向公眾傳播政策思想。當思想庫通過媒體向社會大眾輸送足夠的信息時，思想庫專家就足以成為公眾對某些事件觀點的引導者。因此，在我國官方思想庫和媒體的長期交往合作中，思想庫通過構建多元而通暢的合作機制，以此獲得研究成果的媒體發布渠道，并且通過媒體的社會職能間接影響政府決策者的政策觀點，以此發揮其在決策過程中的作用。如中國社會科學院和國務院發展研究中心的許多專家學者都與媒體工作者，保持著長期的聯系，他們有些是平面媒體專欄的長期供稿人，有些則是電視等媒體頻繁邀請的特約評論員。

(四)人才資源是發揮作用的重要條件

思想庫最重要的資源是人才，只有擁有大量的高質量人才，該思想庫才能就某些影響社會發展的問題，提出科學合理且具有前瞻性的政策建議，從而更好地吸引政策決策者的眼球。以中國社會科學院和國務院發展研究中心為例，它們所擁有的強大的專家隊伍，就是其在決策過程中發揮關鍵作用的重要條件之一。兩家研究機構，擁有一大批全國最重量級的專家學者。中國社會科學院的學科分布更加全面，擁有幾乎所有人文和社會科學學科的專家，專家隊伍的學科多樣化，使得中國社會科學院能夠承接黨中央和國務院以及相關部門經常交辦的多種研究任務。而國務院發展研究中心，則更側重于國民經濟等重點領域的研究工作。這些專家有的還兼任全國人大或全國政協重要職務，他們可以借助那些兼職身份向中央提供專家意見。正因為擁有這些高素質的專家隊伍，中國社會科學院和國務院發展研究中心才能成為我國政策制定過程中的重要咨詢力量。

二、中國思想庫在決策過程中的運行模式

王紹光曾根據政策議程提出者和民眾參與程度的不同，將政策議程的設置分為六種模式:關門模式，即民眾參與程度低，政策議程主要是由決策者本身提出;上書模式，即表現為來自于民間的建言者采取寫信的方式，給決策者擺事實、講道理來影響政策議程的設置;外壓模式，即更傾向于通過輿論壓力獲得社會民眾支持，從而對政策決策者形成足夠的壓力;動員模式，即是政策決策者在進行某項議程時，會想方設法地引起社會民眾的注意，并最大限度地爭取民眾的支持，該模式最重要的特點在于政策議程先于公眾議程的出現;內參模式，即主體主要是政府智囊團和政策決策者，兩者互動性較強，社會民眾基本沒有發揮作用;借力模式，即智囊團提出建議之后會選擇公之于眾，借助輿論的力量來掃清決策者接受自己建議的障礙。

中國官方思想庫在參與政策制定過程時，因為民眾參與程度、領導溝通方式以及媒體這三個維度發揮作用的不同而采取不一樣的方式。一是民眾參與度非常高，思想庫通過將問題的利益關系擴展到社會民眾中，引起政府決策者的注意，即先散布到公眾議程，再介入政府議程。而這個特點與政策議程設置的動員模式不同，因此，我們在這里將排除動員模式，采用科布提出的外在創始模式。二是內參模式和借力模式，經過比較研究，我們發現在這兩種模式中，思想庫作為政策建議的提出者在政策制定過程中發揮了巨大的作用，只是兩者在與決策者互動時采取的方式不同，因而，也適合用來研究中國官方思想庫在決策過程中的作用。三是由于在外壓模式和上書模式中，政策建議者的身份與官方思想庫不符合，所以排除這兩種模式。綜上所述，中國官方思想庫在政策過程中發揮作用的模式主要有外在創始模式、內參模式和借力模式。

(一)外在創始模式

中國官方思想庫在決策過程中發揮作用最重要的模式，就是外在創始模式。外在創始模式主要體現在思想庫在對某個社會問題非常關注后，然后將此問題中的利益關系努力向民眾中的其他團體擴展，以此來對政策決策者施壓，推動政策議程的構建。它最基本的特征在于，思想庫提出自己的觀點后，試圖通過各種手段把問題擴散到社會公眾之中，使該問題獲得公眾議程的地位，以便對決策者產生足夠的影響，使問題能夠進入正式議程。

在此模式中，中國官方思想庫發揮其作用的主要方式有:一是舉辦高層論壇和演講活動，進行政策思想官方交流;二是通過承擔相關課題后，定期出版期刊、成果快報、年度研究報告等，廣泛傳播思想庫的研究成果，借助媒介宣傳政策主張，影響社會思潮和決策環境;三是與政府、企業進行人員交流，讓思想庫的專家直接成為決策者等等。

(二)內參模式

中國官方思想庫在決策過程中作用發揮的另一重要模式，就是內參模式。在這個模式中，各個思想庫通過各種渠道向決策者提出建議或者意見，并希望自己的建議最終能被列入到決策議程中。這個模式的最大特點就是，在整個過程中，思想庫的相關專家成員通常都不會努力去爭取公眾的支持，而更加看重的是政策決策者的賞識。在某些時候，他們甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因為擔心自己提出的意見建議遭到公眾的反對，最終導致決策者的否決。在這個模式里沒有公眾的參與，也沒有公眾與決策者的互動，只有思想庫專家成員與決策者的互動。

在內參模式中，中國官方思想庫在決策過程中發揮作用的基本方式有以下三種:一是各個思想庫都有自己特定的內參材料，并定時送給相關領導者參閱;二是通過高層領導的直接指派，將相關任務指定給有關思想庫的研究成員，限時完成;三是通過各思想庫專家學者對相關官員的私人影響。這種方式體現在三個方面，一是在一些非常重要的外交思想庫撰寫的內參報告上，此類報告通常直接交給某些重要領導人或其秘書;二是在思想庫成員與領導私下接觸的談話、專題匯報中的外交設想中;三則是學者在研討會發言或某些活動之后，因發表某類看法受到領導重視，奉命完成更為詳細的專題報告。[2]

(三)借力模式

中國官方思想庫發揮作用的第三種模式，就是借力模式。思想庫決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。一般來說，不管是在國內還是在國外，思想庫最不愿意的就是采取迂回的方式來影響政策決策者，而是希望能夠采取直接的方式。因為沒有一個思想庫愿意得罪當權者，因此采取這樣的方式會承擔很大的風險。

一般而言，在中國官方思想庫決策過程中發揮作用的模式里，內參模式是常態，借力模式并不常見。

三、中國思想庫在決策過程中的作用途徑

上面三種作用模式是中國官方思想庫決策過程的運行模行中最典型的三種。而在其實際發揮作用的過程中，它們往往會形成不同的組合，形成不同的具體途徑。以中國社會科學院為例子，其大致從以下幾個途徑來實現其影響力。

(一)開展各種學術交流活動

中國社會科學院長期以來都堅持開展對外學術交流的方針，也已取得了巨大的成果，其對外交流遍及世界80多個國家和地區，同國外約200多個社科研究機構、學術團體、高等院校、基金會和政府有關部門建立了交流關系，與20多個國家和地區簽訂了交流協議。學術交流的方式多樣化，主要表現在互派學者考察訪問、開展合作研究、互派長期留學進修生、舉辦雙邊或多邊學術研討會、互邀學者講學等等。許多國家的元首、政府總理、內閣長官及政界、學界著名人士，都到中國社會科學院進行訪問，這些精英的直接對話必將迸發出思想碰撞，從而拓寬社科院研究成員的學術視野，提高他們的業務素質，為社科院在決策過程中更好的發揮作用打下堅實的基礎。

(二)發布課題研究成果

中國社會科學院，除組織各研究所承擔相當數量的國家哲學社會科學規劃重點研究項目外，還根據國家需要和各學科的特點及其發展，確定院重點項目和所重點項目。同時，積極承擔國家有關部門提出或委托的國家經濟與社會發展中，具有全局意義的重大理論問題和實際問題的研究任務。重點研究項目通常是以課題組的形式進行的，參加者根據自己的專業特長接受院、研究所的委托或自愿選擇研究任務。許多重大課題，由多學科的學者參加，利用多學科綜合優勢進行研究。也有一部分科研業務人員，根據自己的專業方向和興趣，獨立地進行研究。

(三)舉辦各種專題研討會

中國社會科學論壇作為中國社科院影響力的顯性表現之一，是于2010年由中國社科院設立的，論壇參與者主要是中外知名學者、智庫和國際組織的專家、政府部門和企業界的代表。論壇還邀請中外政界、學界、經濟界高層人士到會演講，與會議代表溝通、交流。論壇舉辦方式為每年召開一次年會和系列專題研討會，研討會主題將覆蓋社會科學、人文科學的主要學科領域。社科論壇的舉辦，對中國社科院在決策過程中作用的發揮具有重大意義，為政府在面對紛繁雜亂的信息輸入而無法做出正確有效的決策時，提供各種專業學者的觀點，為政策決策提供很好的智力支持。

(四)提供信息報送

信息報送工作是展現中國社科院重大現實問題研究成果的重要平臺，是發揮黨中央、國務院“思想庫”、“智囊團”作用的重要渠道之一。中國社科院辦有專門向中央部委報送對策性研究成果和重要信息的《中國社會科學院要報》，主要刊登社科界對重大問題進行調查研究、分析論證、對策建議的稿件。近些年，中國社科院每年上報的各類信息稿件數百篇，其中許多建議和信息得到中央及有關部門的重視。

四、結論及政策啟示

通過分析，我們知道中國官方思想庫在決策過程中的運行邏輯。同時，也發現其所存在的不足:一是我國官方思想庫整體上還沒有形成自己的影響力機制和品牌聲譽;二是我國官方思想庫對政府依賴性較強，缺乏自主選題、自由探索性的政策研究。我們應該在政府、思想庫、公眾三個維度上努力著手:

第一，從政府的角度而言，各級政府部門要為思想庫的發展創造適宜的環境，在一定程度上形成思想自由競爭的狀態。一要進一步提高政府政策決策過程的透明度，要嚴格按照《政府信息公開條例》的規定主動公開公共信息，為思想庫向政府出謀獻策提供便利條件，要進一步完善政策咨詢機制，為思想庫的生存發展創造更多的空間;二是政府要加大對公眾參政意識和能力的培養，提高社會公眾參政議政的能力，加強他們對思想庫的認識;三是政府要著力打造寬松的輿論空間，保證思想庫傳播渠道的暢通，讓各種思想庫的觀點和言論可以充分表達。

第二，從官方思想庫本身來說，一個思想庫在決策過程中能否發揮作用、究竟能發揮多大的作用，主要取決于該思想庫的政策建議是否具有“高質創新性”，而這在很大程度上取決于它的運行模式和人才質量。因此，中國官方思想庫首先要構建開放性的運行模式。主要表現在兩方面，一是研究人員來源的開放性，中國官方思想庫要廣泛吸納世界各地的優秀人才;二是加強與其他研究機構和國外思想庫的合作，善于整合研究資源。既要保證官方思想庫正常的研究工作，又要增強研究的活力，而大量的流動專家也會給研究注入新思想。要明確思想庫運行時研究部門和學者的核心地位，其余各部門要以研究部門為中心，為研究部門服務，給學者創造寬松的研究環境。在資金來源上，除了政府資金外，還應設立政策研究基金，在政府投入為主的基礎上通過法律制度鼓勵民間資本作為有力補充，并確保研究成果不受資金來源的影響。最后，中國官方思想庫要構建層次多元化的信息傳播機制，讓思想庫的研究成果實現影響力的最優化。

第三，從社會公眾角度來講，我國公眾的整體文化素質和政治素質整體上都不高，缺乏參政議政的意識或者技能。公眾在對國內、國際某些問題的認識上還停留在圍觀、情緒宣泄等簡單層面上，缺乏理性。因此，我國公眾要改變崇拜權威、依附權威的思想，樹立參與型的思想和觀念，努力提高自己的政治文化素質，使自己參政議政的意識更強，行為也更加理性。

[1]朱旭峰．中國思想庫:政策過程中的影響力研究[M]．北京:清華大學出版社，2009．

[2]孫哲．中國外交思想庫:參與決策的角色分析[J]．復旦學報(社會科學版)，2004，(4)．