我國農村土地產權清晰化配置與實現——基于農村土地功能變遷視角

■彭新萬

一、引言

土地功能作為制度內各主體相對利益的體現，是影響我國農村土地(農地)制度安排的主要因素之一。土地的不同功能也使得相同的土地權利往往具有完全不同的意義和作用，正確認識農地所承擔的功能是研究農地制度改革的始點。首先，農地作為農業生產最重要的生產要素，必須通過市場機制來實行優化配置，這不僅要求農民擁有排他性的農地權利，而且還要求農民的農地權利可以交易，實現規模經營;其次，農地為農民提供了生存、就業和養老等社會保障，保證農民的生產和生活不會遭受突發性事件的毀滅性打擊。但是，農地社會保障功能容易導致政府公權不斷侵占農民農地權利，甚至禁止農地交易而不顧效率的喪失。[1]再次，土(農)地盡管不能像其他流動性資產那樣可以在地理區位上自由流動，可是作為不動產，土地是所有財產中受市場風險影響最小的一種，農地的這一財產功能特性要求賦予農民完整的土地權利(特別是土地的發展權)，并使它們能夠分割、流轉和交易，而且不斷增值。[2]但是，農地的幾種主要功能并不是在任何時候都是相互協調的，在經濟發展的不同階段每種功能的地位是不同的，它們時常存在矛盾。從1949年新中國成立以來的農地制度變遷歷史中我們不難發現，我國農地制度變遷是各主體圍繞農地及由此產生的各種利益、功能展開的多重博弈。隨著農地要素功能和財產功能的凸現，各主體圍繞著農地制度的博弈將更加激烈。而這種對現存農地制度的相互博弈，正是推動農地制度變遷的動力和必要條件。

本文以1949年以來我國農地主要功能非均衡變遷的分析為依托，認為在社會主義市場經濟體制不斷完善的條件下，農地主要功能變遷存在逐漸向財產功能轉化的過程，進而深刻影響農地產權狀態從“產權清晰——產權模糊——產權清晰”的回歸及其農地制度的重新安排。

二、1949年以來我國農地制度變遷及其解讀:基于農地功能變遷視角

從1949年以來我國農地制度變遷看，農地功能的變遷成為我國農地制度變遷的晴雨表。

1949新中國成立之初，農村封建土地所有制的存在，不但不利于新政權的鞏固，而且更不利于國民經濟的恢復和人民生活水平改善。另外，新中國成立初期確定了新民主主義的基本經濟綱領，對農地制度改革具有直接影響。在農村進一步推行土地改革、建立農民土地所有制，這不僅符合這一基本綱領的要求，而且是落實這一綱領的具體行動。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》，明確規定和闡述了土地改革的路線、方針和政策。其主要內容是廢除封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。土地改革實現了千百年來中國農民“耕者有其田”的夢想，實現了“私有制+私有產權”的土地制度的深刻變革，極大程度地解放了農業生產力，為社會經濟發展提供了堅實的物質基礎;平均分配土地的私人所有制，極大程度上縮小了貧富差距，使中國大部分農民獲得了生存權和發展權。不僅如此，土地改革雖未能解決總量性的人地矛盾，卻極大地緩解了結構性人地矛盾，為農地主要功能轉向生產要素方面創造了條件。

土地改革雖然使農民平均分得了土地，但本質上農業仍然屬于分散落后狀態的小農經濟，因此，隨著農業生產的進一步發展，其局限性開始凸現:一是生產能力不平均，二是生產力不足且也得不到保障。在這種情況下，從地方到中央，由下至上發起了農民互助組、初級合作社等形式的合作化運動。1956年3月通過的《農業生產合作社示范章程》，標志著全國基本實現了初級合作化，其特點是農民將土地等主要生產資料作股入社，由合作社實行統一經營。因此，經營權已離開農民家庭，與農戶初步分離，形成了“私有制+集體產權”的制度安排，即所有權與經營權分離。這一制度變遷，主要是解決農地的生產效率問題，總體上有利于效率和公平的提升，實現了帕累托改進。

但是，自1958年中國實施重工業化戰略后，為保障重工業化的資金來源，與重工業化戰略實施同期進行的高級社和人民公社化農村土地制度安排，完全打斷了農地主要功能轉換的進程。在高級社階段，國家限制了農民土地所有權;在人民公社時期，國家權力對農地無償調撥，農地財產功能喪失殆盡。人民公社化農地制度安排，徹底改變了土地改革時期確立的“私有制+私有產權”的土地制度安排，建立了“集體所有制+集體產權”(集體所有集體經營)的土地制度。就產權界定本身而言，其由清晰變為模糊。同時，為了確保城市糧食供應和重工業發展，國家在開展農業合作化運動的同時實施了城鄉分割的二元體制。城鄉二元體制使得農地的社會保障功能重新強調到無以復加的地步，工業化進程中土地生產要素功能與財產功能同時喪失的后果，不僅使工業畸形發展，而且使農業處于崩潰邊緣，絕大多數人口的溫飽問題不能得到解決[2]，使土地失去了基本保障功能。

家庭承包制是為了解決廣大人民溫飽問題首先由群眾發起的，進而由國家確認而進行的制度選擇，是一種“集體所有制+準私有產權”的制度安排，理論上欲解決人民公社時期農地制度安排中的產權模糊問題，解決農業生產中的激勵問題。制度選擇初步達到了改革者的預期目標，在第一輪承包時，全國絕大多數地區都是按人口平均分配土地的，主要是為了保障每戶的口糧和基本收入來源。1978—1984年農業獲得了超常規增長，徹底解決了“吃飯難”這個長期困擾我們的難題，使農地的社會保障功能得到充分發揮。

但是，我國自1984年首次出現了“賣糧難”現象后，連續4年糧食產量下降，農民收入在波動中緩慢增長。這次農業經濟發展所面臨的困境從表象來看與家庭承包制有關，實質上卻是由經濟轉型帶來的，即在解決農民溫飽問題后，農地的主要功能應該轉移到生產要素軌道上來。家庭承包制后中國多樣化的農地制度創新形式，都是為提高土地生產要素功能而進行的制度變遷。事實也是如此，家庭承包制后各種制度創新都使農地效率有所改善，在一定程度上增強了其生產要素功能，然而并未使農地制度主要功能的轉換越過臨界點。[2]在20世紀90年代中后期，以及近幾年由于國內國際經濟形勢的變化與影響(如中小企業發展陷入困境)，農民非農就業的穩定性下降了，農地的社會保障功能有所抬頭，農地生產要素功能提高的進程停滯下來。

目前，隨著市場經濟的不斷深入，農地的生產要素功能和財產功能日益成為不同利益主體的訴求。但是，由于城鄉二元制度帶來的體制性障礙，其嚴重制約著農地主要功能的轉換，農地要素功能與保障功能的矛盾十分突出。根據余逢伯的研究，現階段農地要素功能與保障功能矛盾性表現在三個方面:一是農地產權明晰、穩定和定期調整的矛盾。土地的要素功能首先就要求做到產權明晰，同時要求這些權利保持相對穩定，因為產權明晰、穩定，能夠盡可能地避免對與產權相關的一系列權利的侵犯。但土地的保障功能，要求實現“動態公平”，又不得不作適當的調整。二是產權可交易與限制土地交易的矛盾。作為生產要素的土地，其要素效率的提高要以可自由流動和交易為前提，同時土地要素的財產性也要以自由交易為前提。而作為保障功能的土地，無論是從農民個體，還是從全社會穩定的角度，都不允許土地大規模的自由交易。因為土地自由交易必須面對交易后農民的就業與社會保障等潛在問題，一旦處理不當，可能引發社會問題。三是規模經營和平均分配土地的矛盾。作為生產要素的土地，規模經營才會產生較好效益。但作為保障功能的土地，其基本的出發點就是要平均分配土地。[3]

總之，從農地主要功能變遷看，我國農地制度在1978年之前體現了農地的保障功能與國家工業化戰略的矛盾，1978之后體現了農地保障功能與生產要素功能和財產功能的矛盾。具體地講，農地主要功能經歷四個非均衡變遷過程，即:1949—1953年，強調保障功能;1954—1978，強調服務于工業化戰略，但生產要素功能和保障功能均喪失;1979—1984，強調保障功能;1985之后，農地保障功能與要素農地矛盾凸現。在當前的農地制度下，農地的保障功能和要素功能、財產功能之間的矛盾，成為國家和農民主體打破現存制度，尋求制度創新的基本動力。

三、我國農地制度改革的方向:構建獨立穩定有保障的產權制度

通過上文的分析，我們不難發現，我國農地制度的變遷是在制度環境的約束下，伴隨著農地功能的非均衡變遷而進行的。在計劃經濟體制下，農地功能轉換的矛盾被掩蓋，但是，在市場經濟不斷深化的背景下，農地功能轉換的矛盾即農地的保障、就業功能與農地生產要素、財產功能的矛盾開始凸現并日益尖銳。從本質上講，當前農地功能轉換的矛盾，是在社會主義市場經濟條件下土地功能的內在要求在滯后的農地制度變遷中，沒有正確處理好公平與效率關系，其包括這樣幾層含義:第一，從市場經濟的角度講，農地作為重要的農業生產資源，應該具有完全的生產要素功能;第二，從縮短城鄉發展差距和收入差距角度講，農地不僅應該具有完全的生產要素功能，也應具有完整的財產功能;第三，從統籌城鄉發展的角度講，農地還要具有一定的保障功能和就業功能(生存保障功能逐漸弱化，就業功能相對增強)。我們認為，上述所有矛盾的根源都指向了同一因素——“產權”。因為產權的明晰，是保障資源配置的前提。無論實踐中農地財產權、發展權如何得到發展，如果沒有正式的產權制度，其實際的效果必然會受到影響。[4]由此可見，我國未來農地制度變遷的重點是在堅持農地集體所有制(權)的前提下，通過相關技術設計和法律安排進一步明晰和完善農地產權，并實現產權的資產化。

關于農地制度產權清晰化的改革，當前學術界和政府決策部門取得了基本一致的認識，許多有益的探索對我們研究農地產權的配置具有重要的啟示意義。但是，就如何進行產權制度改革，綜觀已有的研究，并沒有取得理論上的突破，如關于農地集體所有權的改革方面，目前主要有四種觀點:國家所有權、農戶所有權、多元混合所有權、堅持現有農村土地集體所有權的基礎上完善現有土地使用權。[5]關于農地產權改革方面，目前主要有四種觀點:土地產權實行國家單一所有制;國家、集體、個人三元所有制;私有制;土地雙軌制(土地國有基礎上的個人占有制，即在法律上土地最終歸國家所有，但在經營形式上允許私人占有和繼承);強化現有土地所有制。[6]但我們認為，這些觀點本身仍沒有厘清所有權與產權的關系，甚至有的將所有權等同于產權，顯然，這很難實現農地產權的清晰化配置，更談不上實現農地的要素和財產功能。

因此，進一步明晰農地產權是農地制度改革的首要工作，而這一制度變遷的前提是進一步界定農地集體所有權與產權的關系，進而在此基礎上進行正式的制度安排。

關于所有權，一般認為，所有權是指人與物通過法律形式確定的關系。民法界定，所有權隸屬于物權。所有權是所有制的法律形式，所有制包括共有制、私有制和國有制。產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用權利[7]，產權是一組權利，在交易中是可以分解的，如房屋租賃、土地使用權轉讓等。當產權分解后，所有者對所有權的行使 (特別是土地的發展權)就受到了某種限制。[8]產權不是指人與物之間的關系，而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系。盡管至今還沒有關于產權公認、統一性的定義，但從經濟學家給產權下的定義中仍不難看出，產權與所有權不是同一概念。產權包括共有產權、私有產權和國有產權。私有產權則是將這種權利分配給一個特定的人，它可以同附著在其他物品上的類似權利相交換。新制度經濟學認為，私有產權在配置資源方面比共有產權和國有產權更具有效率。根據我們對登姆塞茨關于產權的結合與所有制關系的理解，認為同一種所有制可以與不同的產權形式相結合，如共有制與產權有兩種結合形式，即共有制與共有產權結合和共有制與私有產權結合。登姆塞茨認為，在共有財產體制下(共有制)，共有產權的價值在最大化時沒有考慮許多成本。一個共有權利 (產權)的所有者不可能排斥其他人分享他努力的果實，而且所有成員聯合達成一個最優行為的協議的成本非常高。而私有產權伴隨能排斥其他人的私有權利所導致的談判成本降低，會允許大多數外部性能以一個十分低的成本被內在化。分析上述關于所有制與產權的關系的闡述，可以得出這樣的結論:私有產權并不是私有制，在共有制財產體制下，“私有”產權存在不僅可能，而且是共有制實現形式的較優選擇。

因此，我國農地制度改革的方向，應是在堅持農地集體所有制前提下，給予農民擁有獨立的(排他性)、完全的、穩定的、有保障的土地產權即“私有”產權的法律地位。

四、我國農地制度改革的重點:產權配置與實現

（一）農地產權清晰化配置

根據上述的分析，我們認為，“集體所有權+‘私有’產權”的農地制度安排能夠較好地解決土地所有權與產權糾纏不清的問題，其核心內容包括三方面。

1.通過立法確定真實的農地集體所有權主體。如何實現農村土地所有權主體的土地權益，并使所有權的財產權利的實現不受承包經營的影響，我們認為，把農地所有權主體從復雜的農地產權關系中解放出來是首要問題。現有法律規定，集體所有權主體是“三級所有，隊為基礎”，這種法律上的界定導致現實中集體所有權主體既是模糊的，也是虛擬的，所有權主體的利益必遭侵蝕。因此，農地集體所有權主體界定為“一級主體”能有效解決主體虛擬性問題。具體是哪一級，主要取決于兩個方面:一是適合農業或農村現代化發展趨勢的需要;二是便于農地生產要素的市場化運作和管理。因此，“行政村”(或者由集體農民創建的具有合法地位的較大的經濟組織)是比較合適的。

2.制定除所有權之外其他權利 (主要指承包經營權:包括占有、使用、收益、處置以及農地部分發展權等)歸農民的產權制度——農地的排他性財產權利。作為單獨的個體來講，農民不具有所有者資格，只是憑借集體“成員”的身份享有權利與履行義務，這其中包括排他性產權，即“私有”產權，“私有”產權是農民以集體成員的身份享有的權利或收益。這是穩定而有保障的產權，是農民土地財產權利實現的根本依據和制度保障。

3.農地產權配置形式——集體所有權+“私有”產權。我們認為，“集體所有權+‘私有’產權”的模式可借鑒國有資產所有權與經營權相分離的制度安排方式進行構建。首先，行政村這一級組織代表農民集體擁有所有者資格，能夠強有力地行使所有權職責，但與具體的經濟行為無關。其次，農民個體憑借“成員”身份獲取完全的“私有”產權，即除農地所有權之外的所有權利(包括不斷發展的各項權利)，并履行相關義務。

在本文的模式構建中，農民作為“成員”，其享有的權利即“私有”產權是穩定而有保障的。但是，這種安排與既有的安排存在顯著區別:首先，農民個體的“成員”權不僅包括取得完全的“私有”產權的資格，而且更重要的是包括退出“成員”的安排，或者說放棄“成員”權應享有的權益。我們認為，農村社區“成員”退出機制構建，是我國未來農地制度改革的重要內容。其次，產權權利束界定的充分性和全面性。

在既有制度安排中，農民農地產權權利束存在明顯的殘缺:第一，從事農業相關的權益被忽略。從大多數地方的實踐我們可以看到，一個集體中的成員，如果沒有承包土地從事農業生產，那么他在事實上就沒有分享與從事農業有關 (包括非集體成員承包農地從事農業交納的租金)的收益。這一安排顯然存在漏洞，這對于具有“成員”身份的農民，卻因未承包經營土地而不能獲得集體土地的農業收益 (這是導致農用地荒蕪的重要原因)，顯然是不合理和不公平的。第二，非農權益被忽視，如沒有充分認識農地發展權對農民的意義。我們認為，農民既然有完全的農地“私有”產權，就應享受相應的權利或收益，即使農民不直接經營或占有農地也是如此。另一方面，與享受權利相對應，農民個人在擁有合法的“私有”產權的同時，也就要履行相應的義務，比如承包經營土地應交“地租”等。農業(農地)地租設計的意義非常重要，它既是保障農民“成員”身份權益的經濟基礎，同時也為農地流轉掃清了技術障礙，能夠加速農地有效流轉。

（二）農地財產權利實現：地租與農地產權交易市場

1.農地集體所有權主體(共有產權)的權益實現。現實中，農民憑身份獲得的承包土地(包括宅基地)是不需付出任何代價的，這就從事實上將產權與所有權等同起來。理論和實踐的誤解，使農地所有權主體財產權利損失，這不符合經典理論的界定。根據馬克思的地租理論，租種 (本文指任何人獲取農地的承包經營權等)任何土地都必須交納地租，否則就從事實上否定了農地集體所有制的性質，如果不交納地租，那么，農地所有權主體及其成員——農民的相關土地財產權利也必將失去。因此，以類似于地租形式存在的經濟權益是農地所有權主體財產權利實現的一種可行政策安排。

2.農地排他性財產權利實現。當農地的產權進一步明晰后，建立科學規范高效的農地產權交易市場就成為必然。當前，成都、重慶綜合配套改革實驗區在建立農地產權交易市場方面有比較成熟的做法，值得我們研究和總結。我們認為，做好建立農地產權交易市場這一工作，要特別注意如下幾方面的問題:一是按照上文界定的農地集體所有權者的職責和功能，防止“越位”和“缺位”。一方面，要防止其“侵占”農民的以承包經營權為主的各項產權;另一方面，又要防止其不作為。在農地制度創新后，所有權者應該及時轉換角色，在農地產權交易中充分發揮對外談判和對內協調的功能。二是積極培育農地產權中介組織。使咨詢、資產估價、信息公開、合同規范、土地托管等服務和市場逐步建立起來，以保證農地產權交易(特別是承包經營權流轉)的規范和高效。[3]三是創新農地產權即農地經營權流轉形式。國家要進一步集思廣益，挖掘新的農地經營流轉形式，如國家鼓勵企業法人投資農業，國家支持建立農地銀行，建立農地產權抵押市場等。四是創新農地產權交易機制，如建立指標交易、農地銀行等流轉機制。五是根據農業發展的新趨勢，國家通過優惠政策，鼓勵企業、私人及民間組織從事生態農業和綠色食品生產，以創造和拓寬農地產權交易的需求市場，促進規模農業的發展。

五、結語

農地制度改革是一項極其復雜的工作，涉及農民的根本利益，如果處理不當，甚至會影響社會穩定。因此，農地制度改革要想實現突破，沒有系統的制度變遷和相關制度的支持是不可能取得進展的。因此，制度的聯動改革就顯得特別重要。[9]我們認為，與本文構建的農地制度改革有高關聯性的其他制度變革主要有兩項:一是戶籍制度改革。戶籍制度改革的核心目標是建立農村社區“成員”制度，主要包括“成員”身份的自然取得與非自然取得制度，以及“成員”退出機制，在此基礎上，逐步實現城鄉統籌對接的戶籍制度。二是農民基本保障制度改革與完善。我國農地制度改革，必須在保證農地一定的社會保障功能的前提下，通過發展農村經濟和逐步建立農村社會保障制度，來弱化乃至剝離附加在農地上的社會保障功能，以使土地能更好地發揮生產要素功能。具體來講:一是通過農業內部，即主要通過界定農地產權，進行相關農地產權交易或農地流轉，保證農民個體合法的“私有”產權財產性收益，從而實現保障功能轉移，并進一步提升農民的社會保障水平。二是通過農業外部的社保制度的不斷完善，為農地資源的流轉整合創造制度環境。在此方面，國家應扮演主要角色，通過立法形式，實施傾斜政策，建立有利于農村不斷提升基本社會保障水平的長效機制。

[1]姚洋.中國農地制度：一個分析框架[J].中國社會科學，2000，（2）.

[2]袁鋮.主要功能變遷視角下的中國農村土地制度創新[J].中南財經政法大學學報，2009，（6）.

[3]余逢伯.農村土地制度的非均衡及其變遷[J].改革，2010，（6）.

[4]劉永湘，楊明洪.中國農村農民集體所有土地發展權的壓抑與抗爭[J].中國農村經濟，2003，（6）.

[5]蔣南平.中國農村土地集體所有權問題研究[J].經濟學動態，2009，（9）.

[6]李抗.改革開放三十年農村土地制度的變遷[J].資源與人居環境，2009，（4）.

[7]李光德.農地產權弱他性、產權沖突及其變遷優化[J].經濟經緯，2011，（1）.

[8]楊瑞龍.所有制·所有權·產權[N].人民日報，2004-11-09.

[9]崔朝棟.論中國農村城鎮化中土地制度改革的路徑選擇[J].河北經貿大學學報，2011，（4）.