社會管理創新語境下農民工組織化問題研究

■楊 舸

組織化是現代社會的突出特征，正如帕森斯所言:“組織的發展已成為高度分化社會中的主要機制，通過這個機制，人們才有可能達到對個人而言無法達到的目標?！盵1]對農民工而言，其組織化水平的高低和程度的強弱，不僅反映著農民工實現和維護自身權利能力的強弱，還影響著農民工的政治地位、對城市社會的認同度和市民化程度。與此同時，農民工組織化還是促進農民工社會管理創新的有效途徑之一。目前，在大規模流動人口為我國城市經濟和社會發展帶來繁榮的同時，與農民工群體所要求的社會服務與管理體制卻沒能跟上這種變化，特別是現階段在進行政社分開的改革中，不斷變化的流動人口發展趨勢對政府社會管理和公共服務提出了新的要求和嚴峻挑戰，一些社會性事務需要社會組織的參與。在社會管理創新語境下，農民工的組織化問題顯得尤為重要。

一、社會管理創新與農民工組織化的互動關系

城市化進程中農民工面臨難以化解的張力之一，是其市民化的訴求與社會管理之間的“碎片化”。[2]目前，針對農民工的社會管理及服務，正在經歷從排斥到接納、從限制到服務、從計劃調控到促進融入的轉變過程，這一過程離不開農民工組織的有效參與。反過來說，農民工組織參與社會管理和服務，可豐富社會管理內容，提高社會管理效率。

(一)社會管理創新有利于農民工組織化

1．有利于明確農民工組織是社會管理的重要主體

根據《中國大百科全書(社會學)》的解釋，社會管理是“相對于經濟管理而言的，是指政府和社會團體為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分和社會生活領域及其發展過程所進行的組織、指揮、監督和調節”[3](P301)。這里的社會團體包含了社會組織，這也說明在創新農民工社會管理過程中，農民工建立的或參加的有關組織的作用是必不可少的，農民工組織是對農民工群體有效管理的重要主體。社會管理作為一種公共產品，是應對“市場失靈”的產物，其目的是通過幫助社會成員尤其是弱勢群體解決生存和發展中遇到的困難和問題，為弱勢群體提供平等的機會[4](P78)，農民工組織恰恰契合了這一特點。

2．有利于優化農民工組織環境

創新社會管理，將農民工組織囊括進來，這對改善農民工組織化環境有著非常重要的作用。優化農民工組織化環境的主要途徑，是通過促進農民工組織的合法化，獲得社會承認。農民工組織受社會環境的制約，他們通過對社會承認的追求，選擇合乎情理的結構或行動，來獲得合法性的機制或合乎情理的邏輯。這種機制或邏輯就是政府權威參與農民工組織建設，農民工組織化更加注重合法化的行動策略。這樣一來，政府及社會公共管理部門更愿意為農民工組織化尋求更多的制度空間和制度保障，使農民工組織獲得合法身份。身份合法、權威樹立、社會承認和民眾接受，是農民工組織化的良好環境，這種環境的創造離不開社會管理創新。

3．有利于農民工組織內部治理

農民工社會管理創新的過程，包括了國家財政資金、政策措施和管理人才向農民工群體傾斜的過程。在社會資源向包括農民工等弱勢群體傾斜的過程中，相關社會組織 (如農民工組織)正好具有承接這一行動的功能，這為組織體的發展提供了外部動因的同時，也有利于農民工組織的內部治理。為農民工組織注入資金，可以有效解決農民工組織運轉過程中的經費問題;相關社會管理政策措施的完善，可以規范組織的內部行為;農民工組織引入專業人才，可以充實組織的人力資源。

(二)農民工組織化有利于社會管理創新

1．農民工組織化有利于節約社會管理成本

農民工組織主要職能之一在于承接由政府外移的社會功能，實現農民工向市民的轉變，為那些脫離農村、分散的個人開拓參與政治生活、文化生活和社會生活的新空間。農民工組織在實現這一目標過程中，通過及時掌握農民工群體的各種實際情況，包括他們的就業、健康、城市融入、子女受教育、居住環境等。為政府創新社會管理提供真實有效的一手資料，農民工組織了解成員的失業、工傷、貧困等具體困難，節約了社會管理過程中的信息收集成本。

除此之外，還節約了社會管理過程中的人力資源成本。農民工數量大，流動性強，僅僅依靠政府等行政部門的人力是不夠的，管理人員缺乏會導致在對農民工提供有效的社會管理和服務中面臨許多困境。農民工組織可以解決這一難題，在許多地緣性農民工組織中，基本上實行的是一種“老鄉管老鄉”的模式。

2．有利于豐富社會管理內容

農民工社會管理的內容主要涉及就業與培訓、勞動付出與勞資、社會保障、社會公共服務以及短期內難以融入城市文化等方面。[2]如1996年4月在北京成立的國內最早的農民工NGO“打工妹之家”，1998年8月農民工自發成立的“番禺打工族文書處理服務部”等組織，致力于扶危濟貧、互相救助、自我管理、自我約束、伸張權利、維護利益等，成為農民工社會管理體系的有機組成部分。[5]農民工組織的工作內容有利于明確城市社會管理的對象，囊括了以農民工為主的流動人口群體。

二、社會管理創新語境下農民工組織化面臨的問題

組織對于農民工群體的重要性是不言而喻的，但其組織化進程卻面臨許多問題，農村流動人口國民待遇問題之所以沒有解決，與農村流動人口缺乏組織化以及相應的訴求得不到合理表達有密切關系，農民工組織化進程中存在幾個問題。

(一)農民工組織化的政策缺失

黨的十八大提出要建立“政社分開、權責明確、依法自治”的現代社會組織體制。筆者認為，建立現代社會組織體制的根本保證是“依法自治”，實現“依法自治”的前提是“有法可依”，即有適應現代社會組織發展的法律制度作為遵循的依據?，F階段整個社會組織法制建設比較滯后，《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等涉農民工組織類政策基本上都是程序法，而非實體法。這些規定多是從組織的設立條件和設立流程為出發點，且法的效力等級較低，在一些問題上規定不明確，規制不健全，不能滿足現實需求，許多農民工組織往往因找不到現存的法律依據，而處在非法狀態或淪為地下組織。

(二)農民工組織化程度較低

組織是個體憑以立足于社會和求得發展的基本保證，對于生活和工作在城市的農民工這一邊緣群體來說，其意義顯得更為重要。由于缺乏組織保護，農民工在就業選擇、與雇主簽訂合同、社會保險、子女教育等方面都處于不利地位。[6]雖然許多地方開始了農民工組織化的有效嘗試，各類與農民工有關的組織也在一些城市逐漸建立起來。但是不管從數量上還是從質量上講，農民工的組織化程度還是很低的，并且這種組織化程度與農民工群體的需求還有很大的距離?，F實情況往往是，大多數農民工并沒有加入任何組織，一旦發生權利受損，無法依靠組織的力量維護自己的權利，他們要么忍氣吞聲，要么采取極端行為維權。正如有學者說，“當代語境下的農民工在獲得向城市流動的自由的同時，卻缺乏組織的保護。集體保護層的喪失，決定了農民工的弱勢地位和失語狀態”[6]。因此，建立與農民工有關的形式多樣的社團組織，通過合法、有序的組織化方式，把農民工的訴求通過組織的方式傳到政府決策層，對改善農民工階層的弱勢地位有積極作用，同時還可以在政府、社會與個人之間形成新的溝通渠道和利益協調機制，實現社會管理的良性發展。

(三)政府的認同度低

在農民工組織剛興起階段，許多農民工組織得不到政府認可，也拿不到法律通行證。政府只是從維護社會穩定的角度考量農民工組織，認為農民工組織化有礙社會穩定，導致許多農民工組織游離于體制外。但是，隨著中國城市化進程的加速，政府逐漸認識到農民工無組織狀態更易引發社會不穩定。在政府觀念轉變的同時，在行動上，政府對農民工的組織化也開始了有效嘗試，對農民工的認同度逐漸提升。中央對社會組織的認可和工作方針，為在全國范圍內有序推進社會組織建設表明了態度。2012年，黨的十八大對社會組織建設提出新要求、中央強調政府事務性管理工作和公共服務要適當交給社會組織承擔、中央財政首次安排2億元專項資金用于支持社會組織參與社會服務、民政部大力加強社會組織行為規范建設等實踐活動，成為社會組織發展的風向標。[7]在地方層面，許多社會組織已得到政府的認可，如2009年，廣西籍農民工全桂榮在蘇州市木瀆鎮這個城鄉結合部組建的工友家園，得到團蘇州市委的認可;江西籍農民工徐文財于2006年發起的民工關愛組織——“草根之家”的實踐，為農民工社會管理這一難題提供了另一種思路，得到杭州市政府的認可;2012年，廣東省第十二屆人民代表大會增加社會組織作為一大類，這是社會組織首次正式作為一個類別被列入省級人代會代表類別。這些現象表明，社會組織參與經濟社會建設的作用及其代表性獲得進一步的認同。[8]

但就目前的實踐來看，城市政府對流動人口的總體態度不是主動歡迎，而是被動應對。城市對流動人口社會管理和服務的開放領域和程度，都有著明顯的應急性特征，從根本上仍未擺脫防范為主的管理理念。近年來，一些有關農民工群體的社會管理和服務措施帶有重經濟融合而輕社會接納的“選擇性”特征，對與農民工有關的組織多從維護城市治安、穩定等角度選擇性認可，而對農民工組織的真正需求并不是很關心，使得這一規模龐大的群體在城市無法表達自己的利益訴求，處于“集體失語狀態”。[9]

北京師范大學趙煒研究發現，勞工NGO的組織者對地方政府負責社會組織的官員的評價普遍不高，“忽冷忽熱，毫無規律”，“一朝天子一朝臣，只要領導換了，之前所有關系得重新建立，換了領導，再好的經驗也執行不了”。如1996年深圳南山區總工會參與建立的“女職工服務中心”被認為是中國改革以來最早的勞工NGO，但這樣的范例并未得以延續和發展。[10]因此，現階段農民工組織還處在政府有限推動與社會精英主導的成長階段，它的獨立性與自治性還有待增強。

三、社會管理創新語境下農民工組織建設的可行性

“六普”數據顯示，2010年我國流動人口數量為2．6億，在城市化加速期，我國農民工群體呈現許多新特征，這些特點構成了農民工組織建設的必要條件，也為創新農民工社會管理提出了許多新課題。

(一)群體流動狀態的轉變促進農民工組織建設的制度更新

流動一般被認為是農民工群體的常態，但是，隨著大量農民工長期在城市生存，特別是新生代農民工對土地的眷戀沒有第一代農民工那么強烈，農民工群體正在從“流動”到“不流動”趨勢轉變。[11]這種“不流動”主要表現在兩方面，一是新生代農民工的長遠打算是留在城市;二是第一代農民工退出勞動力市場理論與現實的沖突?，F實是許多年老的、退出勞動力市場的農民工依舊留在城市，依靠子輩或其他家庭成員在城市的收入生存，這種現象在農民工聚居的城中村尤為明顯。農民工這種從“流動”向“不流動”的轉變過程，需要社會政策的更新，需要國家形成把農民工作為市民新的社會政策設計理念。這種設計理念包含防止農民工在城市的“原子化”傾向，旨在通過發揮政策的整合功能，提高他們的組織化程度。

(二)遷徙模式的轉變促進農民工組織支持網絡的形成

20世紀80年代到90年代，農民工的流動主要是以個人為主，在個體農民工向城市流動的過程中伴隨著大量的留守現象。在規制流動人口的城市政策還存在多種壁壘的情況下，許多農民工依靠自身能力解決留守問題。但是，到20世紀90年代后期，家庭式的遷徙模式逐漸成為農民工流動的新趨勢。隨著農民工家庭在城市的增多，他們經常以血緣和地緣為紐帶，圍繞新的業緣關系，在城市聚居，這些現象又導致農民工家族化趨勢。更加牢固的家族化農民工與農民工的不流動趨勢聯系在一起，團結主義釋放其能量，讓農民工的組織化成為實現的可能，提供了農民工組織化的支持網絡。但就人的社會屬性來講，權利主張是一種自覺的意識，但要轉化為有組織的行動既需要途徑與手段，更需要組織化的能力。當然，一個社會集團力量的大小，不僅取決于它包含成員數量的多少，更取決于它的組織程度或組織形態，盡管農民工群體在數量上占有優勢，但這一優勢還需轉化為組織的有效途徑。

(三)群體內部的分化和整合促進農民工組織的產生

法國社會學家涂爾干最早提出社會整合的概念，他認為社會整合是指社會不同要素、部分，結合成為一個統一、協調整體的過程及結果。社會整合的可能性在于人們共同的利益，以及在廣義上人們發揮控制、制約作用的文化、制度、價值觀念和各種社會規范。因各種情況不斷分化的農民工群體卻因某種因素在不斷實現整合，整合的因素包括他們的經濟收入、職業、階層利益和情感支持等。農民工整合的過程為他們的組織化提供了條件。農民工群體因各種利益需求而容易形成更為緊密的內部團結，內部利益的不斷調整，促使他們逐漸形成社會共同體。

分化的表現之一就是農民工出現階層化趨勢，階層化的農民工，使得處在同一階層的農民工群體之間的認同感增強，他們更容易形成更加緊密的聯系;表現之二是行業分化，不同行業的農民工群體內部以業緣為紐帶，相互之間的熟悉程度增強，他們之間有合作也有競爭，在促進農民工從事行業有序發展方面，他們的合作精神是強烈的，這為以行業為基礎的組織構建提高了有益幫助;表現之三是地緣情結，農民工身上體現了濃厚的鄉土情結，鄉土情結的主要表現是以“同鄉”、“鄉黨”、“老鄉”等稱謂出現在人們的面前，這些地緣情結會使處在異地他鄉的打工者更容易形成地緣性農民工組織。

上述分析說明了農民工組織有其實現的基礎，這一理論在實踐中得到驗證。20世紀90年代，許多與農民工有關的組織如雨后春筍般冒出來，涉及經濟、政治和文化等領域。政治類農民工組織主要是流動黨支部、團支部和一些維權類農民工組織;經濟類農民工組織如農民工參加的各類行業協會或異地商會;文化類農民工組織主要以工友影院、找工青年藝術團、農民工圖書俱樂部等為表現形式。但是，現行的農民工組織化面臨諸多困境，對社會管理創新產生不利的影響。因此，在創新社會管理的語境下，完善農民工組織建設顯得非常重要。

四、創新城市社會管理，完善農民工組織化路徑

(一)完善讓農民工在陽光下組織起來的立法機制

黨的十八大報告提出要加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。讓農民工在陽光下組織起來，需要制定農民工組織行為規范和活動準則。針對當前社會組織領域法律法規相對滯后的現狀，需要加快推進社團組織法律的修訂工作。同時，還需加快推動《社會組織法》、《行業協會法》、《公益慈善法》等基本法律法規的制訂，建構起一套屬于社會組織的法律法規及制度體系。通過地緣、血緣關系組織起來的“民間工會”近年來急劇增加，它們已經成為爭取和維護農民工利益而與資方進行談判的原始組織。針對這一現狀，需要改革目前的民間組織登記制度，制定符合實際情況的、賦予農民工同鄉會等自組織合法身份的民間組織登記制度?，F代政府與農民工組織的合作互動體制，包括服務委托體制，政策倡導和政策之間互動體制，政府與農民工組織間的對話協商、共同行動等。

(二)創新社會管理，建立多元化的農民工組織支持體系

農民工組織的支持體制，包括對農民工組織的培育、孵化，稅收優惠與財政補貼等。通過健全政府職責體系，辦好由政府承擔的關于農民工的社會管理和公共服務的同時，推動政府部門向與農民工有關的社會組織轉移職能，政府重點培育和發展與農民工有關的經濟類、公益慈善類、城鄉社區服務社會組織和民辦非企業單位，發揮農民工組織提供服務、反映訴求、規范行為的積極作用。推動與農民工參與的行業協會、商會改革發展，強化行業自律，發揮溝通企業與政府的作用。[12]商會在經濟信息交流、整合各類資源、規范經營行為、維持市場秩序、促進統一市場形成和開展國際市場及對外合作方面，能夠發揮同鄉會、工會等農民工組織所不能發揮的作用，積極引導農民工參與商會，有利于在農民工群體中形成勞務品牌，擴大市場競爭力。

筆者認為，在中國工會轉型時期，我們應鼓勵農民工加入工會，在農民工聚集的行業和地區，可成立社區農民工工會、行業農民工工會等。還可以建立流動黨、團支部組織，讓流動黨員能正常地參加組織生活，發揮黨員的先鋒模范作用，有利于社會管理創新。除此之外，構建農民工的各類文化組織、幫扶組織，特別是社區農民工組織，對創新社會管理有著非常重要的作用。

(三)完善農民工組織參與社會管理的機制

農民工組織參與社會管理的平臺主要在兩個領域——公共服務和公共政策。在公共服務領域，主要是通過政府向農民工組織購買公共服務來實現。政府將由自身承擔的社會發展和社會管理事項交給有資質、有優勢的農民工組織承擔，雙方按市場標準簽訂服務產品的合約，由該農民工組織承擔提供公共服務產品義務，政府按一定的標準進行評估、檢測履約情況來支付服務費用。

在社會管理政策領域，農民工組織通過三種形式來參與和影響公共政策，實現與政府的互動合作。一是建設性提議。農民工組織通過各種途徑向政府部門提供政策咨詢、政策建議，以期影響公共政策。二是參與式合作。政府在制定社會管理政策時，主動邀請農民工組織參與并提供意見，或者農民工組織主動向政府提出意見和建議，進而影響公共政策的制定。三是利益訴求的表達。當政府的某個社會管理政策不符合農民工實際需求時，農民工組織通過倡導、游說等方式要求政府改進相關政策。在這個過程中，需要農民工組織內部的民主治理和外部運行機制的完善，建立農民工組織信息公開和評估制度，引導農民工組織完善內部治理結構，提高其參與社會管理的能力。

五、結語

中國社會在經歷了30多年的改革開放后，其社會結構、社會組織模式都發生了巨大的變遷。個人的身份、地位、角色、需求也處在變動之中，如農民工等缺乏組織歸屬的個體大量涌現，社會失范行為頻發，挑戰目前的社會管理。因此，建構適應流動人口需求，培育能夠承載政府社會功能的農民工組織已成為中國當下社會建設的重要任務之一。提供制度供給，掃清農民工組織化進程中的身份認同障礙，主要是制定規范包括農民工組織在內的法律制度——《社會組織法》，以適應現實的需求。社會管理創新歸根到底是建設社會，而社會管理創新的目標則在于建設一個公民社會，這與農民工組織在實現其主體的公民權方面有異曲同工之妙，即創新農民工社會管理與農民工組織化都是促進農民工市民化。

[1]Talcott Robert Parsons．Structure and Process in Modern Societies．Free Press，1960．

[2]馬云獻．城市化進程中農民工社會管理及服務問題研究[J]．農業經濟，2012，(8)．

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[4]周雪光．組織社會學十講[M]．北京:社會科學文獻出版社，2003．

[5]姜濤，孫玉娟．非政府組織(NGO)對農民工維權的影響與制約[J]．南京農業大學學報(社會科學版)，2008，(1)．

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[7]王峰，鄭升．借鑒廣東經驗 社團開放注冊破冰[EB/OL]．http://www．chinanpo．gov．cn/1921/62001/newsindex．html．

[8]沈念祖．2012年社會組織十件大事出爐[EB/OL]．http://www．chinanpo．gov．cn/1940/59885/index．html．

[9]胡愛敏．我國城市政府對進城外來務工人員的管理與服務問題研究[J]．中共濟南市委黨校學報，2006，(4)．

[10]勞動社會學專委會．組織的勞動社會問題年度分析與預測發表 [EB/OL]．http://www．sociology2010．cass．cn/news/656729．htm．

[11]楊琦，姚鈞．應關注新生代農民的特征變化[J]．經濟縱橫，2011，(6)．

[12]丁煜．流動人口社會管理體制轉型的政策思路——從流動人口的結構性變遷談起[J]．南京人口管理干部學院學報，2008，(4)．