科學發展觀視域中的中國能源安全新范式

趙慶寺

（華東政法大學，上海 200434）

黨的十八大強調指出，科學發展觀同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想一道，是黨必須長期堅持的指導思想。深入貫徹落實科學發展觀，對堅持和發展中國特色社會主義具有重大現實意義和深遠歷史意義。為此，要轉變不適應不符合科學發展觀的思想觀念，把科學發展觀貫徹落實到經濟社會發展各個方面。近年來，能源安全問題日益成為國家生活乃至全社會關注的焦點，成為中國戰略安全的隱患和制約經濟社會可持續發展的瓶頸。本文以科學發展觀為視角，論述能源安全的新內涵，提出中國能源安全理論的新范式，并嘗試對科學發展觀視域中的中國能源安全戰略進行初步的探索。

一、科學發展觀對能源安全內涵的最新界定

對能源安全內涵的正確理解和分析，是國家能源安全體系建構的內在前提和理論基礎，因為“錯誤定義能源安全對國家經濟和政治戰略都是致命的”[1]。能源安全是一個現代社會范疇，經歷了一個不斷發展和充實的過程。科學發展觀的提出，大大豐富了能源安全的內涵。

（一）綜合安全

能源問題專家丹尼爾·耶金指出，“能源安全的目標是指以不危及國家價值觀和目標的方式，以合理的價格確保充足可靠的能源供應。”[2]在一個追求可持續發展的全球化時代，質量清潔、數量穩定、價格合理的能源供給成為經濟社會發展的新要求，突破傳統能源安全觀已成為制定國家能源戰略的必然。科學發展觀強調全面協調發展，注重能源安全的多個面向，可以稱作綜合能源安全觀。綜合能源安全觀包括供給安全與使用安全。前者是指通過維持能源的供應與需求之間相互均衡的狀態，在保障能源供給的前提下滿足生存與發展的正常需求，即能源的經濟安全。而后者是指能源的消費及使用不應對人類自身的生存與發展環境構成任何威脅，即能源的生態環境安全。

（二）可持續安全

傳統能源安全觀追求的是國家當下的安全，側重于如何應對威脅，側重于未雨綢繆的危機預警和威脅防范。但是，由于化石能源不可再生，其大規模的開發利用也帶來了氣候變化、生態破壞等嚴重的環境問題，直接威脅著人類的可持續發展。在世界能源資源和環境約束不斷加劇的形勢下，加快能源科技創新，掌握未來新能源技術發展的主動權，擴大對可再生能源尤其是風能、太陽能、水能等新型可再生能源的利用，對維護國家能源安全具有戰略性的決定作用[3]。科學發展觀強調先進能源技術的研發推廣體系，包括節能技術的研發和推廣、高效利用能源、加強可再生能源技術的合作，是促進各國提高能效、節約能源、減少單位國內生產總值能耗、實現全球能源安全的長遠大計，是一種可持續的安全觀。可持續的能源安全觀核心理念有二:一是當代人的能源安全，指能源在當代人的利用中得到優化配置，個體和群體的能源權益均不受威脅或危害；二是后代人的能源安全，當代人對能源的利用不會危及后代人利用能源的能力，這就對節能減排、提高能效和循環利用提出了更高的要求。

（三）市場安全

傳統能源安全觀側重于保障及時、充足和價格合理的能源供應，通過建立戰略石油儲備應對未來可能的石油供應中斷對國家政治、經濟帶來的沖擊，甚至用政治或軍事力量來確保能源供應與運輸，側重于能源安全預警與防范的消極應對。科學發展觀強調要以發展的眼光來看待發展中的問題，以發展的手段來解決發展中的矛盾。科學發展觀更注重通過提高能源發展水平和提高能源市場效率等積極措施化解能源供需矛盾。就應對突發事件造成的能源供應問題而言，“戰略性”措施更加奏效。但就促進常態下的能源安全而言，“市場化”手段更具有效性和持續性[4]。高效、開放、競爭的能源市場推動了能源供應主體的多元化和供應來源的多樣化，提高了國家應對能源危機和保障日常供需的能力。

（四）共同安全

隨著全球化的不斷發展，在相互依存的世界體系日益發展的今天，基于國際合作與能源外交的全球能源治理成為世界能源安全的新趨勢[5]。傳統能源安全觀謀求一國的獨立安全，將消費國與生產國的利益對立起來，強調“同盟安全”或“結盟安全”。科學發展觀強調統籌國內與國際兩個大局，認為任何一個國家或地區的能源安全都依賴于全球能源安全，保障能源安全的唯一出路是“合作安全”和“共贏安全”。傳統能源安全觀謀求能源安全的戰略手段是搶奪資源和各自為戰，科學發展觀則強調加強安全對話、合作、協商和建立能源安全治理機制，是一種謀求互利合作、多元發展、協同保障的新能源安全觀。因為一國不可能游離于世界經濟全球化的大勢之外而單獨成為一個封閉的市場，一旦發生油價暴漲暴跌，任何石油進口國都難以置身事外，即使石油出口國也遭受油價動蕩對能源生產的沖擊。共同安全要求建立全球對話協調機制，加強能源技術和能源信息交流，共同維護能源市場穩定，在彼此相容、交融和整體平衡的能源安全秩序中實現不同利益主體的能源安全。

二、科學發展觀對能源安全范式的理論借鑒

科學發展觀強調全面協調，注重統籌兼顧，從而為當代中國的能源安全范式提供了新的理論借鑒。

（一）整體發展是推進能源安全的根本路徑

能源安全的內涵和外延極其豐富，能源安全涉及國內與國際、供給與需求、經濟與環境、法律與科技等多個方面，非單一手段所能解決[6]。推進能源安全，不僅需要從戰略高度和長遠角度來通盤審視，更需要通過全面的、協調的措施來整體保障。從其本質屬性來說，科學發展觀是一種新的戰略思想，是適應當前和今后我國發展的實際需要而提出的一種科學執政理念。科學發展觀強調發展的整體性，主張從社會整體結構和功能出發，尋求全面和協調發展。全面發展是指在經濟發展的基礎上實現量和質、速度和效益相統一的經濟發展，是在經濟發展基礎上實現經濟、政治、文化、社會、生態環境等領域的社會全面進步。協調發展，就是構成社會系統的各子系統、各領域、各層次、各要素在發展過程中要互相適應、互相配合、互相促進，實現社會系統在整體上的動態平衡和穩定有序。科學發展觀全面協調的發展理念為如何保障能源安全提供了思路與啟示，整體發展繼而成為推進能源安全的根本路徑。

（二）統籌發展是維護能源安全的重要方法

科學發展觀強調的“統籌兼顧”是一種科學的辯證方法，它把發展看作是相互推進、系統協調的過程，強調總攬全局、科學籌劃、兼顧各方、協調發展，從而體現了唯物辯證法的基本要求。能源安全的內容具體而廣泛，不僅需要統籌城鄉能源安全、統籌區域能源安全、統籌能源安全與環境、經濟和社會發展的關系，也需要統籌國內發展和對外開放，利用好兩個市場兩種資源，更需要深化能源管理體制改革和能源價格市場機制改革，全面布局、有效整合能源安全戰略各個環節。

（三）生態文明是實現能源安全的具體目標

隨著環保運動的發展，人們對環境保護和可持續發展問題逐漸達成共識，認為能源消費及使用不應對人類自身生存與發展的生態環境構成大的威脅。國際能源署《世界能源展望》（2008年）指出，質量清潔、數量穩定、價格合理的能源供給應該成為經濟社會發展的新要求[7]。我國目前正處于工業化、城鎮化加快發展的時期，但資源相對不足、能源嚴重緊缺、環境承載力差已成為我國現代化建設的關鍵性制約因素，必須超越傳統工業文明的發展模式，探索一條生產發展、生活富裕、生態良好的全面、協調、可持續發展的生態文明之路。而科學發展觀強調能源安全的可持續性，能源的使用和消費要促進人與自然的和諧，實現經濟發展和人口、資源、環境相協調，從而將生態文明確立為能源安全建設的具體目標。

（四）以人為本是實現能源安全的價值訴求

人的基本生存需求和生存空間的不斷被滿足，是一切發展的基石。科學發展觀突出以人為本，就是要從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展，讓發展的成果惠及全體人民。根據《世界人權宣言》第25條和《經濟社會和文化權利國際公約》第11條，公民獲得能源服務是一項基本人權，許多國家將確立讓小型或貧困消費者獲得能源服務的法律義務。從國際比較來看，目前我國人均用能2.4噸標煤，人均用電只有3200千瓦時，僅為發達國家的人均水平的35%，此外，我國還有500萬人沒有用上電。能源產品是基礎性產品，煤電油氣與老百姓的生活密切相關，涉及面廣，影響大，推進能源價格改革必須要妥善處理不同利益群體的關系，充分考慮社會不同方面的承受能力。在能源政策上，要促使有自然壟斷的能源行業更好地體現公益性，確立能源公用企業的“普遍服務”義務，強化能源企業的社會責任，突出對消費者權益的保護。此外，以人為本也體現在公眾對能源政策與能源立法的建言獻策上，能源合理和節約利用都離不開公眾的全程參與。

三、科學發展觀視域中的中國能源安全戰略

以科學發展觀為統領，維護我國能源安全的主要對策是制定布局長遠的戰略規劃，根本轉變發展方式和深入推進能源市場化改革，積極參與國際合作，有效化解能源安全內源性風險，積極應對能源安全的外部性威脅，不斷提升能源安全的保障能力。

（一）轉變我國經濟的發展方式

我國作為工業化、城鎮化迅速發展的人口大國，經濟發展中高投入、高消耗、高污染、低水平、低效益的“三高兩低”現象依然存在，資源短缺和環境保護的矛盾日益突出。我國人均能源資源不足，煤炭、石油、天然氣人均占有量只是世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。2012年我國石油對外依存度已達57%，天然氣對外依存度已經超過28.9%。2010年我國能源消費總量占世界總量的20%，但是GDP不足世界的10%。從國際比較來看，中國的能源利用效率還有巨大的節約空間。中國單位GDP的能耗是日本的7倍、美國的6倍，甚至是印度的2.8倍。安邦咨詢分析人士認為，如果2009年的中國能耗下降到世界平均水平，中國減少的能源消耗大約為7.25億噸油當量，大約可以省出3萬多億元，這相當于2010年全國財政收入的近38%[8]。從發展趨勢來看，我國將長期面臨能源供給和能源利用的雙重壓力。十八大報告專門指出:要推動能源生產和消費革命，控制能源消費總量，加強節能降耗，支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展，確保國家能源安全。因此，從我國資源稟賦出發，需要加快轉變經濟發展方式，努力實現由單純追求經濟增長向科學發展轉變，由粗放型增長方式向集約型增長方式轉變，從資源依賴型向創新驅動型為主轉變，從以保供給為主向控制能源消費總量轉變，從根本上緩解能源約束，減輕環境壓力，是實現全面建設小康社會目標和可持續發展的必然選擇。以發展方式推動能源安全的內涵式提升，不但提高了中國能源安全的質量，也將大大減少國外對中國利用國際資源的質疑和摩擦。

（二）強化能源安全的戰略規劃

能源安全是能源戰略的核心內容，以基本國情和發展目標為依據，根據國際能源安全形勢和面臨的主要威脅，提出科學合理、現實可行的戰略方針和具體規劃。能源安全是事關對外戰略、國家安全、戰略經濟利益以及分配格局等多層次的戰略性問題，因此還需要一個系統性的能源安全戰略框架。中國目前尚未出臺任何專門的能源安全戰略，2007年底發表的《中國的能源狀況與政策》白皮書和2012發表的《中國的能源政策》白皮書只確定了能源戰略的基本方向，尚缺乏有效執行的具體機制。為此，我國急需制定能源安全戰略，加強能源局、外交部、安全部、商務部、國防部等部門的統籌協調，對戰略目標、戰略能力、戰略決策以及具體實施的戰略途徑等內容作出頂層設計。

（三）完善能源安全的制度保障

保障能源安全要求各國根據經濟發展的水平和能源產業發展狀況，逐步建立和完善相關的法律、法規和制度，為能源產業發展提供有力的政策支持和可靠的制度保障。面對新世紀以來日趨尖銳的能源安全形勢，我國低層次分散化的能源管理體制越來越難以滿足維護國家能源安全的需要。從現實情況看，我國并非完全缺失相關的能源安全政策和措施，但現行能源管理體制綜合協調能力不強，能源產業缺乏統一的總體規劃和政策指導，能源安全戰略往往不能有效實施。2009年國務院決定成立國家能源委員會，下屬執行機構國家能源局仍然是一個由國家發改委代管的機構，在級別上難以協調級別較高和實力雄厚的能源央企。此外，能源安全是國家間政治、經濟和外交的博弈，應當有法律保護和政策支持，特別是出臺能源基本法，用以統領、約束、指導、協調各個單行能源法律、法規。縱觀現行能源法律、法規的狀況，還存在結構性缺陷、內容性缺陷、配套性缺陷和協調性缺陷[9]。我國需要加快推進以《能源法》為核心的能源法律體系立法進程，為能源安全戰略和政策提供法律保障。

（四）完善競爭有序的能源市場

能源安全是市場和政府資源配置的混合領域，對能源市場的有效治理是政府確保能源安全的基礎性工作。美國學者孔博指出，中國能源不安全是因為不僅缺乏一個制定和執行合理的能源政策的政策制定體系，而且缺乏一個建立在市場價格基礎上，有效配置能源資源的能源市場[10]。就能源安全來說，我國能源領域市場化改革的總體目標為，讓市場競爭機制充分發揮其優化配置資源的基礎性作用，完善資源性產品價格形成機制，提供低價、優質、穩定、充足、清潔的能源產品，提高能源產業的國際競爭力。推進我國的能源市場化改革，主要集中體現為價格形成機制的市場化深度以及能源資本化兩個方面。具體說來，未來我國能源市場化改革的重點是深化煤、電、油等等壟斷行業改革，完善資源性產品價格形成機制，推進能源金融一體化戰略，建立開放、競爭、規范、高效的多層次石油交易市場。

（五）提升能源情報的分析能力

制定正確的中國能源發展戰略，既要有全球的視野，正確預測未來世界能源發展趨勢，又要正確認識和評價中國能源狀況。有學者指出，在能源越來越成為國際競爭和國家經濟安全焦點的時候，需要與之相應的能源信息和分析機制，通過專家智囊團加制度化的信息情報慧眼，建立能源安全決策信息與智力支持系統[11]。無論國家統計局還是國家能源局，都沒有凸顯能源數據統計和情報分析的戰略地位。大量能源基礎數據并不完備，基于不同角度統計的能源信息散落在發改委、國家統計局、海關總署以及各大石油公司手中，國家在能源決策上缺乏強大的數據支持，有些政策往往用國外的研究成果作為決策依據，以至于能源安全保障戰略往往得不到有效實施。為此，我國急需借鑒國際能源署的《世界能源展望》、英國石油公司的《BP世界能源統計》、美國能源部信息署的《國際能源展望》等能源統計報告及其數據分析模型，構建我國的能源預警預測系統和能源情報分析機制。

（六）保護能源企業的海外利益

自從實施“走出去”戰略以來，中國能源企業共承擔了80多項“走出去”項目。從布局來看，中東與非洲占全部“走出去”項目的40.5%，中亞與獨聯體國家占“走出去”項目的22.6%，美洲國家占“走出去”項目的19.1%，亞太國家占“走出去”項目的17.8%。從企業情況來看，中石油“走出去”項目占48.8% ，中石化占33.3%[12]。我國能源企業進入的往往是西方石油公司不愿意進入的高風險地區，不少國家和地區處于沖突和動蕩之中，面臨較高的政治風險[13]。為了保護能源企業的海外利益，就國家層面而言，一要加強對能源投資國家安全形勢和政治風險的評估，二要盡量與東道國簽訂雙邊投資保護協定，其三要創造性介入東道國的內部事務，協調包括民眾、政府、反政府武裝等各方利益，在政治風險和經濟利益之間尋求新的平衡；就企業層面而言，一要加強能源投資企業的政治風險投保意識，二要建立能源企業“合規”內控機制，主動承擔社會責任，樹立負責任的海外經營形象，三要聯合他國石油公司共同投資分擔風險。

（七）參與能源安全的全球治理

目前中國與36個國家和地區建立了雙邊合作機制，與22個國際組織建立了多邊合作機制，與全球40多個國家和地區開展了勘探開發、煉油化工和管道項目合作。但中國參與全球能源合作程度比較低，具有法律效力的實質性合作不多，主要是一般性合作和對話性合作。在同盟型和協作型國際能源組織中沒有中國的身影，中國作為成員的國際能源組織往往是協調型或者對話型組織[14]。中國目前不是具有法律約束力的主要國際能源組織的成員，游離于西方主導的國際能源合作體系之外，往往被視為體系、規則和國際慣例的“破壞者”[15]。為此，中國一方面需要漸進參與全球和地區能源合作機制，避免正面沖突，增進共識；另一方面，中國作為發展中的能源消費大國應該積極倡導創立國際規范，在建設性的互動過程中逐步探索和確立世界能源秩序的新規則，推動國際能源博弈由“權力導向”逐漸地轉向“規則導向”，促進現有國際能源合作法律體系朝著堅持“程序正義”的同時適當兼顧“實體正義”的方向發展[16]。

余 論

科學發展觀是以新的視野審視世界各國的發展理論和實踐，為傳統能源安全觀增添了綜合安全、可持續安全、市場安全、共同安全的新內涵，形成了以整體發展為路徑、以統籌發展為方法、以生態文明為目標、以以人為本為價值訴求的能源安全新范式。就國內而言，通過科技創新和體制創新，調整和優化能源結構，合理控制能源消費總量，構建安全、穩定、經濟、清潔的現代能源體系，既是貫徹落實科學發展觀、走新型工業化道路的必然要求，也是推動我國由能源大國向能源強國的轉變的必由之路。在國際層面，在能源安全日益國際化、全球化的背景下，我國需要統籌國內發展和對外開放，提高增加境外油氣資源供應的能力，在開放的格局中維護我國能源安全。

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