論新形勢下提高黨的建設科學化水平的系統(tǒng)建構
——基于黨的執(zhí)政體制的分析

王海軍

（中國人民大學馬克思主義學院，北京 100872）

提高黨的建設科學化水平是十七屆四中全會提出的一個重大命題，2012年十八大在新形勢下又明確提出“全面提高黨的建設科學化水平”[1]（p45）的總任務，這是對執(zhí)政條件下黨的建設規(guī)律的深刻揭示和總結。對于一個正處于領導國家現(xiàn)代化建設進程中的執(zhí)政黨來講，提高黨的建設科學化水平，體制和制度的力量遠比道德的力量更有力。其中，建立與完善科學的執(zhí)政體制，使黨的執(zhí)政體制符合憲政發(fā)展要求，這是提高黨的建設科學化水平的帶有根本性和全局性的問題。當前我國社會發(fā)展正處在關鍵時期，黨要帶領全體人民全面建成小康社會，離不開黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，這同樣關系到黨的執(zhí)政體制建設問題。因此，從執(zhí)政體制視角下審視黨的建設科學化水平問題，對于豐富黨的執(zhí)政理論及推動黨的現(xiàn)代化建設具有重要理論和現(xiàn)實意義。

一、執(zhí)政體制體現(xiàn)政黨執(zhí)政的整體認識和系統(tǒng)思考

對于實行政黨政治的國家來講，執(zhí)政體制作為制度運行的載體在國家政治生活中占有非常重要的地位。所謂執(zhí)政體制，是指一個國家的執(zhí)政黨為控制和運行公共權力而制定的各種政治制度的總和，它是一種具體的程序設計和制度安排，執(zhí)政體制的科學性、合理性與黨內(nèi)資源的優(yōu)化配置、執(zhí)政成本有著密切的關系。從宏觀角度上講，黨的執(zhí)政體制結構主要包括黨與國家政權的關系、黨與民主黨派的關系、黨與社會團體的關系等，其實質(zhì)是各執(zhí)政主體之間政治權力的規(guī)定、配置及形成的規(guī)章制度和行為規(guī)范的總體架構。構成執(zhí)政體制的基本特征主要有如下幾點:

首先是鮮活的民本性。執(zhí)政體制作為國家政治上層建筑的重要組成部分，它的發(fā)展主要是為統(tǒng)治階級的利益服務的。在我國，中國共產(chǎn)黨既是中國工人階級的先鋒隊，又是中國人民和中華民族的先鋒隊，它執(zhí)政的目的是為了實現(xiàn)人民群眾的意志和利益。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政體制的性質(zhì)在于立黨為公、執(zhí)政為民，其鮮明的民本性決定了黨是先進生產(chǎn)力、先進文化和最廣大人民根本利益的忠實代表，這與西方國家的執(zhí)政黨所確立的為資產(chǎn)階級利益服務的執(zhí)政體制有著本質(zhì)的區(qū)別。

其次是動態(tài)的發(fā)展性。執(zhí)政體制的發(fā)展受到經(jīng)濟基礎、政治文化、時代特征等綜合因素的制約和影響。隨著時代的發(fā)展和社會的進步，黨的執(zhí)政體制建設要與時俱進，以更好地提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位。當前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，我國社會的經(jīng)濟成分、經(jīng)濟組織形式、就業(yè)方式等發(fā)生了很大變化，這種變化也要求改革相適應的執(zhí)政體制，建立市場主體、行業(yè)利益集團和人民群眾之間利益協(xié)調(diào)的體制。

再次是鮮明的法治性。法治是貫穿于黨的執(zhí)政體制并保證執(zhí)政體制穩(wěn)定運轉的一個重要原則。在實行政黨政治的國家中，執(zhí)政黨必須依照法定程序參加選舉，掌握國家權力，黨的主張也必須通過法定程序上升為國家意志，從制度、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施，并使這種制度和法律不因領導人的改變而改變。

最后是深刻的民主性。在實行政黨政治的國家中，所有執(zhí)政黨的執(zhí)政體制都要體現(xiàn)民主原則和民主精神，要尊重人民群眾的利益，對人民群眾負責。在我國，黨的執(zhí)政體制建立在科學合理的民主機制之上，是形式民主和真實民主的體現(xiàn)。

二、厘清執(zhí)政體制基本架構是提高黨的建設科學化水平的重要理論前提

在現(xiàn)代社會，政黨政治的基本框架主要由政黨、國家（公共權力）和民眾（社會）三部分組成，根據(jù)民主政治的一般原理，民眾的政治參與、民眾對政府的控制和監(jiān)督都要通過政黨來實現(xiàn)。這樣在政治生活中就存在執(zhí)政黨與社會的關系、執(zhí)政黨與國家（公共權力）的關系、執(zhí)政黨與其他黨派的關系。由此，黨的執(zhí)政體制結構主要包括黨政體制（黨與國家政權的關系）、黨際體制（黨與其他黨派的關系）、黨群體制（黨與人民群眾的關系）和黨內(nèi)體制（黨的自身建設問題）。執(zhí)政體制是黨的現(xiàn)代化建設的制度保障，建立與完善科學的執(zhí)政體制，是提高黨的建設科學化水平的重要理論前提。

第一，黨政體制:執(zhí)政黨與國家政權的關系。黨政體制是黨的執(zhí)政體制的核心，主旨是處理好黨與國家政權（主要是立法權、司法權和行政權等公共權力）的關系。黨與國家政權的關系主要是黨同人民代表大會的關系，我們要堅持黨政職能分開的取向，進一步加快政治體制改革的步伐，不斷推進黨政關系走向規(guī)范化、制度化和法治化。

第二，黨群體制:執(zhí)政黨與人民群眾的關系。黨群體制是黨的執(zhí)政體制的靈魂，主旨是處理好黨與社會民眾的關系。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是為了實現(xiàn)人民當家作主，使國家的一切權力真正屬于人民。為此，黨必須強化自身社會整合的功能，要堅持領導和支持人民當家作主的價值取向，不斷擴大公民有序政治參與，充分發(fā)揮工人、農(nóng)民及新社會階層等社會群眾團體在利益表達、協(xié)調(diào)與整合中的作用，健全和完善黨的社會工作體系，從而不斷增強黨執(zhí)政的群眾基礎。

第三，黨際體制:執(zhí)政黨與民主黨派的關系。黨際體制是黨的執(zhí)政體制中獨具特色的內(nèi)容。長期以來，共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度豐富了政黨執(zhí)政體制的內(nèi)涵和形式，逐漸形成了具有中國特色、符合中國國情的新型權力配置格局。這是我們黨的執(zhí)政體制不同于任何其他國家政黨執(zhí)政體制的顯著特點，也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政體制的優(yōu)點。它有效團結和動員了社會各方面力量參與中國共產(chǎn)黨領導的中國特色社會主義事業(yè)，促進了社會主義民主的有序參與和中國共產(chǎn)黨的科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政，對于加強和改善黨的領導，進一步推進黨際關系走向制度化、規(guī)范化和程序化具有重要作用。

第四，黨內(nèi)體制:黨員與黨組織之間的關系。黨內(nèi)體制是黨的執(zhí)政體制的基礎。新時期，要正確處理黨員與黨組織之間的關系，關鍵是要改革和完善黨內(nèi)民主制度，保障黨員民主權利，加強黨內(nèi)民主監(jiān)督，從改革體制、機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。此外，還要從嚴治黨，保持黨的先進性，以建設高素質(zhì)干部隊伍為關鍵，以加強黨的基層組織和黨員隊伍建設為基礎，通過全黨共同努力，使黨始終成為立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政黨；成為求真務實、開拓創(chuàng)新、勤政高效、清正廉潔的執(zhí)政黨。

三、執(zhí)政體制視角下提高黨的建設科學化水平的系統(tǒng)建構

當前新形勢下提高黨的建設科學化水平是一項較為復雜的系統(tǒng)工程，從執(zhí)政體制視角下主要從以下幾個方面展開系統(tǒng)建構:

（一）進一步健全黨自身的領導體制和各項制度

這是提高黨的建設科學化水平的基礎環(huán)節(jié)。對于中國共產(chǎn)黨來講，它的民主化和制度化程度對于自身的領導體制有著重要影響，因此，完善黨的領導體制，最終要體現(xiàn)在黨內(nèi)的民主制度建設方面，需要逐步構建民主、科學和規(guī)范的執(zhí)政體制。

首先，要改革完善黨的代表大會制度。要實行黨的代表大會常任制，充分發(fā)揮黨內(nèi)最高權力、最高決策機關和最高監(jiān)督機關的功能和作用，保持代表大會的連續(xù)性與穩(wěn)定性，減少會議成本。十八大報告提出了“落實和完善黨的代表大會任期制，試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制”[1]（p48）的具體部署。在當前社會結構和活動方式日益多樣化的條件下，通過常任制的黨代會來整合政黨與社會，明確合理地劃分各級領導機關的職權，真正形成黨的代表大會控制黨委會、黨委會控制常委會的領導體制，以確保黨的民主集中制和集體領導的原則都能發(fā)揮作用。

其次，建立健全有關制度，保障黨員民主權利?！扒袑嵄Ｕ宵h員權利，這是黨內(nèi)民主的最深厚的基礎。黨員民主權利的實現(xiàn)程度，標志著黨內(nèi)民主的發(fā)展程度。離開了黨員權利的充分實現(xiàn)和切實保障，任何所謂黨內(nèi)民主，都會成為無源之水，無本之木。”[2]（P286）因此，要疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，使黨員對黨內(nèi)事務有更多的了解和參與。要把黨的方針政策、指示決議及時傳達給下級黨組織和黨員。有些重要事情應在黨內(nèi)先討論，讓黨員早知道。黨章規(guī)定的黨員的各項權利，任何組織和個人都不得侵犯。

再次，改革和完善黨內(nèi)民主選舉制度。十八大報告再次強調(diào)了黨內(nèi)民主是黨的生命，提出:“要積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強黨的創(chuàng)造活力”[1]（p47）。民主與選舉是密切聯(lián)系在一起的，選舉是民主制度的基礎，黨內(nèi)民主也面臨選舉制度建設的問題。“完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境。”[1]（p48）從目前的具體實踐來看，黨內(nèi)選舉的制度化、規(guī)范化和民主化程度都還不夠，從選舉制度的基本原理以及黨內(nèi)選舉的現(xiàn)狀來看，規(guī)范黨內(nèi)民主選舉的關鍵是要逐步擴大直接選舉范圍，健全差額選舉，建立與選舉制度相配套的彈劾罷免制度。此外，還要在黨的基層選舉中規(guī)范和推廣“雙推制”。這是農(nóng)村黨的基層組織在推進村民委員會自治過程中為增強黨領導的社會和群眾基礎而創(chuàng)造的一種制度?！斑@個創(chuàng)新性的制度實踐，在客觀上為探索黨的領導如何在一黨領導多黨參政的政黨制度下全面提升其執(zhí)政的社會基礎提供了一個十分有益的借鑒模式。因為，這個制度把黨內(nèi)民主與人民民主有機地結合了起來，從而使黨內(nèi)民主的運作有了人民群眾廣泛參與的人民民主運作的基礎?！盵3]（p216）為了進一步完善這個制度，并使其具有很強的推廣能力，可考慮制定有關的具體實施條例，使其制度化、規(guī)范化。

最后，改革和完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。一是，創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督制度，如民主質(zhì)詢制度。二是改革檢查機關的領導體制。要改變現(xiàn)行的紀委對同級黨委和上級紀委負責的不合理的體制，紀委要由同級黨代會選舉產(chǎn)生并對它負責，受同級黨代會領導，對黨的全國代表大會負責。要確認紀委受代表大全的委托，實施對黨的執(zhí)行機關的監(jiān)督制約，與執(zhí)行機關具有平等的地位和平行的權力。三是明確檢查機關的具體職責，擴大檢查機關的權力。要“建立檢查機關對執(zhí)行機關的否決機制，當檢查機關認為執(zhí)行機關的某項決定嚴重失誤，經(jīng)過其他方式干預無效時，可以使用否決權，使其中止執(zhí)行，并交由上級組織裁決。”[4]（p12）

（二）完善黨對國家政權機關的領導體制

這是提高黨的建設科學化水平的根本保證。當前，要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進一步加強和完善黨的領導體制，改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，“既保證黨委的領導核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團體和其他方面的職能作用”[5]（p171）。

從我國目前的實際狀況看，一是處理好執(zhí)政黨與國家權力機關之間的關系，即“黨權關系”。在法律上，全國人大是最高權力機關，黨只能在憲法和法律允許的范圍內(nèi)活動，人大監(jiān)督憲法和法律的實施；在國家政治體制和政治生活中，黨是最高的，人大必須接受黨的領導。今后我們對于人大與執(zhí)政黨的關系需要進一步理順，作出明確的特別是程序性的法律規(guī)定。要根據(jù)權力運作的客觀規(guī)律要求，解決好權力的科學結構、合理配置、規(guī)范運作、嚴格控制和監(jiān)督等問題，使黨執(zhí)政的社會基礎更加堅實。

二是處理好執(zhí)政黨與政府部門之間的關系，即“黨府關系”。要理順“黨府關系”，完善運行機制，按照社會主義民主政治的要求，使黨和政府協(xié)調(diào)一致地工作，形成由政黨領導和引導、政府管理和執(zhí)行的程序和格局，建立“黨府關系”的新模式，科學、合理地配置資源，更好地體現(xiàn)執(zhí)政黨領導核心的作用，進而提高政府機關的整體活力和效能，進一步推進社會主義民主政治建設的進程。

三是處理好執(zhí)政黨與國家法律之間的關系，即“黨法關系”。在司法實踐中，黨委領導干預審判屢見不鮮，雖然原因是多方面的，但是黨法關系規(guī)定中的缺失和含混則是根本性的原因。因此，一方面要對執(zhí)政黨與國家體制之間的關系做出明確的法律規(guī)定，另一方面要使黨的規(guī)章與法律的規(guī)定協(xié)調(diào)一致，這是實現(xiàn)政黨運行法律化必須亟待解決的一個重要問題。要理清執(zhí)政黨執(zhí)政權限的主要內(nèi)容（例如，建議權、推薦權、監(jiān)督權等），并用憲法法律將其明確而具體地規(guī)定下來，這樣不僅可以規(guī)范黨的執(zhí)政活動，使其納入法制化軌道，而且還會使其權力的行使具有更高法律權威的保障，使它在執(zhí)政實踐中逐步走向科學化、民主化、制度化、規(guī)范化和程序化，實現(xiàn)黨的執(zhí)政和人民民主的有機結合，推進我國民主政治的發(fā)展。

四是處理好執(zhí)政黨與人民群眾之間的關系，即“黨群關系”。從政治學原理角度看，一個政黨執(zhí)政的權威主要來自三個方面:一是國家暴力機器的鎮(zhèn)壓職能所產(chǎn)生的“暴力權威”；二是政府機構履行社會管理職能所產(chǎn)生的“管理權威”；三是社會成員發(fā)自內(nèi)心的認同與自愿服從統(tǒng)治的“合法性權威”。在這三個方面的權威中，最為關鍵是“合法性權威”，即人心向背問題。

（三）充分發(fā)揮我國政黨制度的特點和優(yōu)勢

這是提高黨的建設科學化水平的內(nèi)在要求。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，它是在我國長期革命、建設和改革的實踐中逐步形成和發(fā)展起來的，是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派符合歷史發(fā)展規(guī)律的共同創(chuàng)造。在該政治制度安排中，要把一黨領導和多黨合作有機地結合起來，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和民主黨派參政都是代表我國最廣大人民行使當家作主的政治權力，共同致力于中國現(xiàn)代化建設事業(yè)。它真正實現(xiàn)了集中統(tǒng)一領導和廣泛政治參與的統(tǒng)一，是真正適合我國國情和促進執(zhí)政事業(yè)順利發(fā)展的制度，成為我們黨執(zhí)政體制的一個重要構成部分。“這種執(zhí)政體制表現(xiàn)為以運作國家權力為核心、以充分利用各種非權力政治資源為基礎來設置和完善各種政治制度。這種執(zhí)政體制有利于發(fā)揮執(zhí)政黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、整合全社會利益的功能。”[6]（p22）

任何一種制度的健全和完善都需要一個漸進的過程，我們黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度也是如此。今后需要著重從制度建設方面著手，逐步形成比較完整的科學的組織結構模式和系統(tǒng)的制度體系。在執(zhí)政體制的制度設計上，一方面，需要繼續(xù)發(fā)展和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的政黨制度，既要加強政黨之間的政治協(xié)商，又要加強政黨之間的相互監(jiān)督，賦予其他民主黨派一定的政治權力，形成科學、規(guī)范和合理的執(zhí)政體制。另一方面，需要進一步加強和健全黨際合作的制度化、規(guī)范化和程序化，使政治協(xié)商活動按照一定的規(guī)律進行，使民主黨派真正享有充分廣泛的政治自由、組織獨立和法律平等的民主合法權益。

（四）領導和支持人民當家作主，不斷擴大公民有序的政治參與

這是提高黨的建設科學化水平的現(xiàn)實基礎。從制度上擴大基層民主以保證人民群眾直接行使民主權利，是發(fā)展社會主義民主的一項基礎性工作。為此，需要構建相應的體制和機制，切實保障人民當家作主的權利。

首先，真正發(fā)揮人民代表大會的職能。我們黨支持人民代表大會充分發(fā)揮其法定職能的過程，就是黨支持人民群眾充分行使其當家作主權利的集中體現(xiàn)。因此，要適當擴大基層代表在人大代表中的比例，提高基層群眾政治參與的程度。近年來，隨著新社會階層的出現(xiàn)，他們的政治參與得到了政府的高度重視，各地黨政部門安排私營企業(yè)主等新社會階層人士進入人大、政協(xié)等部門，擴大了新社會階層的政治參與。

其次，疏通和拓寬聯(lián)系人民群眾的梁道，切實保障和實現(xiàn)人民群眾的政治訴求和政治權益。要保障和實現(xiàn)人民群眾的政治訴求和政治權益，必須實現(xiàn)決策的民主化和科學化。一方面，要實現(xiàn)決策民主化，必須堅持“從群眾中來”的工作方法，走群眾路線，讓群眾參政、議政，多方聽取意見。另一方面，要實現(xiàn)決策科學化，正確的決策不但要“從群眾中來”，而且還要“到群眾中去”。

最后，不斷擴大公民有序政治參與。擴大公民有序政治參與，是黨和政府密切與人民群眾的聯(lián)系，增進黨執(zhí)政的政治合法性，維護社會安定和諧的重要渠道。今后我們要在堅持和完善人民代表大會制度這一國家根本政治制度的前提下，在完善現(xiàn)有公民參與方式的基礎上，探索新的政治參與方式，例如，實行公民直接參與聽證制度、公益訴訟制度、申訴制度、控告制度、公民陪審制度、信訪制度等。還要適當擴大新社會階層人士進入人大代表、政協(xié)委員和工商聯(lián)領導人等的比例，健全新社會階層中的優(yōu)秀分子加入黨組織的制度，以提高他們政治參與的程度。

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