深滬社會工作發展歷程及問題

汪文來 姜鐵敬

一、導語

社會工作是指綜合運用社會工作專業知識和方法，以助人自助為宗旨，以利他主義價值觀為指導，為有需要的個人、家庭、群體、組織和社區整合社會資源，協調社會關系，預防和解決社會問題，恢復和發展社會功能，促進社會和諧的專門職業。社會工作的服務主要集中于社會福利、社會救助、社會慈善、殘障康復、優撫保障、社區建設、司法矯正、教育衛生等領域，從事的主要是困難救助、權益維護、心理疏導、矛盾調處、行為矯治等工作。

從歷史的角度看，社會工作的產生和發展，是社會文明的進步。可以說，社會工作專業的發展是伴隨著人類不斷認識問題、解決問題而逐步發展起來的。社會工作實施的成效直接影響著底線公平，也影響著國民能否共享發展成果，以及民生問題能否得到全面改善。2004年我國頒布了社會工作者國家職業標準，社會工作開始走上專業化、職業化的道路；黨的十六屆六中全會從構建社會主義和諧社會的全局出發，提出建立一支宏大的社會工作人才隊伍的號召。此后，各級黨政部門出臺了一系列相關推進政策，中國社會工作進入了本土化的加速階段，而在這一過程中存在不少問題。只有解決好發展過程中的這些問題，才有可能讓公眾更加了解社工、認同社工、支持社工。

二、上海、深圳的社會工作發展特征

（一）上海和深圳社會工作的發展歷程

上海是國內社會工作起步最早的城市。20世紀90年代中期以來，上海一直在穩步推進社會工作職業化。1997年浦東新區試點，隨后在全市推行社會工作者資格認證制度。六年后上海舉辦了國內首次社會工作職業資格考試。在此過程中，上海建立了職業社會工作者資格認證、注冊管理、從業規范與繼續教育、職業薪酬標準、專家評估等制度。與此同時，上海成立了社會工作的專門管理機構，上海市民政局增設職業社會工作處，負責協調發展全市社會工作。經過近十年的發展，上海社會組織已頗具規模，服務領域廣泛，服務形式多樣；項目化運作水平也相對較高，社會企業發展良好，社會組織造血能力強；企業、社會參與公益的積極性較高，公益資源渠道豐富，高校推動力度大。

而深圳則是在中組部、民政部、人事部大力推進社會工作的背景下迅速推進社會工作的專業化和職業化的。2006年底民政部在深圳召開“全國民政系統社會工作人才隊伍建設推進會”，2007年初深圳市南山區作為表率，面向全國高校招聘了百名社工人才；在經過大量調研和考證之后，2007年10月26日，深圳市委市政府聯合發布《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社工工作發展的意見》及七個相關文件（簡稱“1+7”文件）。在之后的六年里，深圳市在“1+7”文件的指導下，逐步探索出一套以“黨政主導、民間運作、社會參與”為主要特征的現代社會工作體系，將社會工作的發展提升到了一個較高的水平。截止到2012年，深圳共有社工機構94家，注冊社工3000多人，服務領域涉及民政、殘聯、司法、教育、社區、禁毒幫教、醫院、信訪、計劃生育、人民調解等多個領域。形成了一套完整的社工注冊、培訓、督導、晉升、評估、項目開發等在內的發展體系。政府購買服務的方式也逐漸成熟，由單純的崗位購買轉向崗位與項目購買并重。深圳模式在珠三角地區有著廣泛的影響力，廣州、東莞、佛山等地的社會工作發展模式均借鑒和學習了深圳的經驗，從而也使得珠三角各地區之間良好的互動，有利于形成合力，共同發展。

（二）上海、深圳兩地社會工作的發展比較

1.相同點

動力系統相同。兩市社會工作發展的動力主要來自于黨政部門的主導社會工作教育者研究者的倡導，體現了雙重動力作用。

發展模式相同。雖然兩地都強調社會運作，但是仔細觀察就可以知道兩地均為后發外生、政府主導的模式，均不是在社會層面自發生成，而是在政府的主導和支持下生成和發展的。這種創新體現的是政府主導的自上而下的創新模式。

發展步奏相同。雖然上海2003年先于全國進行了上海市社會工作職業資格考試，但是這兩個城市都是先設置社會工作相關崗位，然后再進行資格考試及認證。

2.相異點

起步時間不同。上海浦東1997年就開始引入社工，2003年上海市人事局、民政局頒布《上海市社會工作者職業資格認證暫行辦法》，即開內地社工專業化、職業化之先河。而深圳從2007年開始發展，比上海要晚十年。

起點不同。雖然上海起步較早，但是深圳后發制人，主要體現在：社會工作人才年齡結構、學歷結構、專業水平更為年輕化、高學歷化、專業化；社會工作制度更為完善，除了市委市政府頒布的加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見之外，還有關于職業水平評價、專業崗位設置、民間組織在社會工作中作用的實施、財政支持社會工作發展的實施方案、“社工、義工”聯動工作實施方案以及社會工作人才教育培訓、專業技術職位設置及薪酬待遇等配套文件；對社會工作者的職業定位較高，定位為專業技術人員。

推進力度大小不同。上海主要是政法委、民政、共青團等系統在推進社會工作，而深圳則是由市政府牽頭推進社會工作，后者力度要大。在目前尚處于向“小政府、大社會”方向轉型的中國來說，介入者不同，就意味著在政府權力體系中話語權的不同，那么推進社會工作的力度就會有差異。

優勢不同。深圳由于臨近香港，而香港又是社會工作發展比較成熟的地區，深圳利用了這一地域優勢，聘請了來自香港的資深社工為專業督導，幫助本土社工迅速成長。而上海的優勢在于高校較為集中，社會工作研究和教育的氛圍較濃，能形成教學與實踐緊密結合的局面。同時大量的高校也為發展社會工作人才隊伍提供了后備力量。總的來說，上海在社會工作發展過程中，起步早，積累了豐富的經驗，但是行政化比較明顯，起點較低，專業化程度不足；而深圳政策環境好，政府重視程度高，探索創新力度大，覆蓋面廣，但是近兩年社工人才流失嚴重，發展遇到瓶頸。

三、促進社會工作發展需要處理的關系

（一）處理好黨政主導與社團運作之間的關系

在當前社會工作發展處于制度創新啟動階段，主要強調政府的“主導推動”，目前很多民間社會工作機構的出現與政府主動尋求社會管理方式和公共社會服務提供方式轉變有關。由于社團在初期基本上是政府扶持的結果，所以它與西方真正意義上的N G O（非政府組織）尚有一定距離；而當到了下一階段步入制度創新擴散階段，則要把工作重心轉移到“社團自主運作”上來。民間社會工作機構將經歷從政府選擇到社會選擇的轉變。在處理好黨政主導與社團運作關系的時候，要相應地明確界定社團和社工的定位及其與相關部門的協調關系。社團需要在市場調節與政府干預中找到一個平衡點，而社工也需要在管理者與助人者之間找到一個平衡點。

（二）處理好發展社會工作和事業單位改制的關系

隨著政府管理體制的創新和政府職能的轉變，社會服務社會化的趨勢，對事業單位回歸“公共服務”本色的改制要求也是越來越為迫切。而事實上，發展社會工作的本意也是為了加強和提升公共服務，這兩者的發展方向是一致的。因此，完全可以將當前加強社會工作人才隊伍建設與事業單位改制結合起來，將一批可以承接政府購買服務的事業單位改造轉化為社會公益性民間組織，選擇一批現有的民間組織按照承擔社會服務工作的要求使之成為符合條件的社會公益性民間組織，從而使改制更為深入和順利。

（三）處理好民間社會工作機構與原有機構的關系

香港的社會工作機構對有意愿參與義務社會服務工作的人進行登記的，而內地對義工的登記一般由團委系統的義工聯負責。這些都涉及一個機構職能對接和工作銜接的問題。雖然各地社會工作發展步奏不一，但是總體思路是比較清晰的，也就是“黨政主導、社團運作、社會共建”，但是與香港不同，內地的很多社會服務事務都是由相關職能部門完成的。新開發的社會工作崗位或機構與以往既存的“行政性、非專業化”的崗位和機構既有側重面上的不同，也有工作范圍上的重疊。那么如何實現二者的對接是接下來需要著重理清的問題。

（四）處理好加強社會工作與資金來源單一化的關系

在社會工作發展初期，由黨政主導，向民間社會工作機構購買服務是理所當然的，但是無論是發達國家還是我國香港地區，都面臨著隨著政府福利政策的變化，因減少對民間社會工作機構的投入而引發的社會工作者罷工、游行以爭取更高待遇的事件。要預防這一問題的出現，就要改變民間社會工作機構資金來源單一化的問題。資金來源過度單一化，會造成民間機構對政府的高度依賴，并進而阻礙社會工作機構的自主運作，甚至對今后社會政策的變革帶來不利影響。