農民對黨的土地政策認同的歷史經驗與當代啟示

陳冬生,賀雪瑞,徐黎明

(山東工商學院政法學院，山東 煙臺 264005)

中國是農業大國，農業人口多，而土地相對不足，使得土地對于農民的生存具有格外重要的意義。縱觀中國幾千年的歷史變遷，土地問題都是引起朝代更替、社會動蕩的關鍵因素。而近現代中國的社會發展、政治的演進、土地政策的作用亦是非常重要，特別是不同時期的土地政策對中國共產黨的發展壯大起的作用更是明顯。因為正確的土地政策使黨得到了廣大農民的支持，在農民的支持下黨奪取了政權，建立了新中國，成為了執政黨。新中國建立后土地政策依然是我黨影響農民對黨認同的重要因素。

一、農民對黨的土地政策認同情況的歷史回顧

黨成立到建國初期，以“打土豪、分田地”、“耕者有其田”為主要內容的土地改革運動使廣大貧雇農得到了夢寐以求的土地，實現了“農民得到土地，黨得到農民”［1］的雙贏效果，農民衷心擁護中國共產黨，愿意跟著共產黨干革命，最終幫助黨取得了政權，獲得了執政地位。

1953年到1978年間，以農業合作化和人民公社制度為標志的農業集體化，使農民擺脫了個體勞動不利局面，最初得到了農民認同。而集體化到了人民公社時期由于突出強調了“一大二公”的形式，使農民利益受到嚴重損害，農民對黨的土地政策認同有大幅降低。

1978年十一屆三中全會到20世紀90年代中期，以“包產到戶”為核心內容的家庭聯產承包責任制，極大調動了農民生產的積極性。隨著農業生產的發展，農民的生活也得到了極大改善。

20世紀90年代中期到21世紀初，以工業化和城市化為動力，以地方政府為主亂占農民土地的“圈地運動”，觸動了農民生存的底線，同時各地土地流轉不暢也損害了農民利益，影響了農業發展。由此，導致農民對黨的土地政策認同有所降低。

21世紀初到現在，黨中央認識到了農村因征地、土地流轉等引起的政治、社會穩定問題，開始下大力氣治理亂占農民土地現象，出臺了促進土地合理流轉政策，特別是2006年取消了實行千年的農業稅，減輕了農民負擔，農民對黨的土地政策認同程度開始較快回升。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》則在“堅持農村土地集體所有權……堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下”，強調“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保功能，允許農民以承包經營權入股發展農業化經營”，進一步明確了黨的土地政策。

二、農民對黨土地政策認同的歷史經驗

總結影響農民對土地政策認同的歷史經驗有助于認識什么樣的土地政策才能更容易被農民認可，黨應該怎樣制定執行土地政策才會被農民接受。

(一)土地政策要滿足農民對土地利益的現實追求

農民對土地利益的追求不是一成不變的，它既與傳統觀念有關也和現實情況相關，是以現實可能性為基礎的。

1.對產權的追求。中國幾千年的封建社會具有強烈的土地私有觀念，土地即是財富的象征也是社會地位的象征。土地能夠作為個人財富象征，其前提就是土地的私有。對于農民渴望土地的心理，黨的領導人早就知曉，但中國共產黨的性質是以馬克思主義為指導的無產階級政黨，其追求目標是建立以公有制為基礎的社會主義乃至共產主義社會，對于土地制度也是如此，因此“土地國有”是黨性質的必然要求，“中國共產黨應當承認‘土地國有’為無產階級的農村政綱的基本要求”［2］。毛澤東在1928年主持起草的《井岡山土地法》規定:“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”。黨的土地公有的追求與農民傳統形成的土地私有權利追求有著嚴重分歧，方向甚至相左，容易產生矛盾，如果制定執行這樣的土地政策必然難以得到農民的支持。在這方面，我黨曾有深刻教訓，1930年在李立三主導下全國蘇維埃區域代表會議通過了《土地暫行法》，提出大辦集體農場的主張，并規定“雇農不必分取土地”，可以到集體農場工作。結果農民只覺得“土地革命是蘇維埃的，不是農民自己的”，“不敢有勇氣來為自己的土地革命而斗爭”［3］。因而，失去了生產積極性，農民的革命熱情也受到挫折。同時期，在閩西根據地，因土地國有政策，“使農民不敢下種下肥，妨礙了耕作，減少了生產，同時使農民對土地革命懷疑，脫離群眾”［3］，基于這種情況，當時毛澤東就指出，“如果機械的宣布國有，則違反了農民現實要分土地的私有要求，是沒有好影響的”［3］。在這種得不到農民支持的情況下我們黨改變了土地政策，采用了高超的策略，制定出了能夠贏得絕大多數農民支持的土地政策——“打土豪分田地”，不僅讓農民得到土地使用權而且讓農民得到所有權，甚至允許土地自由買賣。這樣的做法適應了農民私有觀念，讓農民得到了切實的巨大利益，從而也自然加深了對黨的感情，而為保衛得到的土地、跟著黨干革命也成了出于私心的理性選擇。農民得到了土地，黨得到了人數眾多、力量強大的農民階級。

2.土地權利缺失的抵抗。1953年至1978年間黨在前期土地改革的基礎上逐步推行了農村土地集體化政策，并依靠國家強力急速實現農業高級社，土地歸集體所有，不得買賣，農民個人不再占有土地，到了1958年“大躍進”期間，又建立起人民公社，把幾個甚至十幾個高級社合并成一個大的人民公社，土地歸大公社所有，甚至一度想要實行土地國有，此時農民個體已經完全失去土地所有權，而使用權也不歸自己掌握，農民的農業生產行為完全是集體雇用行為，種什么作物，如何管理作物，如何收獲，產品如何分配都和農民個體沒有直接關系，公社決定農業生產計劃，村集體負責執行，而農民就是服從。農民的勞動成果歸集體所有，由集體分配，而分配原則基于平均主義，和個人的勞動數量、質量無關，農民自身的體力、智力、能力差異在這樣的生產制度下不被體現出來。

農民對集體化的政策盡管在初期由于思想教育的作用曾經心存期盼，以為會向宣傳的那樣給他們帶來更好的生活，但不久后的現實運作結果并沒有兌現美好許諾，農民對集體化政策不認同了，其更深層的原因還在于:一方面，集體化政策違背了農民根深蒂固的土地私有觀念，盡管理論上土地是集體的，而自己也是集體的一員，似乎土地也有自己一份，但是現實卻是自己一份土地只是名義上，無權拿回土地，也沒有獨立的管理土地的權利。另一方面，農民個體的勞動成果被淹沒在集體之中，成為集體成果，而不能被顯現出來，分配上也就和自己勞動沒有多少直接關系，盡管農民個體之間也有“工分”的等級差異，但這種“工分”評定只是根據性別和年齡差異。“搭便車”行為隨之普遍出現，而又缺少合理和低成本監督手段，互相攀比偷懶的行為成為農業生產中農民的選擇，“農民以消極怠工，私下‘包產到戶’等形式對抗公社體制”［4］。這也是農民對集體化土地政策不滿的一種消極表現。

3.對使用權的需求。十一屆三中全會后，國家實行對內改革對外開放政策，在農村實行了家庭聯產承包責任制。這一土地政策贏得了農民的熱烈歡迎，調動了農民生產的積極性，使糧食、蔬菜、肉蛋奶等農副產品產量大幅提升，農民生活水平也因此得到了很大提高。盡管家庭承包經營并沒有改變土地的集體權屬性質，給農民的不是土地產權而只是集體土地的使用權，但農民還是對這一土地政策十分認同。農民之所以對只得到土地使用權就感到非常滿意，主要原因在于農民經過幾次土地政策變動后，對土地的權益需求和土地觀念發生了基于現實的改變。盡管農民只得到了集體土地使用權，但要比1956年后的土地集體化為標志的合作社和人民公社制度下的集體勞作的土地制度要有更多的生產和人身自由——農民的種植品種可以自己決定了，所產生的收益可以和自己的勞動付出掛鉤了；勞動時間也可以自由掌握了，不用到點上工、收工了，自己做了自己的主人。這對調動農民生產的積極性至為重要，正是由于“交足國家的，留夠集體的，剩下全是自己的”［5］，使農民看到了自己的勞動能夠給自己、家庭帶來實實在在的物質利益，農民的積極性由此高漲。一些農民憑借自己的聰明才智引進了新品種農作物，種植了效益更高的經濟作物，還有的農民閑暇時間搞起了小商業、小工業等，許多人由此發家致富了。這樣的土地承包政策顯然滿足了農民對土地的現實需要，得到了農民的認同。

(二)土地政策能否適應農民的素質

農民素質在農民對土地政策認同上起輔助作用、不起根本作用，起短暫作用、不起長久作用，它從屬于農民的利益需求，往往在新政策推出初期發揮作用明顯，隨著政策的實施深入，作用隨之式微。

1.政治素質。農民的政治素質體現在農民對社會主義乃至共產主義的認識，也與農民對未來社會發展的認識相關。他們對社會主義、共產主義充滿信心就會接受財產安排，對土地作為財產的權屬認識就會和黨的追求相一致，對黨的土地國有政策就會認同。在1953年后的土地集體化、公社化的初期，黨在農村進行了大規模的社會主義教育，以提升農民的政治素質，為黨的土地集體化政策打基礎，“建社干部通過總結互助組的成績，闡述合作社的優越性，向農民說明小農經濟的脆弱性和農業發展的前途，使他們明白農業必須通過合作社走向社會主義道路”［6］。通過這樣的教育，農民的素質有很大提升，接受了黨的土地集體化政策，從而使集體化得以快速實現。當然，政治素質是建立在對政治問題認識基礎上的，當農民對相應問題的認識發生改變時，構成素質的基礎將會動搖。反映在對集體化的態度上，農民在接受社會主義的集體主義教育后的素質提升使黨初期的土地集體化得到了農民的認同，然而，隨著對集體化的長時間感受，干好干壞一個樣，就挫傷了農民努力生產的積極性，進而也使農民對土地集體化的政策產生懷疑，消極怠工成為常態。

2.政策認知能力。對政策的理解程度直接影響著農民對政策的把握和自己對政策的態度。認知能力強就有可能夠準確把握政策內涵，并可能預判政策未來走向。我黨歷史上就曾發生多次農民因誤解黨的政策而出現的不當行為。如，1946年黨指導土改的《五四指示》規定:“絕不可侵犯中農利益，堅決用一切方法使中農參加運動，并使其獲得利益”。這是黨在土地改革中采取的對待中農的態度和做法，然而，在“五四指示”的執行中，由于農民對黨的中農政策不能深入理解，導致很多地方發生了侵犯中農利益的事件，“冀魯豫被斗中農戶一度占到被批斗戶的60%”［7］，結果影響了中農的土改立場，給土改工作造成了不必要的損失。

(三)宣傳有很大作用

土地政策讓農民了解很重要。在黨的歷史上，土地政策在執行過程中都曾經出現過問題，但多數都得以貫徹了。這其中重要的一條原因是宣傳發揮了巨大作用。在建國前的土地改革運動中，最初遇到的最大難題是農民對黨的土改政策難以理解，對于地主的財富、地主的剝削行為認為理所當然，而對造成農民窮富差別的原因也認為是自己命不好或者才智不如人。在這種情況下打土豪分田地的土地改革很難進行。為此，黨組織在農村發展積極分子，并大力宣傳黨土改政策的合理性，讓農民認識到地主富農剝削的罪惡，通過宣傳，使農民增強了階級意識，擺脫了傳統觀念的束縛，能夠發自內心地認識到剝削的罪惡，認識到地主富農的罪惡，從而充滿自信地進行土改。建國后，我們進行新解放區的土改，但農村不久就出現分化，有人成了富裕中農甚至富農，而有些人還是貧農，面對這種情況，以毛澤東為首的黨中央決定推動農業合作化，向著農業集體化發展，但農民固有的私有觀念不支持合作化的土地政策，一些地方甚至出現了一聽要合作化就宰殺牲畜破壞農具的情況，顯然，很多農民認為合作化政策對自己有負面影響，使自己的利益受損。面對這種情況，中央要求各地深入農村宣傳黨的合作化政策對農民的好處，指出單干的壞處，從而增進農民對合作化政策的理解，正是由于當時的深入宣傳，使農民最初的疑慮被打消了，合作化政策得以順利推進。

三、當代啟示

黨的土地政策如果想贏得農民的認同，需要在制定土地政策時注意吸取歷史經驗，并使之適應時代特點。

(一)落實群眾路線，了解農民對土地的真實需求

農民對土地權利的追求同歷史形成的傳統觀念和當時的政治經濟形勢有密切關系，不是一成不變的。同時也要注意土地權利追求的強烈程度。在我黨的土地政策制定中曾經出現過忽略或者想當然地對待這個問題的情況。如在黨實行土地集體化政策的制定中就出現了忽視農民歷史形成的對土地感情的問題，片面認為只要對農民進行社會主義集體化優勢的宣傳教育就能抵消他們的土地私有觀念，結果導致農民生產積極性下降，農業生產長期發展緩慢。了解農民的真實的土地觀念最直接方式就是進行農村調研。只有深入農村、深入到農民之中才能獲取農民對土地需求的第一手信息，才能在此基礎上制定出正確的土地政策。

(二)要注意提升農民的素質，特別是政治素質

黨的土地政策往往體現的不僅是經濟上的考量，更多時候(至少歷史上是如此)是政治考慮居首位，而政治考慮和農民的生計考慮有時候是沖突的，在不屈從于農民現實生計的訴求時，就要通過政治教育提升農民的政治素質，通過這個途徑使農民在黨的政治理想的感召下，放棄眼前的生計需要而著眼于未來的美好社會的構建，這是一種策略，但政策制定中策略有時候是必需且有效的，當然，政治教育提升下的政治素質往往禁不住現實生存需要的沖擊，從長遠的持久考慮，政治素質的作用不應被夸大和迷信。

(三)要深入宣講土地政策，使農民了解政策

黨組織在政策的推行過程中要加強政策的宣傳講解力度，讓農民能夠深入理解政策，特別是一些容易產生誤解的地方要有預見性地進行重點講解宣傳。在戰爭年代進行的土地改革中我黨就重視了這方面的工作，但特殊的戰爭環境和土改的緊迫性，使得政策宣傳解釋往往難以深入，以致在土地改革中時常有些地方出現不當的做法。和平時期的土地政策宣傳有了很多便利，如今廣播電視在農村得到了普及，已經成為了農民獲得黨和國家土地政策信息的重要渠道。但也有一些不利的地方，其中最為突出的就是農民多分散工作，甚至很多人常年離開村莊到外打工，他們很難像以前那樣被集中起來開會學習政策了，這使得集中宣傳講解失去了時間保證。為解決這樣的問題就有必要加強新聞媒體的宣傳力度，彌補沒有集中時間宣講的缺憾。

(四)要順暢農民利益表達渠道

土地政策制定、執行沒有農民的聲音顯然難以反映農民的利益，也難以得到農民的認同，當前我國農村土地矛盾頻現就是農民利益往往被忽視所致。不少地方，以政府的利益代替農民的利益，以政府的認識代替農民的認識，從而出現一系列“替農民”著想的土地政策，引起農民的不滿。鑒于此，政策制定者、執行者應積極傾聽農民訴求，重視農民的訴求是化解土地矛盾的良法，也是制定出獲得農民支持的土地政策的最佳途徑。

當前，農民利益表達途徑并不順暢，各地出現的越級上訪很多都是因為沒有順暢的農民利益表達渠道所致。因此，暢通農民利益表達渠道目前極為重要。如何暢通呢?首先，貫徹群眾路線應成為黨的干部必修課、實踐課，讓農村基層干部真正能夠深入到農民中間，傾聽農民的心聲，特別是在土地政策制定過程中更應該如此，由此才能在政策中反映農民的利益。其次，要積極宣傳黨中央的最新農村政策，特別是土地政策，讓農民獲得知情權，以便他們能夠及時維護土地利益。

參考文獻：

［1］馮曉陽.解放戰爭時期黨在解放區的土地政策探析［J］.河北工程大學學報(社科版)，2009，(3).

［2］共產國際與中國革命資料選輯(1955-1927)［M］.北京:人民出版社，1985.

［3］孔永松.中國共產黨土地政策演變史［M］.南昌:江西人民出版社，1987.

［4］張海榮.人民公社解體再探［J］.中共黨史研究，2009，(6).

［5］夏樹.稅費改革再次激發鳳陽農民熱情［J］.農村發展論叢(實用版)，2000，(17).

［6］彭正德.生存政治:國家整合中的農民認同［M］.北京:中國社會科學出版社，2010.

［7］廖崇喜.試論解放戰爭時期土改中的左傾錯誤［J］.西南交通大學學報(社科版)，2000，(4).