林業可持續發展下的林權制度改革探討

陳 俊

（1.遵義醫學院人文社科學院，貴州 遵義 563000；2.西北農林科技大學人文學院，陜西 楊凌 712100）

林權制度改革是影響我國林業可持續發展的重要內容。進入新時期，我國高度重視林業工作，不斷強調林業的可持續發展，自2003年全國林業工作會議召開以來［1］，福建、江西兩省林權制度改革試點成功后，全國各地的林權改革工作也紛紛開展，其中陜西省集體林權制度改革自2007年試點、2009年全面啟動以來，全省明晰產權、承包到戶的改革任務于2010年底基本完成，2011年以來全面開展了深化改革工作。筆者于2010年10－12月參加了陜西省周至縣駱峪鎮的集體林權改革工作，本文就筆者在林權改革工作中所發現的一些問題，從林業可持續發展的角度探討一下林權制度改革的思路與對策。

1 我國林權制度改革的歷史追溯

新中國成立之初，全國各地開展了轟轟烈烈的土改運動，林地也在土改之列，林農通過土改分得了林地。到1953年，林區開始建立林業生產初級合作社，林地一律收歸國有，從而開始了林業的規模化生產與經營，后來相繼成立了林業生產高級社和人民公社，到了1962年宅基地也收歸集體所有，導致林農完全失去了林地所有權，嚴重打擊了其生產積極性。縱觀新中國成立后早期的林權制度改革歷程，重新劃分林地產權是歷次林權改革的中心，林權制度變革的過程也是林農權能逐步被削弱的過程。1963年5月，《中華人民共和國森林保護條例》正式頒布并在全國實施，這一條例明確規定既要保障國家和集體的森林所有權不受侵犯，也要維護個人的林木所有權，這才使高度集中的林權制度得以弱化。在新中國成立之后的較短時間里，我國的林權制度頻繁更迭，嚴重影響了林業的持續穩定發展。由于受傳統發展觀的影響，片面追求物質財富的增長，而忽視對經濟增長所依賴的自然資源的合理利用與保護，這也導致單純追求林業的經濟效益，而忽視了林業的生態效益和社會效益，致使林業資源被大肆開發與浪費，其結果必然導致林業資源的不可持續性。因此，我國林權改革必須充分重視林業資源的生態價值和林業的可持續發展。

改革開放以后，我國的林業生產經營活動才開始逐步重視林業資源的生態效益，林權制度改革才開始沿著可持續發展的方向繼續推進。1981年，我國開始實行 “穩定集體山林權，劃定自留山和確定林業生產責任制”的林權制度改革，這次的林權改革在歷史上被簡稱為林業 “三定”。至1984年全國基本落實了林業 “三定”制度，林業 “三定”通過給林農頒發林權證來確定林權歸屬，從而改變了過去林權不清、權責不明的狀況。1985年，國家又頒布了 《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，該項政策取消了國家對木材的統購統銷，逐步開放木材的生產經營市場，可以進行自由買賣，調動了林農的生產積極性［2］。林業 “三定”使林農擁有完全的林業資源所有權，林地生產經營權行使較充分；實現了林權的明確化、權責的具體化，從而穩定了山林權。我國自實施林業 “三定”制度以來，林業工作逐步走上科學發展的軌道，舉國上下大力開展植樹造林活動，我國林業工作開始注重 “生態—經濟—社會”三大效益的協調發展。然而，林業“三定”的許多規定并沒有完全結合我國的林業實際；集中表現為沒有改變權利的實質，具體表現為沒有圍繞林權設置相關的輔助措施，例如，林權市場準入制度、林權市場交易制度、林業的保護制度等一系列配套制度的不完善都是當前林權制度改革所必須要解決的問題。由于林木生長周期長，需要投入相應的人力、物力成本，這就導致林業投資回收時間長、責任大、風險高，致使林農對林業 “三定”制度信心不足。此外，林業 “三定”制度過于粗糙，林地權屬的不穩定，林農利益缺乏必要的保障，這些都刺激了林農的短期行為，導致亂砍濫伐現象［3］。總之，林業 “三定”制度對林業的定位仍然是經濟效益處于第一位，生態效益仍未引起足夠重視。

2 可持續發展作為林權制度改革新目標的意義

追溯我國林權制度改革的歷史，我國林業工作取得了驕人的成績，然而，林業 “三定”制度中的部分內容已不能適應生態文明建設的要求。因此，新時期林權制度改革要以林業可持續發展作為新目標。林業可持續發展是建立在自然環境、人類社會、經濟和林業資源可持續經營等各種要素和諧發展的基礎之上的，而林業資源的可持續生產與經營是林業可持續發展的前提。由此可見，使林權制度改革向著可持續發展方向推進具有重要的現實意義。

2.1 可持續發展是實現林業資源可持續生產經營的根本動力

在林業資源的可持續生產經營過程中，處于主導地位的是林業資源的經營主體，林業資源的經營者是否具有足夠的熱情來從事林業資源生產經營活動，這是影響林業資源可持續生產經營的關鍵因素。而林業資源的產權歸屬，則是保障經營主體以足夠的熱情投入林業資源經營活動的基礎。北京林業大學鄭小賢教授［4］認為：林業資源經營者的經營活動與林權歸屬均產生于共同的物質基礎，二者的產生都與林業資源的稀缺性密不可分，由于林業資源稀缺，才有林權制度的產生，也才有可持續發展觀的提出；科學合理的林權制度對可持續發展有促進作用，其促進作用主要從林權的功能上加以顯現，它可使林權主體在實現自己利益的同時充分利用林業資源，優化林業資源配置，從而提高林業資源利用率，促進可持續生產與經營；林權是林業管理的關鍵因素，林權是森林可持續生產經營的核心。可見，當前進行林權制度改革，就必須使林權制度充分體現可持續發展的內容，通過林權制度改革，創新集體林生產經營管理機制，逐步形成經營主體多元化、權責利益統一化的林業經營新機制，做到 “分股不分山，分利不分林”，不斷提高林業質量，擴大林地面積，實現林業資源持續增長，提升林產品有效供給，增加林農收入。

2.2 可持續發展有利于建設生態文明

生態文明是人與人、人與自然、人與社會和諧共生、永續發展的文化形態，是人類文明發展的高級型態。建設生態文明分為兩個層次：第一個層次是維護生態安全，第二個層次是實現生態健康；目前我們的生態文明建設還處于第一個層次，即維護生態安全。維護生態安全，主要是保持土地、河流、湖泊、天然林、地下礦產、動物資源、植物資源、大氣等自然資源的可持續利用，使生態環境和自然資源為經濟、社會持續發展提供源源不斷的環境支撐能力，避免因自然資源衰竭、環境破壞給生產、生活造成不利影響。由此可見，維護生態安全是實現可持續發展的前提，而通過林權制度改革，使林權制度蘊含更多的可持續發展內容，從制度上保證林業資源的生產，不斷擴大森林覆蓋面積，減少對生態林的砍伐，使森林生態效益得到正常發揮，實現大自然的生態平衡與良性循環，為人類的生產、生活提供良好的生態資源和舒心的自然環境，從而推進生態文明建設的步伐。

3 新時期林權改革的成效與不利因素

3.1 林權制度改革的成效

當前我國的林權制度改革繼續落實林改政策，成效顯著。具體表現為：（1）以 “分股不分山，分利不分林”為原則，進一步明確林業資源的產權歸屬，明晰權責利益，實現了林業產權形式多樣化、經營方式市場化、經營主體多元化，保證了林農對林業資源擁有完整的物權，最大限度地調動了廣大林農生產經營的主動性與積極性。例如，筆者所在的陜西省周至縣駱峪鎮通過林改確權林地總面積2500hm2，提前完成林改任務。全鎮人民的生態意識和環保理念得到普遍提高，農村環境衛生普遍好轉，群眾都能自覺參與到森林保護工作中來，促進了人與自然的和諧發展。（2）建立了林業資源的產權流轉平臺和一套完整的林業資源產權保障制度，加快了林權的流轉速度，提高了林業資源經營者的積極性和主動性，帶動了林業相關產業的發展。例如，林改過后，駱峪鎮林農植樹造林積極性日益高漲，積極種植核桃、獼猴桃、桑葚等雜果林。此外，駱峪鎮在林改中抓住有利時機，積極發展生態農業、生態養殖等新型產業，形成了以西駱峪水庫、駱峪古道為主要景點的人文生態旅游景區；并開始形成以森林生態效益為主的綠色產業格局。（3）遵循社會主義市場經濟規律，明確了林農的生產經營主體法律地位，充分挖掘了林業資源的市場潛力，進一步理順了林區的生產關系，解放了林業生產力。例如，駱峪鎮通過林改流轉林地面積970hm2，使林業資源得到了優化配置，進一步解放了該鎮的林業生產力。

3.2 林權改革中不利于林業可持續發展的因素

我國林權制度改革成績顯著，然而也絕不能忽視林權制度中存在的不利于林業資源可持續發展的相關因素。主要表現在如下幾方面。

3.2.1 山林權屬的爭議 目前在全國各省均存在山林權屬爭議案件，這些山林權屬爭議絕大多數是歷史遺留問題，要從根本上徹底解決不太現實；然而，山林歸屬權若得不到確定，就會嚴重影響林權證的發放進度，也就必然影響到林業可持續發展。

3.2.2 林權流轉中的山林倒賣現象 實行林權制度改革，其目的之一就是要建立起一套完整的林權流轉機制，使廣大林農可依法將擁有的林木所有權和林地使用權，通過林權流轉平臺實現林權權屬的自由轉讓、買賣和流轉。由于林權流轉涉及林地勘界、林業資源價值評估、林權抵押、林權質押、林權信貸等許多后續問題。這些問題如果得不到合理解決，將會直接影響林權制度改革的效果。此外，還有些人利用手中職權，借助林權流轉機會大量兼并林地資源，極大地降低了林權改革的成績。

3.2.3 基層林業站工作人員業務素質亟待提高林權改革工作是一項復雜的系統工程，涉及林地勘測、山林評估等多方面，只有具備專業知識的人員才能勝任，但目前有些地方的基層林業站工作人員專業知識極度缺乏，在林改工作中感到力不從心，不僅自身工作壓力大，還影響林改工作的進度。

3.2.4 山村群眾燒材矛盾凸顯 實施林權改革后，農民群眾生產生活燒材失去來源，盜伐生態林極有可能成為山村薪材的主要來源，這將導致生態林面積減少，不利于林業資源的可持續發展。例如，筆者所在的駱峪鎮屬于半山區，村民燒材都依賴于山上的薪材，而林改后由于確定了林地權屬，所以村民不能隨意上山砍柴了，由此導致村民燒材成了問題。

4 林業可持續發展下的林權制度改革對策

實行林權制度改革是提升林業競爭力的有效手段，有利于拓寬資金渠道，大量吸收社會閑散資金發展林業，確保林業資源的可持續生產與經營，從而改善生態環境，維護生態平衡。筆者在總結駱峪鎮林權改革實踐的基礎上，探索性的提出以下思路和對策。

4.1 重新定位可持續發展下的林權制度改革

所謂 “林權”，是指權利主體對森林、林木、林地的所有權、使用權、收益權、處分權等各項權利的總和。所謂 “可持續發展下的林權改革”，是指為了實現人與自然的和諧共生、永續發展，要最大限度地調動林業產權所有者的主動性、積極性、創造性投入到林業資源的生產與經營活動中來，要求林業產權所有者的生產經營行為符合林業資源可持續發展的原則，對原有的依法享有的對林業資源及森林、林木和林地的所有、占有、使用、經營、處置和收益等權利進行改革與創新［5］。它是對林權所包含的權能的重新界定，是對權利主客體的設置、確立和保護等一系列行為規范準則的改革與創新，通過改革使林權制度體現更具濃厚的可持續發展韻味。

4.2 確立可持續發展下的林權制度改革方針

林業 “三定”制度實施之前，我國一直以傳統的發展觀為指導，片面追求經濟增長的速度，從而導致林業資源生態效益弱化。林業 “三定”制度實施之后，我國的林業工作才開始逐步重視林業資源的生態效益，新的可持續發展觀逐漸為人們所認識和接受。那么，新時期在林權改革過程中，就應當以科學發展觀為指導，以 “三大效益兼顧，生態效益優先”為原則，以增加林業資源為主要任務，以提高森林資源的生態效益為最終目標。

4.3 建立林業合作經濟組織，改革林業稅制

如何在政府、村集體和林農三個林權主體之間構建一個科學合理的利益協調機制，以此來分配林業資源生產經營所帶來的收益，這是當前林權制度改革的核心任務。這就需要建立一系列的利益調節機制、經營組織等。“分股不分山，分利不分林”，這決定了只有不斷提高林業資源的利潤，才能使擁有山林股份的林農分得更多利益；只有走產業化、合作化、專業化、集約化、規模化經營之路才能最大限度地解放林業生產力。因此，在明晰林權歸屬、明確權責關系、合理分配利益、林農自愿的基礎上，必須科學引導林農實現適度規模經營，培育林業合作經濟組織，成立林業生產協會［5］。稅制是調節經濟發展的有效杠桿，在推進林業可持續發展過程中能發揮其作用，如林業稅目的設置要鼓勵退耕還林、荒山造林，限制天然林的開發利用。

4.4 加大對基層林業站工作人員的培訓力度

政府應當充分利用宣傳媒體，全方位、多形式地宣傳林改政策，使群眾充分了解林改，為林改工作營造良好的社會氛圍。此外，對參加林改的所有工作人員，尤其是對基層鄉鎮林業站工作人員要進行林改法規、林改技術操作等方面的業務指導。基層林業站工作人員必須親自進入林地，進行認真勘界、調查、記載、分析、總結，并及時糾正錯誤的林地面積與林地界線。

4.5 大力推廣農村沼氣、太陽能等新能源

上山砍材是山村群眾獲取薪材的主要途徑，而實施林權制度改革，目的之一是為了減少對森林的砍伐；那么如何解決山村群眾燒材與森林保護之間的矛盾呢？這就需要在農村推廣沼氣、太陽能等新能源，從而減少山村群眾對薪材的依賴。例如，由中國沼氣學會副理事長邱凌教授研發的 “農村庭園沼氣技術”就適合在農村使用，值得大面積推廣。

5 結語

林業可持續發展是一種全面、系統、綜合、持續、健康、綠色、清潔、生態、環保的發展，具有整體性、持續性、動態性、協調性、綜合性、可行性、生態性等特點［6］。那么，林業可持續發展下的林權制度改革，就是要用可持續發展的觀念來引導和規范林權制度的制定與完善，通過這種蘊含著可持續發展思想的林權制度來引導和規范人們的林業生產經營活動，通過綜合生產、開發、利用、經營、保護林業資源，以發揮林業資源的多種功能為宗旨，并且保護土壤、空氣和水的質量，以及動植物的生存環境，既滿足當代人的林業資源需求，又不對后代人滿足其林業資源需求的能力構成危害的林業發展道路［7］。新時期的林權制度改革已經充分考慮到了林業資源的生態價值，然而林權制度改革需要破解的難題還很多。我們必須清楚林權制度改革是一項復雜的社會系統工程，林改工作道路漫長，產權明晰只是林權制度改革的第一步，只有放活林權的處置權，才能解放林業生產力，從而達到林業可持續發展的目的，林業的可持續發展應當是“經濟、社會、生態”的全面和諧發展。

［1］楊喜軍.推進林權制度改革實現國有林區全面協調可持續發展［J］.林業經濟，2007 （9）：10－13.

［2］張忠潮，童靜.中國林權制度改革中的可持續性研究 ［J］.林業經濟問題，2010 （6）：471－473.

［3］張小羅.產權變遷視域下集體林權改革探析 ［J］.林業經濟，2009 （8）：64－65.

［4］鄭小賢.林業產權制度與森林可持續經營 ［J］.北京林業大學學報：社會科學版，2002 （1）：18－22.

［5］賀東航，朱冬亮.中國集體林權改革存在的問題及思考 ［J］.社會主義研究，2006 （5）：79－81.

［6］李小慶.試談林權改革及林業可持續發展 ［J］.湖南林業科技，2009 （6）：66－68.

［7］侯元兆.林業可持續發展和森林可持續經營的框架理論 （上）［J］.世界林業研究，2003 （1）：1－5.