以信息化應用創新流動人口管理

彭知輝

(中國人民公安大學公安情報學系，北京 100038）

以信息化應用創新流動人口管理

彭知輝

(中國人民公安大學公安情報學系，北京 100038）

為應對流動人口急劇增長帶來的挑戰，公安機關應以信息化應用為載體，不斷創新流動人口管理模式。當前各地公安機關在通過信息化應用推進流動人口管理方面開展了諸多探索與實踐，但仍存在流動人口管理信息基礎工作薄弱、信息采集效率低下、信息共享范圍小和信息化應用成效不突出等問題。以信息化應用創新流動人口管理，應做到:完善源頭信息采集，夯實信息化基礎;加強部門、地區間的合作，整合共享流動人口信息資源;深化信息資源及信息技術應用，提高流動人口管理水平。

流動人口管理;信息化應用;社會管理

一、社會信息化發展與流動人口管理

所謂“流動人口”，是指某一地區中沒有該地常住戶口而在該地從事各種活動的人口，它是我國現行戶籍管理體制下與城鎮化進程伴生的特有的現象。由于受戶籍限制，部分人不能隨工作、生活所在地的變動而獲得當地戶籍，故而造成“人戶分離”，成為流動人口。改革開放以來，隨著工業化、城市化進程的加快，大量人口離開戶籍所在地，由農村向城鎮、由經濟欠發達地區向發達地區流動，形成了規模龐大的流動人口。國家人口計生委發布的《中國流動人口發展報告2011》顯示，我國流動人口數量已達到2．21億［5］。在一些沿海發達城市，常住人口與流動人口出現嚴重的倒掛現象。例如，深圳市的流動人口達到1200萬，而常住人口卻只有246萬［6］。人口流動是經濟發展社會進步的產物，對經濟社會發展產生了重要的推動作用。它推動了我國城鎮化發展進程，促進了商品、資金、物資的流通，實現了人口與資源、環境的協調可持續發展［7］。然而流動人口隊伍也是各種社會治安問題的多發群體和社會治安的重要不穩定因素:目前我國流動人口以進城務工的農民為主體，受教育程度低、法制觀念淡薄，容易發生違法犯罪;流動人口在一個陌生的環境中處于相對弱勢狀態，且自我保護能力低下，容易成為違法犯罪的受害者;流動人口比例過大，給社會治安、城市管理等造成很大壓力;流動人口工作、生活環境普遍較差，面臨社會歧視、貧富懸殊、工資拖欠、維權困難的境遇，容易形成社會沖突與矛盾。在流動人口管理上，公安機關面對一系列挑戰:流動人口規模大，流動性強，難以摸清底數、掌握其動態變化;流動人口主要落腳點如出租房屋、旅館及建筑工地等分布零散，難于管理;流動人員是違法犯罪的多發群體，打擊、預防流動人口犯罪任務日益艱巨;在自身權益受到侵害時，流動人口往往聚眾鬧事，極易導致事件擴大化，甚至釀成群體性事件。

我國社會已進入信息化時代，人口流動的趨勢不可逆轉，動態性特征越來越明顯。流動人口脫離原戶籍所在地，由“單位人”變為“社會人”，流動性很強。公安機關原有的以戶籍管理為核心，以企事業單位、村(居)委會等為依托，實施人口管理的手段面臨嚴峻的挑戰。然而由于信息技術的廣泛應用，人們的社會活動無不留下了相應的數字化形式的行為活動信息，公安機關如能廣泛獲取這些信息，并加以整合、挖掘，就能準確掌握流動人口的活動軌跡［8］。在新形勢下，公安機關應通過信息化手段，全面掌握流動人口的基本情況，如人口總量、分布、結構、流量流向、變動趨勢等，并據此開展流動人口服務與管理，這是當前我國應對流動人口急劇增長帶來的新挑戰的重要途徑。通過20多年的信息化建設，我國公安機關的公安信息通信網絡平臺和技術得到快速發展，這為流動人口管理提供了堅實的技術保障。全國公安機關積累了幾百億條的信息資源，建立了全國人口基本信息資源庫，存貯了全國13億人口的基礎信息，掌握了大量涉及流動人口管理的信息資源。通過完善“基礎工作信息化、信息工作基礎化”的工作機制，各地公安機關在日常辦案、治安管理、巡邏盤查、交通管理、110接處警等日常警務活動中，可以準確、及時掌握流動人口的現實動態信息。借助現代計算機和網絡技術，匯集、關聯、整合流動人口信息資源，實現資源共享和自動更新，完全能夠實現流動人口服務與管理的信息化。公安機關應充分利用現有信息化建設條件，加強流動人口管理的針對性、實效性，實現流動人口管理與信息化應用的有機融合［9］。

二、流動人口管理中信息化應用的現狀

當前，各地公安機關在應用信息化建設成果推進流動人口管理方面展開了諸多探索與實踐，例如，建立暫住人口、出租房屋等流動人口管理信息系統，制訂流動人口數據采集規范，明確公安民警流動人口信息采集責任，通過網上作戰加強對流動人口犯罪的有效打擊，等等。但從實際效果來看，流動人口管理中的信息化應用還存在以下突出問題。

(一)流動人口管理信息基礎工作薄弱

由于公安機關戶籍管理功能的逐步失效，戶籍地公安機關和流入地公安機關都難以掌握流動人口的實際情況。公安機關在流動人口管理上存在暫住登記率低、情況不明、底數不清的情況。以2009年為例，據國家人口與計生委監測推算，全國流動人口約為2．11億，而公安戶政部門統計的全國暫住人口為1．22億人，登記率僅為57．9%［10］。流動人口數據庫信息準確度不高，動態更新不及時。信息采集內容過于簡單，未能全面掌握流動人口戶籍、居住地、聯系方式、前科情況、收入情況、交往人員、違法嫌疑等方面信息，特別是未能及時采集反映流動人口現實行為的動態信息。全國各地公安人口信息還存在數據項目差錯、數據錯項漏項，部分人口信息不準確、缺乏權威性等問題。此外，由于信息采集錄入不及時，流動人口信息系統內的數據未能及時更新、維護［11］。

(二)流動人口信息采集效率低下

由于流動人口群體普遍存在人戶分離、租賃人員復雜等情況，基層公安機關民警流動人口信息采集工作量大、難度大，所采集的信息往往存在滯后、缺失等情況，有的甚至是虛假信息。一些公安機關采用傳統的上門登記、逐人辦證的方式采集流動人口信息，在流動人口面廣量大、流動快的情況下，難以做到對流動人口全面、及時的登記管理。基層公安機關重視流動人口的登記、發證等靜態管理，而忽視登記發證后的動態跟蹤管理，缺乏對流動人口行為軌跡、違法犯罪等方面動態信息的采集。在流動人口信息采集的分類管理上，還沒有找到行之有效的辦法。遵紀守法、愿意主動配合的普通群眾的信息采集多，而那些真正需要納入視線的重點人員如涉嫌違法犯罪人員、吸毒人員等，反而無法采集到其信息。

胰蛋白胨(北京陸橋技術有限公司)、瓊脂粉(上海捷瑞生物工程有限公司)、酵母提取物(英國OXOID),氯化鈉(國藥集團化學試劑有限公司)等，生化培養箱（上海精宏實驗設備有限公司），牛津杯內徑（6.0±0.1）mm，外徑（7.8±0.1）mm，高（10.0±0.1）mm。

(三)流動人口信息共享范圍小

在公安系統內部，有關流動人口的各種信息如戶籍信息、駕駛員信息、車輛信息、涉案信息等沒有被充分匯集、整合至流動人口信息管理系統中，信息重復采集，這既加大了民警的工作量，也不利于信息的綜合應用。流動人口服務管理職能分散，機構重疊，中央和地方、各部門、各地之間責權不清、職責分散，流動人口管理中盲點廣泛存在［12］。在流動人口信息資源管理上，作為公共資源的人口信息基本上由各職能部門獨自享有，各部門相互之間缺乏協調與合作。各自從本部門管理角度采集信息，進行信息系統建設，造成了信息資源的浪費［13］。一個統一、規范的流動人口數據庫，或跨地域的流動人口服務與管理信息交互平臺尚未建立，未能實現流動人口信息資源的全面共享與充分應用。

(四)信息化應用在流動人口管理中成效不突出

當前公安機關流動人口管理的信息化應用水平還滯后于流動人口管理與服務的發展形勢，在推動流動人口管理方面的作用還不是十分明顯。一些公安機關的流動人口管理還處在登記、發證的初級層次，忽視對流動人員目的動機、行為軌跡方面信息的收集與分析，未能通過對成分復雜、流動無序的流動人口的綜合研判，掌握情況、發現問題、找出規律。有關流動人口居住、就業、消費、行蹤等方面的信息沒能有效關聯，難以實時分析、比對，為流動人口管理提供全面的支持。在流動人口信息資源的綜合分析及宏觀應用方面，如為應對流動人口犯罪提供導向與策略，運用信息化手段提高流動人口服務管理效能，為城市人口規模調控提供決策依據等方面還存在明顯不足。

三、以信息化應用創新流動人口管理的路徑

公安機關應充分利用信息化建設成果，以信息化應用為載體，通過對流動人口信息的全面采集，信息資源的整合共享與綜合應用，準確掌握流動人口的基本情況及動態變化，進而提高流動人口的管理服務效能。

(一)完善源頭信息采集，夯實信息化基礎

做好流動人口管理工作，首要前提和重要基礎就是能夠全面、系統掌握流動人口的信息資料。及時、準確采集流動人口信息，獲取“全面、準確、鮮活”的流動人口基礎性資料，是做好流動人口服務管理工作的前提，也是公安基層基礎建設的重要組成部分。

1．規范流動人口信息采集對象和內容。為提高信息采集的覆蓋面，在流動人口信息采集的對象與范圍上，凡沒有本地戶口，在本地經商、務工、購房居住、租住、寄住等外來人員均為信息采集對象。流動人口信息采集的內容包括靜態信息和動態信息兩個方面。應由公安機關牽頭，依靠當地政府相關部門和群眾組織共同參與，通過全面普查做好流動人口靜態信息的采集工作，徹底摸清轄區內流動人口的總數、來源分布、職業、文化程度、居住場所、居住時間、生活來源等基本情況。公安機關要結合日常管理工作加強流動人口信息的動態維護，建立健全流動人口日常登記制度;深入社區、單位和家庭開展經常性的走訪調查;對流動人口聚居地、公共場所等外來人口多的重點地區開展定期或不定期的排查。

2．拓寬流動人口信息采集渠道。一是由公安民警結合日常警務活動采集信息。特別是社區民警要深入社區開展住戶調查，掌握轄區流動人口的基本情況。二是通過加強行業管理，實時匯集信息。嚴格落實旅店、網吧、影吧、留宿洗浴等流動人口聚集場所信息采集責任，確保流動人口信息實時、準確傳送至公安機關。三是通過社會化管理掌握流動人口信息。嚴格落實出租房主、經營業主、用工單位的治安責任，督促他們履行流動人口登記申報義務。四是采用市場化手段采集信息。采用承包或委托等市場化手段，利用社區組織、物業公司及房屋、職業等中介機構，實現對流動人口信息的規模化、動態化采集。五是通過行政服務進行信息采集。即由政府統籌流動人口服務和管理的職能部門，建立支撐市民卡、醫保卡、社保卡、居住證、交通卡等證件運行的人口基礎信息共享應用服務系統，在社會公共服務過程中獲取及時準確、動態更新的流動人口信息［14］。

3．完善對于以出租房屋為重點的流動人口落腳點的信息采集。租房居住是絕大多數流動人口最主要的落腳方式，掌握流動人口房屋租賃信息，就能準確掌握流動人口的實時動態信息。一是加強對房屋租賃中介服務公司房屋租賃業務記錄情況的查驗，或深入物業公司調查，及時新增、注銷、變更房屋租賃信息。二是與轄區內小區物業、施工單位等建立出租房屋和流動人口協管機制，委托并要求它們及時采集居民小區、施工工地等出租房屋和流動人口信息。三是做好房屋租賃集中區域的普查、登記工作，并由物業保安、樓組長與其他治安積極分子擔任兼職流動人口協管員來采集信息。四是實施對出租房信息的分類采集、管理。重點掌握有違法前科、無正當職業、身份不明、人員來往復雜等高危人員，以及來自犯罪高發地區人員等的房屋租住信息［15］。

(二)加強公安機關內部以及各部門、地區之間的合作，整合、共享流動人口信息資源

流動人口的高流動性及參與社會的廣泛性決定了流動人口管理是一項涉及多個政府部門的、跨地區的全局性工作。各部門、各地區在流動人口管理中，掌握了不同的信息資源。對這些信息資源的匯集整合、交流共享，有助于形成流動人口管理資源共享、優勢互補、整體作戰、良性發展的工作格局。

1．公安機關內部應加強流動人口信息資源的匯集整合。當前，公安機關建立了多種包含流動人口管理功能的信息系統，如暫住人口管理信息系統、出租房屋管理信息系統、“兩實”(實有人口、實有房屋)信息采集系統等，此外，案件管理信息系統、接處警信息系統、交通管理信息系統等也涉及部分流動人口信息。公安機關應整合各業務系統中的流動人口信息資源，建立統一、規范的流動人口管理信息系統，并將流動人口管理信息系統與其他業務信息系統對接。這樣既有利于流動人口信息的充分共享與綜合利用，還能實現流動人口信息的實時更新。

2．加強流動人口“流入地”與“流出地”公安機關的信息交流與協作。流動人口管理，既是流入地公安機關的職責，也需要流出地公安機關的密切配合。流入地公安機關應根據管轄范圍內流動人口流入的總體情況，確定互動交流的重點地區，然后與流出地公安機關協商，建立雙向互動的流動人口管理工作機制。流入地公安機關將本轄區流動人口經濟收入、現實表現、違法犯罪等方面情況，定期報送給流出地公安機關。流出地公安機關要積極主動配合，為流入地公安機關全面掌握流動人口信息提供條件。例如，對本轄區外出務工時間在一個月以上的重點年齡段的流動人口，積極開展身份核查工作，及時把相關信息傳遞給流入地公安機關;及時向流入地公安機關通報流竄作案人員、在逃人員等方面信息;為流入地公安機關利用本地信息資源、核查流動人口提供查詢端口等。

3．加強政府各部門之間流動人口信息資源共享。除公安機關之外，我國其他政府部門如民政、信訪、教育、計生、農業、勞動、城管、社保、工商等，都承擔了流動人口管理與服務的職能。流動人口管理涉及政府多個部門，其信息資源也分散于各個部門。為加強流動人口管理，應在地方政府的組織領導下，將分散在各個部門、系統中的流動人口信息，進行關聯整合，建立統一、綜合的流動人口信息資源庫。可行的辦法是，依托電子政務網和部門間信息共享平臺，以公安機關現有流動人口信息系統為基礎，整合政府各部門信息資源，建成包括信息傳輸、查詢統計、綜合分析和管理服務等在內的統一聯網的流動人口綜合信息系統，實現跨部門、跨系統、跨地區流動人口信息資源的充分共享和綜合應用［16］。

(三)深化信息資源及信息技術應用，提高流動人口管理水平

公安機關應運用各種信息技術手段，充分利用豐富的信息資源，加強信息資源的分析研判，創新流動人口服務管理方法，提高流動人口服務管理效能。

1．運用信息技術手段，提高流動人口服務水平。公安機關應充分發揮信息網絡優勢，廣泛應用信息技術，積極倡導網上管理、網上辦事、網上服務，為流動人口提供方便、快捷的服務。例如，流入地與流出地公安機關依托公安專網，建立跨地域的流動人口服務與管理信息交互平臺，將身份證明出具、駕駛證管理、機動車及違章處理等管理系統互聯起來，實現異地受理、本地核實、異地辦理［17］。在業務管理系統上增加便民服務功能，如業務提醒、短信通知等，為流動人口提供信息服務;對外發布警情、預警信息，使流動人口提高防范意識，避免受到侵害。堅持服務與管理并重，在管理中體現服務，在服務中實施管理。例如，協同有關部門建立房屋租賃信息網站，為流動人口和出租人提供房屋租賃信息服務，既規范房屋租賃市場秩序，也全面掌握了出租房屋信息。再如，從信息采集入手，發現可疑人員及場所，或房屋租賃、勞動用工等方面的問題，保護流動人口的合法權益。

2．依托信息化發展優勢，創新流動人口管理方法。公安機關應充分發揮信息資源和信息技術優勢，在探索、創新流動人口管理方法上下功夫。一是加強情報研判，以情報信息引導流動人口分類管理。從大量流動人口中分析梳理出一部分重點人員，掌握其活動軌跡、社會交往和經濟收支等情況，最大限度地預防、發現和打擊流動人口違法犯罪活動。二是依托信息網絡優勢，寓管理于服務之中。以統一聯網共享、動態管理的流動人口綜合服務管理信息系統為依托，將流動人口居住管理、公共服務和社會保障等融入房屋租賃、居住辦證和務工就業中，在為流動人口提供社會保障與服務的同時，實現流動人口信息的采集、更新與應用。三是為政府加強流動人口管理提供借鑒。公安機關及時準確地掌握流動人口總量、分布、結構等方面信息，對流動人口總量規模、流量流向進行監測與預警，為政府及其職能部門根據本轄區內流動人口的變化特點，制定有針對性的政策、措施提供參考或依據。

3．強化情報信息工作，有效預防、打擊流動人口犯罪。流動人口犯罪已成為當前威脅我國社會治安穩定的一個重要因素。加強情報信息工作，運用信息化手段預防和打擊流動人口犯罪，是公安機關流動人口管理的一項迫切而又具有重要意義的工作。應充分利用現代信息技術，實現人口信息與案件、在逃人員等信息的關聯互通，通過自動比對、自動報警、網上布控，及時發現違法犯罪人員和有前科劣跡的人員，從而提高流動人口管理的主動性和針對性。緊貼實戰需要，建立高危流動人員活動軌跡分析、違法犯罪前科人員分析、來往密切人員及團伙相關人員分析等模型，提高發現、預防、控制流動人口犯罪的能力［18］。通過對流動人口信息全面、綜合、深入的分析研判，及時、準確掌握流動人口的流動狀況、活動軌跡、違法犯罪活動及其規律特征，查找出犯罪行為的熱點區域、高危群體及易受侵害目標，為有效打擊、防范、控制流動人口犯罪提供可靠依據。

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［16］上海市靜安區信息化委員會．建設實有人口綜合信息資源庫以支撐屬地化管理［J］．電子政務，2006，(12)．

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責任編輯:何恒攀

D631

A

1009-3192(2013)06-0022-05

2013-09-04

彭知輝，男，文學博士，中國人民公安大學公安情報學系教授、現代偵查戰法研究中心研究員，研究方向為公安情報理論。