我國可再生能源開發面臨的問題和障礙

■ 任東明

隨著產業規模的不斷擴大，我國可再生能源開發面臨的諸多問題和障礙逐漸顯現，成為制約我國新能源產業規模化的瓶頸。這些問題和障礙可以歸納為以下8個方面。

高成本仍是產業競爭力較弱的重要因素

在不考慮常規能源外部環境成本的情況下，除太陽能熱水器外，我國絕大多數利用可再生能源生產的電力、熱力、液體燃料產品的成本均高于常規能源產品，缺乏市場競爭力，尚不具備自主商業化發展的能力，限制了市場容量的擴大。同時，在可再生能源市場推廣過程中遇到來自多方面的障礙，如：多數人對可再生能源發展的戰略性、長期性和艱巨性缺乏認識，導致產業發展的大起大落；電網對接納可再生能源電力缺乏動力，導致近些年大量風電場“棄風”；石油企業對生物液體燃料納入成品油流通體系缺乏熱情，制約了生物液體燃料產業的發展；物業管理者經常以各種借口阻撓住戶使用太陽能戶用熱水器，阻礙了國內熱水器的進一步推廣和普及。市場容量的狹小反過來影響了可再生能源成本的降低，又進一步制約了市場競爭力的提高。總之，可再生能源發電成本過高和市場容量狹小相互作用，造成惡性循環，成為可再生能源發展的“悖論”，即“雞和蛋問題”。

自主創新能力較弱影響了產業的持續發展

以風電和太陽能相關產品制造為代表的新能源產業，依靠短期超常規快速發展完成原始積累之后，已經將拓展海外市場作為重點。但是，單純依靠低成本而迅速擴張的中國企業，在走向海外市場的道路上卻遇到了技術上占盡天時地利優勢的歐美企業的激烈對抗，中國企業也在這場圍繞核心技術的競爭中明顯處于下風。盡管我國在新能源利用關鍵技術研發水平和創新能力方面有所提高，但總體來看，無論技術研究水平還是科研投入水平，我國與國外發達國家相比都存在明顯差距。自身基礎研究薄弱，創新性、基礎性研究工作開展較少、起步較晚、水平較低，缺乏強有力的技術研究支撐平臺，缺乏清晰系統的技術發展路線和長遠的發展思路，沒有連續、滾動的研發投入計劃，用于研發的資金支持也明顯不足，導致國內大部分企業的核心技術均來源于國外，技術上的受制于人為整個產業的發展埋下了危機的種子。

制造和配套能力弱，關鍵零部件依賴國外

過去幾年，由于政策和市場的雙重拉動，我國可再生能源裝備制造業發展迅速。以風機制造為例，到2011年，我國風電整機制造企業累計超過100家，國產風機在國內的市場份額明顯提高。一批國外大型裝備制造集團，如美國通用電氣、西班牙歌美颯、丹麥的維斯塔斯、德國的恩德和印度蘇司蘭等大型風電制造企業早就在國內設廠，國內可再生能源裝備制造業初步形成。

盡管如此，我國可再生能源制造業體系仍然薄弱，配套能力不強，具體表現是：在技術上，我國仍落后于世界最先進水平，產品缺乏競爭力；在關鍵工藝、設備和原材料供應方面，仍嚴重依賴進口，受制于國外技術的壟斷，如大型風電機組的軸承、太陽電池的核心生產裝備、纖維素乙醇所需的高效生物酶等。盡管近來情況有了改觀，但從產業長遠發展考慮，產業體系薄弱仍是困擾行業發展的重要問題。大部分可再生能源產品的生產廠家由于生產規模小、集約化程度低、工藝落后、產品質量不穩定、技術開發能力低，難以降低工程造價和及時提供備件。如果中國不迅速建立強大的制造業，則目前關鍵技術與主要設備依靠進口的局面短期內不可能得到根本扭轉。

行業管理松散，標準體系建設嚴重滯后

長期以來，我國可再生能源管理職能分散在多個部門，包括能源、科技、農業、林業、水利、國土資源、建設、環保、海洋、氣象等，各部門職能交叉，多頭管理、資金分散、缺少協調性、沖突不斷，無法形成合力，一定程度削弱了國家的宏觀調控力，存在“有機構無管理”問題。由于政出多門，各級管理部門協調性差和管理混亂，存在廟多和尚亂念經、念亂經，有時甚至不念經的現象。由于管理松散，企業間、政企間缺乏有效的溝通渠道和交流平臺，造成企業各自為戰，甚至出現“圈風”、“圈水”、“圈秸稈”等惡性競爭的現象，具體表現是：盲目增大投資規模、匆忙上馬大項目，產業生產能力的擴大不能與市場需求增長相適應。例如，在風電領域，各方面似乎更注重裝機規模，沒有用上網電量考核風電場的績效，使電網成為制約風電產業進一步發展的障礙；在光伏產業特別是多晶硅生產方面，產業規模已經出現產能過剩的趨勢。此外，隨著產業的發展和國內外市場的擴大，技術標準的缺失和人才匱乏的問題日益突出。上述問題需要相關部門統籌研究新能源產業的發展方向，出臺系統有力的支持政策，扭轉資源開發無序的狀況。

政策措施的出臺滯后于產業發展的客觀需求

首先，盡管我國《可再生能源法》已經提出了包括總量目標制度、強制上網制度、分類電價制度、費用分攤制度和專項資金制度等多種制度，但由于缺乏強制性目標要求，標志著該法的出臺只有原則性和指導性，而缺少立法所必要的剛性(強制性不足，實施力度不夠)，法律的象征意義遠遠超出了實際推動的意義，大量出臺的配套政策難以解決可再生能源發展中遇到的實質性問題。過去幾年，立法執行中遇到的許多問題(例如可再生能源發電上網難的問題)已經充分說明了這一點。其次，政策措施不配套，不能適應可再生能源發展對政策的現實要求。主要表現在：缺乏市場監管機制，對于能源壟斷企業的責任、權力和義務，沒有明確的規定；缺乏產品質量檢測認證體系；新能源的規劃、項目審批、專項資金安排、價格機制等缺乏統一的協調機制；規劃、政策制定和項目決策缺乏透明度；缺乏法律實施的報告、監督和自我完善體系；立法中提出的四項基本原則(即四個“結合”：國家責任和全民義務相結合、政府推動和市場引導相結合、當前需要和長遠發展相結合、國內實踐和國際經驗相結合)中，國家責任和全民義務最難實現；提出了強制上網制度，但可再生能源發電企業有電送不出，送出了沒有經濟回報的狀況依舊；提出了專項基金制度，但多數企業和投資者并不知道如何才能得到資金支持；《可再生能源中長期發展規劃》幾乎與《可再生能源法》同時起草，但直到《可再生能源法》公布后近兩年才得以正式公布，說明中央政府管理層面對各投資主體和各級政府都來要項目、要政策的局面估計不足，政策出臺速度遠遠跟不上產業形勢的發展和變化要求。

并網難成為當前可再生能源發電的最大瓶頸

我國可再生能源資源豐富地區主要在西部、北部和東北部，而電力負荷在中部以及東部和南部，大量可再生能源電力必須從資源豐富地區輸送到中部和東南部高電力負荷地區，如果不能統籌協調可再生能源并網、傳輸和消納工作，則上網問題必然成為可再生能源發電的最大瓶頸。2011年，全國風電棄風限電總量達到100億kWh，直接經濟損失在50億元以上，全國風電利用小時數僅為1920h，平均利用小時數大幅度降低，個別省(區)風電利用小時數僅為1600h左右，導致了風電場運行經濟性直線下降。該問題在當前似乎是可再生能源界人所共知的事情，但早在2006年，就曾有專家指出過，并網有可能成為制約我國可再生能源發展的重要因素，只是當時多數人沉浸在風電翻番增長的喜悅當中，沒有對并網問題給予足夠重視。電網并網瓶頸造成許多地區或者企業被迫放緩風電開發速度，許多已建成的風電場無法將全部電量輸入電網，而且風電并網問題造成的負面效應也傳導到設備制造業。值得注意的是，隨著最近兩年太陽能發電裝機量的擴大，太陽能發電并網問題繼風電并網問題之后又開始出現，如果按照“十二五”規劃達到光伏裝機目標，屆時會使可再生能源上網形勢變得更為嚴重。

盡管國內形成了華北、華東、東北、華中、西北及南方六大區域電網，但六大電網相互獨立，新疆獨立于西北，蒙西更是與華北相對獨立，整個電網達不到像歐洲大陸以及美國同步電網的相互支撐水平。雖然全國發電裝機總量很大，已超過10億kW，特別是火電裝機容量占到了80%，按理對來自風電和光伏發電等間歇性的電力能夠起到有效支撐作用，但實際情況正好相反。關鍵問題是我們的認識沒有解決，如果我們的認識仍停留在將風電等作為間歇性、隨機性、只能影響電網安全與穩定的“垃圾電”的水平，則并網問題永遠也不會有破解的一天。相關部門、相關企業應該相互配合，承擔責任，做到早覺悟、早行動，才能逐漸解決并網問題。

對發展可再生能源的戰略性尚未達成普遍共識

當前整個社會對發展可再生能源的戰略意義仍然認識不足，沒有將新能源產業作為戰略性的新興產業來看待，多關注眼前利益、局部利益或是部門利益，認識片面、觀念陳舊。如2009年，內蒙東部風電并網出現了限電的情況，實際上并不是電網接納不了，而是接納了風電就要限制火電或向其他相鄰省份輸電。如果把可再生能源產業作為戰略性新興產業來看待，從長遠出發，從全局考慮，就不會出現這種問題。

上述問題的存在，主要由于我國可再生能源技術種類多，包括水能、風能、太陽能和生物質能等多種技術，且各類技術均處在不同的發展階段，面臨著來自經濟、技術、體制等多種因素的制約。特別是最近幾年，隨著產業規模的日益擴大，可再生能源發電上網問題和消納問題凸顯，僅靠常規政策手段來解決上述多方面的問題已很難奏效，唯一的出路是必須進行重大的制度創新，建立起一套能有效調整各方利益，鼓勵可再生能源開發，推動電網建設，有效傳輸和消納可再生能源資源發電的體制機制。

海外市場形勢嚴峻

我國可再生能源發展一直以來嚴重依賴于國際市場，然而，當我國企業剛剛擁有產品優勢時，來自國外的競爭對手就開始頻頻展開貿易保護行動，來阻擊中國的產品出口。2011年11月，美國Solar World等7家太陽能光伏企業向商務部提出申訴，稱中國光伏企業向美國市場非法傾銷光伏電池，并稱中國政府向國內企業提供不合理補貼。美國商務部隨即對中國進行“雙反”調查。2012年3月20日，美國商務部初步裁定將對我國出口美國的晶硅太陽電池和組件征收2.9%～4.73%反補貼關稅，以抵消中國非法補貼的影響。2012年5月17日，美國商務部宣布對中國光伏電池及組件反傾銷稅初裁結果，稅率達到31.14%～249.96%(應訴的低，不應訴的高)。“雙反”結果讓中國太陽能企業出口美國的產品總稅額都超過35%。同年5月30日，美方商務部初裁，中國進口的應用級別風塔得到政府補貼，擬對相關企業征收13.7%～26%的反補貼稅。2012年7月26日，以Solar World 為首的歐洲行業聯盟EUProSun，向歐盟委員會提交申訴，要求對中國光伏產品進行反傾銷調查，對當前深陷產品過剩危機的中國光伏企業帶來致命打擊。因此，研究引入包括配額制政策在內的政策機制，快速啟動國內市場，應對越來越多的國際貿易保護主義顯得非常緊迫。