完善我國海防法律制度的若干建議

■ 軍事科學院軍隊建設研究部在讀博士后 馮江峰

海防法律制度是國防法律制度的重要內(nèi)容。雖然我國海防法律制度已初具規(guī)模，但與當前復雜的海防局勢相比，尚存某些缺陷和不足。為應對我國海防安全所面臨的日益嚴峻挑戰(zhàn)，急需完善我國海防法律制度。

（一）增加維護海洋權益憲法規(guī)范。以往憲法頒布時，海洋權益還沒有像今天這樣受到重視。現(xiàn)行憲法中幾乎沒有對海域、海洋資源和海洋權益的明確規(guī)定。《憲法》第9條：“礦藏、水流、森林……灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有……”，此處沒涉及海域。有人認為“水流”已包括“海域”，但根據(jù)《物權法》第46條：“礦藏、水流、海域屬于國家所有”，因此，水流并不包括海域。為加強對我國海洋管轄區(qū)域的保護，提高海洋權益的地位，提升人民對于海洋的認識，應在憲法中增加關于海洋權益的條款，在憲法中明確我國的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架。如《俄羅斯聯(lián)邦憲法》就規(guī)定，領土包括諸主體的轄區(qū)、內(nèi)陸水域和領海、領空；俄羅斯聯(lián)邦對大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)擁有主權，并按聯(lián)邦法律和國際法準則規(guī)定的程序對其實施管轄。

（二）制定統(tǒng)攝海防事務基本法律。當前，世界各主要沿海國家陸續(xù)頒布實施海洋基本法，如美國的《海洋法案》、加拿大的《海洋法》、韓國的《海洋開發(fā)基本法》、日本的《海洋基本法》等，為處理海洋事務和國際爭端、參與國際海洋事務和海洋執(zhí)法維權提供了法律依據(jù)。20世紀80年代以來，我國相繼制定了與海防相關的系列法律法規(guī)，但多是專項性行業(yè)法，急需制定一部能夠統(tǒng)領涉海部門的綜合性法規(guī)即《海洋基本法》，明確海防建設和管理的指導思想、基本原則、體系構架、職能劃分、工作機制、有關保障等。制定《海洋基本法》是適應當前和今后發(fā)展需要，維護主權和權益的手段。

（三）南海地區(qū)歷史性權利法。鑒于我國在“九段線”內(nèi)海域享有歷史性權利，以及“九段線”內(nèi)海域既不完全等同于領海，又不完全等同于專屬經(jīng)濟區(qū)這一特殊地位，建議制定《南海地區(qū)歷史性權利法》。通過該法對“九段線”法律地位進行界定，明確宣告“九段線”為我國在南海地區(qū)享有歷史性權利的范圍界線，并對我國及其他國家在這一區(qū)域的權利和義務作出具體規(guī)范：線內(nèi)所有島、礁、灘、沙洲的主權歸屬中國；各群島的直線基線的內(nèi)側水域應為中國內(nèi)水；但因南沙群島位于國際航道要沖，故不應妨礙其他國家的過境通行權；中國對南沙海域的上覆水域、海床及其底土，享有對于一切自然資源，包括生物資源和非生物資源的主權權利；在中國領海之外海域，其他國家繼續(xù)享有航行、飛越、鋪設海底電纜和管道等自由，以及與這些自由有關的海洋其他國際合法用途。

（四）研究公布我國全部領海基線。1996年5月，我國發(fā)布《關于中華人民共和國領海基線的聲明》，公布了我國大陸領海的部分基點坐標和西沙群島領海基點之間的直線基線，明確了我國在這些海域的領海基線。同時宣布“中華人民共和國政府將再行宣布中華人民共和國其余領海基線”。2012年9月10日，我國政府就我釣魚島及其附屬島嶼的領海基線發(fā)表聲明，根據(jù)《中華人民共和國領海及毗連區(qū)法》，宣布中華人民共和國釣魚島及其附屬島嶼的領海基線。但是南海海域的基線至今尚未宣布，我們應加緊研究確定我國全部的領海基線，尤其是與他國有爭議海域的領海基線，以明確我國領海的具體范圍，并以宣告聲明的方式向世界公布。

（五）制定外國軍艦通過領海規(guī)則。中國制定的《海上交通安全法》和《領海及毗連區(qū)法》都規(guī)定了外國軍艦進入中國領海須經(jīng)中國政府批準，但沒有明確限制外國軍艦進入領海的管理辦法與法律程序。許多國家為短暫來訪的外國軍艦和為執(zhí)行同盟條約或軍事演習目的長期駐在接受國領海的外國軍艦制定國內(nèi)法，主要有三種模式：有的專門制定和平時期外國軍艦進入領海的法律，如1999年丹麥制定的《關于外國軍艦和軍用飛機和平時期進入丹麥領土的法令》；有的在綜合性的海洋法典或邊境法中作出和平時期外國軍用艦機進入領海的規(guī)定；有的制定客軍法，對外國武裝部隊在接受國短暫經(jīng)過或長期駐扎進行規(guī)范，如澳大利亞、新西蘭、新加坡都制定了客軍法。另外，我國立法對外國軍艦和隨艦軍人的出入境邊防檢查缺乏明確規(guī)定。目前，我國對外軍事交流日益頻繁，來訪的軍艦和隨艦人員逐漸增多。以往外國軍艦來訪都經(jīng)國務院、中央軍委批準，但如何對來訪軍艦實施入出境邊防檢查，目前尚無規(guī)定，一般是按上級要求辦理，這不利于邊檢工作的專業(yè)化、系統(tǒng)化發(fā)展，應盡快調整。

（六）適度擴展毗連區(qū)案件管轄權。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）規(guī)定，沿海國對毗連區(qū)的海關、財政、移民、衛(wèi)生事項可以行使管制權，根據(jù)我國《領海及毗連區(qū)法》，我國對毗連區(qū)內(nèi)涉及安全的事項也可以行使管制權。對于外國船只在我國毗連區(qū)內(nèi)違反我國海關、財政、安全、出入境管理、衛(wèi)生法律法規(guī)之行為，我國可以行使管轄權。我國刑法對毗連區(qū)內(nèi)相關犯罪的管轄權沒有規(guī)定，應加強對該問題研究，探討對毗連區(qū)內(nèi)特定案件行使管轄權的法律可行性。

（七）明確專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)航行規(guī)則。“南海撞機”事件警示我們，需要加快制定中國的《專屬經(jīng)濟區(qū)飛越和航行規(guī)則》等海洋法規(guī)，用法律的形式表明我國反對外軍艦機在我國沿海濫用飛越自由權的立場，限制外軍艦機危害我國安全的違法活動。根據(jù)現(xiàn)行國際法，一國艦船或飛機在另一國專屬經(jīng)濟區(qū)或上空行使航行自由或飛越自由權時，必須尊重沿海國的主權和領土完整，不得危害沿海國的國家安全與和平秩序。我國有必要將有關國際法轉變?yōu)閲鴥?nèi)法，將我國反對外軍艦機在我專屬經(jīng)濟區(qū)濫用飛越自由權和航行自由權的嚴正立場上升到法律層面，明確授權我軍對相關違法行為可采取斷然措施。

（八）確認大陸架之自然延伸原則。我國《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》沒有對超出200海里范圍的大陸架及其劃分問題作出規(guī)定。為此，應參照《公約》相關規(guī)定，對法律予以修訂，彌補關于外大陸架問題的立法空缺。日本于1996年頒布的《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》第2條規(guī)定，日本大陸架還包括根據(jù)《公約》由日本內(nèi)閣另行規(guī)定的200海里外的大陸架，對于與其海岸相向國家間的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架劃分，即“原則上是自基線量起200海里，如果與海岸相向國家的主張重疊，則按雙方協(xié)議劃定界限或以等距離中間線為原則予以確定”。從而在其國內(nèi)立法中明確了“雙方協(xié)議或等距離中間線原則”。我國也應在《專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架法》中明確相關立場。

（九）制定登臨檢查逮捕具體程序。《公約》賦予了各沿海國的軍艦和政府船只緊追權和登臨權，假如該沿海國沒有制定實施性法規(guī)，將會造成執(zhí)法混亂，影響國家形象。我國有權行使登臨權和緊追權的政府公務船舶來自不同執(zhí)法機關，有的執(zhí)法機關在內(nèi)部規(guī)范性文件中規(guī)定了登臨、檢查、逮捕的具體程序。但各執(zhí)法機關的規(guī)定不盡一致，且這些規(guī)定不具有嚴格意義上的法律效力。在因登臨、緊追發(fā)生法律爭議的情況下，國內(nèi)法缺乏足夠依據(jù)，就只能依據(jù)國際法解決。國家頒布統(tǒng)一適用的緊追和登臨的法律規(guī)定并予以公布，既便于執(zhí)法機關依法行使職權，也便于外國船舶遵守我國法律規(guī)定。如《澳大利亞移民法》第12A章就對此作了專門規(guī)范。

（十）加強海岸綜合管理法規(guī)建設。我國擁有大陸海岸線1.8萬余公里，500平方米以上的島嶼6500多個，島嶼岸線長1.4萬余公里。應著眼海岸帶經(jīng)濟發(fā)展和海防建設雙重需求，健全海岸帶綜合管理法律體系，確保沿海戰(zhàn)場和海防基礎設施建設與沿海經(jīng)濟建設協(xié)調發(fā)展。從沿海國家來看，海岸帶是經(jīng)濟最發(fā)達、貿(mào)易最活躍地區(qū)，但由于海岸帶是海陸交匯和水土銜接的過渡區(qū)，生態(tài)環(huán)境和資源十分脆弱。因此，大多數(shù)國家都制定了《海岸帶法》，加強對海岸帶生態(tài)環(huán)境和資源的保護。如美國1972年頒布了《海岸帶管理法》，政府依據(jù)該法對海岸帶實施綜合管理，把防衛(wèi)需求與海岸帶經(jīng)濟開發(fā)有機結合起來，保障海岸防衛(wèi)設施的持續(xù)健康發(fā)展。

（十一）規(guī)定我軍海上武力使用規(guī)則。目前，我國南沙群島大部分島礁被外國占領，且不排除其他國家采取武力行動繼續(xù)侵略我國其他島礁的可能性，除繼續(xù)加強海洋巡邏和戰(zhàn)備外，應明確規(guī)定對可能發(fā)生的武裝對抗和武裝沖突的處置原則，為島礁爭奪、海上封鎖、海峽作戰(zhàn)、潛艇攻擊等行動制定預案。首先，明確我海上武裝力量使用武力的具體情形。其次，明確我海上武裝力量使用武器的權限。我國關于海上武裝力量使用武器的權限大多屬于內(nèi)部規(guī)定，為加強震懾效果，可適度公開該部分內(nèi)容并將其納入有關法律。如《俄羅斯聯(lián)邦國家邊境法》就明確了使用武器和戰(zhàn)斗技術裝備的具體情形，包括何時可以不經(jīng)預先警告直接使用武器和戰(zhàn)斗技術裝備。