城鎮基礎設施和公共服務設施投融資模式研究

王元京，張瀟文

(1.國家發展與改革委員會 投資研究所，北京 100038;2.中國人民大學 財政金融學院，北京 100872)

城鎮基礎設施和公共服務設施投融資模式研究

王元京1，張瀟文2

(1.國家發展與改革委員會 投資研究所，北京 100038;2.中國人民大學 財政金融學院，北京 100872)

在對城鎮基礎設施和公共服務設施 (簡稱“兩個設施”)投資建設回顧、反思的基礎上，根據國家“十二五”規劃的總體構想，圍繞城鎮“兩個設施”發展的長遠要求，打破就資金談資金的狹隘視角，從投資體制創新、籌資渠道拓寬與投資方式轉變三個方面尋求突破，提出建立分主體、分渠道、分方式的“兩個設施”多元化資金供給模式與融資組合方式，推進城鎮“兩個設施”投資建設持續、健康、快速發展。

基礎設施;公共服務設施;投融資模式

二、城鎮“兩個設施”建設仍然面臨巨大發展壓力

從縱向來看，城鎮“兩個設施”的投資建設有了較快的增長，但是按照國際標準，對比全面建設小康社會的要求，可以比較出明顯差距。根據統計資料分析，各國城鎮基礎設施 (市政公用設施部分)投資一般占GDP的3%—4%，占全社會固定資產投資的10%—15%。聯合國社會發展部推薦發展中國家市政公用設施投資占國民生產總值的3%—5%，占房地產開發投資的50%—100%。2009年我國城鎮基礎設施投資額為10 642億元，占當年GDP的3.17%，占全社會固定資產投資的4.7%，占全年房地產開發的29.3%，尚未達到聯合國推薦的標準。

1.城鎮基礎設施建設適應不了城鎮化發展的需要

伴隨著城鎮規模的快速擴張，城鎮基礎設施相對滯后影響了城鎮綜合服務功能的完善。首先，城鎮公共交通設施建設不足。大運量公交系統、公交場地建設，公交換乘樞紐設施建設，公交專用道建設不足，城鎮交通擁堵嚴重。其次，城鎮污水與垃圾處理能力不足。城鎮生活垃圾集中的收集、清運、處理能力、污水處理能力仍然明顯不足，遠遠滿足不了城鎮環境保護的功能需求。再次，城鎮供水、排水設施嚴重不足。在全國600多座建制市中，有近400座城鎮缺水，其中缺水嚴重的城鎮達130多個，全國城鎮每年缺水60億立方米。最后，城鎮民用燃氣水平低，能源結構不合理。居民使用液化氣，燃料氣化普及率與先進國家相比差距較大，由此造成的燃料浪費和環境污染現象嚴重。

2.城鎮公共服務設施滿足不了社會民生的要求

伴隨我國城鎮規模的快速擴張，城鎮衛生、教育、養老、住房、文化體育、社會保障等等設施發展不足的矛盾日益突出。首先，城鎮醫療衛生服務設施覆蓋不足。我國80%的醫療資源集中在大城鎮、大醫院，中小城鎮醫療資源嚴重短缺，城鎮社區衛生服務機構 (包括社區衛生站或衛生室)更是不足，看病難、看病貴的問題突出。其次，城鎮教育服務設施短缺。城鎮中小學原本不足的教育資源不適應持續增加的農民子女就讀的需要，不少城鎮只能采取擠占學校功能用房、增大班級名額等應急性辦法擴大學校容量。公辦幼兒園 (學前教育)容量不足、供需矛盾凸顯，上學難、上學貴的問題依然存在。最后，城鎮保障住房嚴重不足。在全國城鎮低保家庭中，各級政府通過各種方式已解決的住房困難戶僅占7%左右;在全國已開展廉租住房的城鎮，其覆蓋率僅有1%。大量農民進城的保障房需求更是無法滿足。上述問題的存在，已經嚴重影響到經濟發展和人民物質生活水平的提高，不利于城鎮中心職能和多功能作用的發揮。

三、城鎮“兩個設施”投融資體制需要重新構造

1.“誰來投資”——城鎮建設投資主體單一，職責不清

由于各級政府在城鎮“兩個設施”建設中的投融資職責分工不盡合理，“過度依靠地方財政和市場化的融資渠道解決”［1］，這使得財政實力薄弱、征稅權力和征稅面小、融資權限小、可支配財力不足的城鎮級政府承擔了主要投資建設的職責，中央政府和省級政府職責分擔不足。據統計，1994—2005年期間，中央財政收入占全國財政收入的比重平均為52%，地方各級政府平均為48%，而同期中央所承擔的事權平均在30%左右，地方則達到70%左右。2010年，中央財政收入占全國財政收入的比重下降為50.1%，地方財政支出占全國財政支出的比重為82.2%。由于地方政府投資盤子過大，財政支出范圍過寬，必然擠占最需要支持的社會事業發展的投資需求，造成公益性教文衛的資金供求缺口不斷擴大。為了彌補財政性建設資金的不足，很多城鎮政府過度負債，造成城鎮“兩個設施”尤其是公益性設施建設的巨大投資缺口。同時，大量的社會資本 (民營資本與外資)受制于形形色色的行政壁壘而難以進入，城鎮“兩個設施”建設投資主體多元化的格局尚未真正形成［2］。

2.“錢從哪來”——融資結構不合理，來源渠道狹窄

城鎮“兩個設施”建設具有投入規模大、建設周期長、運營成本 (建成維護和維修費用等)高、資金回收慢等特點，需要穩定的、長期的、低成本的投資來源渠道相匹配。然而，目前城鎮“兩個設施”主要依靠有限的財政投入、難以持續的土地經營與中短期的銀行貸款三個渠道來籌措建設資金，缺乏多樣化、多層次的融資渠道，很難在資金市場上籌措到匹配資金，蘊含了相當的融資風險，無法持續性地保障建設資金的來源。狹窄而單一的融資渠道使得建設項目的資金鏈很容易斷裂，不適應城鎮建設健康穩定發展的需要。將一些不產生收入流量、難以采取市場化運作、完全應該依賴政府財政性資金投資建設和管理的非經營性項目和純公益性項目推向市場，消除依賴銀行貸款等途徑維持建設與運營，資本金與融資能力欠缺，供給能力不足等體制弊端。近年來，城鎮基礎設施投資中，來自中央財政、外資、自籌資金的部分所占比例呈逐漸下降趨勢，而來自地方財政、國內貸款的資金所占比例呈上升趨勢。如表2所示。

表2 城鎮基礎設施不同資金來源比例 單位:%

3.“錢如何用”——政企事界限不清，項目資金低效運行

從整體上，城鎮“兩個設施”主要靠“各城鎮政府及由其授權的國有企事業機構以壟斷方式投資建設和運營”［4］，存在政企事投資界限不分，不同性質項目 (經營性、準公益性、公益性)捆綁運行，投資運營的責權利難以統一，地方政府融資平臺內部的資產收益率低下、法人治理結構不完善、責權不清晰、操作程序不規范以及政企不分等問題，使得城鎮“兩個設施”建設仍然面臨投資大、成本高、效益低的體制性弊端。因此，按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，形成多元投融資主體責權利相統一的機制，引入必要的競爭機制，創新投資方式，提高投資效益。

四、創新城鎮“兩個設施”多元化投融資模式

以科學發展觀為指導，以不斷滿足城鎮居民日益提高的基礎設施和公共服務設施需求為出發點，以轉變城鎮發展模式和提高綜合發展質量為主線，以體制和機制創新為動力，以建立多元化、多渠道、可持續城鎮建設投融資新體制為目標，按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，在各類投融資主體之間形成合理分工。實現直接融資與間接融資、銀行貸款和債券融資、土地融資與其他融資、政府投資和民間資金之間的合理搭配、相互協調，推動城鎮基礎設施和公共服務設施投融資走上良性、健康的發展軌道。城鎮“兩個設施”投融資模式的新制度框架如表3所示。

表3 城鎮“兩個設施”投融資模式的新制度框架

1.公益性設施投融資體制設計

城鎮公益性設施項目是指無收費機制、無資金流入的項目，包括城鎮敞開式道路、城鎮綠化、城鎮照明、公共教育、公共衛生、公共安全、公共文化、公共體育等設施建設，理應由政府部門完全負責，實施政府保障型的投融資體制。城鎮公益性設施建設項目的內容與特征如表4所示。

表4 城鎮公益性設施項目的內容與特征

(1)實施政府主導、各級政府合理分工、合理負擔的公共財政投資體制。理順各級政府之間的投資分工與協作關系，克服基層政府失靈，提高整個政府部門的融資能力的均衡性，保障基層政府有足夠的履行公益性設施建設的投資能力。在保持城鎮政府在城鎮基礎設施建設中的主導地位的同時，適當上移中央與省政府的部分“兩個設施”投資職能。需要打破地方政府尤其是基層政府過多承擔“兩個設施”建設的格局，加大高層政府的投入。尤其在農村公路、基礎教育、基層醫療、基層文化等公益性設施建設方面，應當加大高層政府的投資力度。如表5所示。

表5 城鎮政府在基礎設施建設中的主導地位

(2)拓展用于公益性設施建設的財政渠道。加大中央一般性特別是均衡性轉移支付規模和比例，規范整合各類財政性投資支出，適度提高土地收入，國有資產收租分紅收入、礦產資源收入、收費收入資產變現等補充公益性設施投資的資金，建立財政公益性設施投資基金。嘗試運用發行政府公益性設施建設債券等金融手段籌集建設資金［5］，建立鼓勵發達地區、國內外企事業、社會團體無償捐獻、捐建各種公益性設施的機制，提高公共財政投資保障能力。

(3)支持民間資本投資社會公益事業。政府保障公共教育、公共衛生、公共交通、社會福利等公益性設施建設的資金供給，并不意味著此類公益性設施的建設管理責任都需要政府部門獨自承擔。要打破行政壟斷，大膽引進競爭機制，改變傳統的投資配置方式，通過招投標、代建制、合同制等新型的投資方式，強化責任約束，提高公益性設施的投資運營質量與效率。

(4)支持社會資金捐建公益性設施。參照國際慣例，通過提高應納稅所得額的扣除比例等辦法，大力拓寬民間資金捐建各類社會公益事業的途徑，可以鼓勵國內外大企業、民間基金會、社會團體和各界人士捐資給政府興建各類公益性項目，也可以民間基金會等名義直接出資興辦公共教育、社會福利、公共交通、社會保障及其他社會公益性設施，形成公益性設施建設項目以國家投資為主體、社會資金廣泛參與捐建的多元資金籌措機制。

2.準公益性設施項目投融資制度設計

準公益性設施主要涉及基礎設施、能源、交通郵電運輸業、地質勘探業、基礎研究、基礎原材料、城市公用事業以及高等教育、醫療服務等社會事業。準公益性領域不同于一般競爭性領域與公益性領域，有收費機制和資金流入，具有承擔部分公共服務的職能，具有明顯的外部性與一定的經營性，是由政府定價且不足以補償成本的建設項目，屬于市場失效或低效的部分，市場主體運行的結果將不可避免地形成資金供給的缺口。因此，對于政府包不下來、市場主體又不愿單獨供給、收益不足以補償成本的準公益性設施建設項目來說，應當創造條件，發揮政府投資與民間投資的合力作用，形成多層次的公私伙伴關系。彌補政府與國有資本投資的不足，從而擴大社會事業的資金來源。如表6所示。

表6 城鎮準公益性設施項目的內容、特征與投資方式

(1)政府資助公共工程，帶動社會資金跟進投資。許多具有較高社會效益和一定經濟效益的準公益性項目，社會資金往往不愿或不敢單獨介入，仍然需要以政府投資給予大力支持。然而，財政支持最大的效應不是填平補齊建設資金的缺口，而是通過先期投資、財政補助、資本金注入、信貸貼息、償還應急債務等項手段，彌補建設項目現金流量不足與還貸能力缺陷，“提高投資項目財務生存能力”［6］，以較少財政資金，帶動更大社會資金投入。也就是說，財政可以通過先導性投資，為社會投資奠定基礎或開辟道路，消除社會資本的投資障礙，分擔社會資本的投資風險，從而帶動社會資本更大程度的投資跟進，形成“四兩撥千斤”的投融資放大效應。

(2)創造條件發行市政收益債券。城鎮基礎設施收益債券與特定項目收益還債掛鉤，具有信用等級高、融資成本低、資金來源穩定、融資期限長、流動性高、強化債務約束，優化項目融資結構等優勢，可以作為未來準公益性項目主要的融資工具。在完善債券市場化發行、市場約束、風險分擔機制和提高償債能力的基礎上，擴大地方政府發行市政建設債券的范圍，擴大準公益性建設項目直接融資規模。

(3)改革與完善政策性金融。政策性金融，是指在政府一定財政資金支持下，以國家信用為基礎，運用各種融資手段，按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率，直接或間接地貫徹執行配合國家特定的經濟和社會發展政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。政策性金融對于有一定的財務收益但又不能完全實現成本回收的諸如公共交通、城鎮排水管網、供氣管網、非營利性醫院等準公益性的項目來說是必不可少的。按照多主體風險共擔原則，政府應配合運用財政貼息、發行隱含財政擔保的政策性金融債券、投融資收益補償與應急償債、稅收優惠等多種形式的補償機制，以保障項目收益與還款來源，從而保障金融資產安全與穩定的金融支持。

(4)大力發展非盈利性基金會。對于政府包不下來，市場主體又不愿單獨供給、社會急需的準公益性設施項目，可以通過非營利性基金會，構筑集中力量辦大事的籌資平臺擴大投資來源。按照2004年民政部頒發的《國家基金管理條例》的規定，成立不以營利為目的、獨立享有民事權利和承擔民事義務的法人組織即非營利性基金會。非營利性基金會可以是面向社會、企業、老百姓廣泛募捐的公募基金會，也可以是個人、企業以自己名義設立、基金來源于特定個人或組織捐贈的非公募基金會。非營利性基金會可以為了使基金保值、增值而開展經營活動，但收益目的是通過合理使用來服務于社會公益事業與準公益性事業，謀求社會公共福利的增加和社會效益的最大化。因此，大力發展非營利性基金會，可以為城鎮教育、住房、醫院、社會福利院、文化體育等公共服務設施擴大投資來源。

(5)有條件出讓“有償供給權”，擴大民間經營權投資。所謂“有償供給”是指地鐵、污水處理、公立醫院等公共服務部門的經營者在經營相應設施時，可以合法地向設施或服務的享用者收取一定的使用費或服務費的行為。對于政府公共部門而言，這種“有償供給權”本身就是一種資源，在自身缺乏建設與運營資金的情況下，公共部門可以把這種權力有條件地讓渡給民間資本，使其依法獲得投資收益和收取服務費用。從實際操作層面來看，政府轉讓“有償供給權”可以通過公私合營、國有民營、國有民辦等多種方式吸引社會資金在管理權上全面介入社會事業投資、建設和營運，形成管理權層面上的公私伙伴關系，分解公共部門的投資經營的負擔。此外，有償供給權還可以成為申請銀行貸款的抵押品，獲得金融資源的支持。當然，有償供給權的轉讓必須通過充分競爭的方式獲得。要通過市場競爭機制引入最好的管理者，不僅緩解公共資源的不足，而且提供優質的公共服務。

3.創新經營性設施項目資金多元化供給模式

與公益性設施項目和準公益性設施項目不同的是，經營性設施建設項目的最大特點就是投資的社會效益 (即外部性)較弱，經濟效益最強，因而投資主體主要由企業來擔任。但由于基礎設施是關系國計民生的關鍵行業，具有明顯的正外部性或效益外溢，也需要政府投資支持。但政府投入財政資源的目的是為了更好地發揮市場在資源配置中的基礎作用。如表7所示。

表7 城鎮經營性設施項目的內容、特征與投資方式

(1)吸引民間投資參與國有企業改組改制。隨著基礎設施建設和公共服務設施建設市場的不斷開放，價格和收費制度進一步改革，從優化國有資產戰略性布局的全局出發，應當鼓勵和引導有實力的民間資本通過參股、控股、兼并等多種途徑參與市政公用事業單位的改組改制，具備條件的市政公用事業項目可以采取市場化的經營方式，“向民間資本轉讓產權或經營權”［7］。對于職業教育、教育培訓、營利性醫院、商業文化體育、商業性養 (托)老服務、療養院等具有經營性質的城鎮公共服務設施來說，考慮到其具有市場需求大、個性差異大等特點，應當鼓勵民間資本以獨資、合資等方式進行投資建設，形成優質服務。

(2)大力發展經營性設施產業化投資基金。從發展前景來看，在政府支持下，可以鼓勵社會資本設立制水、污水處理、燃氣制儲、熱力生產、文化、體育、醫療等經營性設施的產業化投資基金。①以教育產業基金為例，厲以寧提出可以通過自捐的、借的、群眾集資、個人投資、國家發行教育債券和校辦企業上市等融資渠道建立教育產業投資基金。通過向社會 (開始時可以面向機構投資主體私募，條件成熟時轉為公開募集)發行基金股份，設立社會發展基金公司，吸納分散的社會資金，為城市“兩個設施”建設提供資本支持。還可以由中央和有關地方政府各自出資，并吸引社會資本投資參股，設立投資基金，對于文化、體育、醫療企業創業開發與運營給予專項資金支持，以加快產業化、規模化的進程。

(3)開展現代金融信貸服務。政府部門可以通過實施注資信用擔保機構，適當降低項目資本金比例等政策，鼓勵商業銀行對以項目法人公司作為承貸主體、貸款項目資本金足額合法、貸款項目預期效益好、項目收益與還款來源有保障的經營性項目，擴大中長期開發性貸款。同時，還要積極爭取國際復興開發銀行、國際開發協會、國際金融公司、亞洲開發銀行等國際金融機構的貸款支持。

(4)積極擴大直接融資。鼓勵投資實力強、主營業績突出、信用等級高、項目預期效益好、還本付息有保障的制水、燃氣制儲、熱力生產、污水處理、城鎮廢棄物收集和清運、高速公路、港口等經營性設施項目企業通過發行品種多樣、功能齊全、利率靈活、中長期為主的高收益公司債券來籌集建設資金。積極擴大多層次股權融資。對于回報性良好、投資量大、融資期限長的城鎮交通、電力、水務等城鎮經營性基礎設施建設項目來說，可以通過股份化改造轉制成為股份公司與集團公司，通過發行股票招募資金進行投資。

五、結 論

本文分析了“兩個設施”的基本內容和特征，提出分主體、分渠道、分方式構造城鎮基礎設施和公共服務設施多元化資金供給的投資融資模式的政策建議。

1.城鎮“兩個設施”建設投資體制

推進分類改革，打造政府主導、市場主導與公私合作的投資體制，拓寬資金供給的體制空間。公益性設施項目實行政府主導、各級政府合理分工、合理負擔的公共財政投資體制;準公益性設施項目實行政府與社會力量分工合作的混合型投資體制;經營性設施項目實施企業主導，政府引導、市場化運作的產業化投資體制。

2.城鎮“兩個設施”建設的融資模式

構造財政、金融、民間資本三大基本資金供給渠道，實現多種融資工具的合理搭配、優化組合、相互協調，拓寬資金供給的政策空間。公益性設施項目實行“財政保障+財政信用+社會捐助”的融資模式;準公益性設施項目實行“財政支持+政策性金融+公私合作”的融資模式;經營性項目實施“財政引導+金融創新+民營化機制”的融資模式。

3.城鎮“兩個設施”建設的投資方式

引入競爭機制與民營化機制，提高城鎮建設資金使用效率，拓寬資金供給的合作空間。公益性設施項目實行“政府投資—招標代建制、管理合同代建”等投資方式;準公益性設施項目實行“遠期購買協議、設施使用協議型、承包制”等投資方式;經營性設施建設項目實行特許經營和股份化等投資方式。

［1］王鐵軍．中國地方政府融資22種模式［M］.北京:中國金融出版社，2006.58.

［2］丁向陽．城市基礎設施市場化理論與實踐［M］.北京:經濟科學出版社，2005.23－24.

［3］中華人民共和國城鄉建設部.中國城鄉建設統計年鑒(2009)［R］.北京:中國計劃出版社，2010.

［4］沙安文，沈春麗．地方政府與地方財政建設［M］.北京:中信出版社，2005.81.

［5］樊麗明．中國地方政府債務管理研究［M］.北京:經濟科學出版社，2006.136－138.

［6］侯作前，劉明明.從“土地財政”看我國地方財稅制度的問題與完善［J］.社會主義研究，2008，(3):117－120.

［7］楊慶育．基礎設施建設投融資理論與創新［M］.重慶:重慶大學出版社，2008.55，62.

(責任編輯:孟 耀)

F290

A

1000-176X(2013)04-0035-07

一、城鎮基礎和公共服務設施的基本界定

城鎮基礎設施和公共服務設施 (簡稱“兩個設施”)是城鎮發展水平和文明程度的重要支撐，是城鎮經濟和社會協調發展的物質條件。按照功能和形態的差異，城鎮基礎設施是城鎮生存和發展所必須具備的工程性基礎設施和社會性基礎設施的總稱。工程性基礎設施一般是指能源系統、給排水系統、交通系統、通信系統、環境系統、防災系統、地下公共設施及附屬設施等市政基礎設施;社會性基礎設施則指行政管理、文化教育、醫療衛生、商業服務、金融保險、社會福利等設施。公共服務設施是指為社會公眾參與社會經濟、政治、文化活動等提供保障服務的設施，主要包括加強和促進教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業發展的設施等。如表1所示。

表1 城鎮“兩個設施”的界定

2012-12-28 作者簡介:王元京 (1957－)，男，山西長子人，研究員，主要從事產業經濟和投資經濟研究。E-mail:13801267545@139．com

城鎮基礎設施 城鎮公共服務設施城鎮道路及照明、綠化、排洪防澇、抗震、公共交通、有軌交通、排水管網、供氣管網、環境衛生處理、制水、燃氣制儲、熱力生產、污水處理、城鎮廢棄物收集和清運等設施義務教育、公共衛生、公共文化、大眾體育、民政設施、居民服務、普通非義務教育、非營利性醫療服務、婦幼保健、體育場館、教育培訓、營利性醫院、特殊保健、商業文化與體育等設施

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