突發環境事件信息公開的理念更新與制度完善

王樹義 莊 超

突發環境事件，是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產損失和對全國或者某一地區的經濟社會穩定、政治安定構成重大威脅和損害，有重大社會影響的涉及公共安全的環境事件。①我國目前的環境安全形勢非常嚴峻，環境的絕對風險和相對風險都在逐步加大，突發環境事件有逐年高發的態勢。據統計，2011年全國各地共依法處置突發環境事件542起，其中由環境保護部直接調度處理的106起，重大、較大突發環境事件各11起。②由于結構性環境風險的存在，今后一段時期內我國突發環境事件的高發態勢仍將持續。突發環境事件發生后，圍繞事件調查、處理、應對、處置等會產生各種信息，這些信息的公開是否適當、及時在很大程度上決定著突發環境事件的應急處置能否成功、順利進行?；诖?，有必要檢視我國相關法制，探討突發環境事件信息公開的法治完善。

一、突發環境事件信息公開中的問題及相關理念與法制檢視

較之一般環境事件，突發環境事件在發生方式和時間上往往表現為突然發生、偶然性較強，這使得事件形式趨于多樣化，也決定了其應對處理更加困難。各類突發環境事件的性質、規模、發展趨勢各異，與常規的信息公開相比，突發環境事件處置中信息公開的內容應當全面、具體、準確，信息發布應當及時、動態化。目前，我國突發環境事件的信息公開存在許多問題，突出表現在信息的發布與流動方面：一是突發環境事件信息公開不全面。現行法制關于突發環境事件信息公開的規定不夠細致、具體，導致政府部門在公布環境信息時往往有所取舍，對于涉及突發環境事件應急預案、預警及應對措施的信息公開，政府的選擇傾向尤為明顯。二是突發環境事件信息公開不及時。由于管理和技術方面的原因，實踐中所發布的突發環境事件信息指標體系不完整，信息發布滯后，信息更新周期較長，由此導致肇事單位、政府和公眾所獲取的信息量嚴重不對稱。突發環境事件關涉社會公共利益、所涉利益群體的范圍相當廣泛，只有全面、及時地公開信息才能給公眾提供理性分析和判斷的基礎，避免引起猜測和恐慌。相反，在不能及時知曉相關信息的情況下，公眾就不會、也不能積極、及時地應對突發環境事件，事件造成的損害后果就可能加劇。

突發環境事件信息公開中存在的問題凸顯政府環境信息公開的理念偏差和我國相關立法的不足。理論上，信息公開應以“公開為主，不公開為例外”，這一原則體現了信息公開與保密的關系，但實踐中作為信息公開主體的政府在信息公開與否的選擇上往往基于政府能力及政績考慮而選擇不予公開、封鎖信息。政府環境信息公開的理念偏差與我國相關法制存在疏漏緊密相關。我國自2008年5月1日起施行《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》（國家環?？偩至畹?5號）以來，已初步形成了信息公開的制度體系。但針對環境信息公開，尚無系統、具體的法律規定。如《環境保護法》只是規定了發生污染事件者的通報和向管理部門報告的義務，而沒有信息公開的規定。突發環境事件信息公開屬于應急法制的內容，應急法制是指一個國家或地區針對突發環境事件及其引起的公共危機所制定或認可的處理國家權力之間、國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各類社會關系的法律規范和原則的總稱。③突發環境事件應急法制的核心理念是“以人為本”，公共利益的維護以個人利益的有效實現為前提。公眾既是突發環境事件應對的主體，也是突發環境事件應對所要保護的核心，公眾生命與健康權利的保障重于秩序的穩定?；诖?，政府作為信息公開的主體之一，應在理念和策略上作出調整來回應突發環境事件對信息公開的特殊要求。在理念上，政府應認識到一個有效的傳播不僅能減輕危機，還能給組織帶來比危機發生之前更為正面的聲譽，低劣的危機處理則會損傷組織的可信度、公眾的信心和組織多年來建立起來的信譽。④在策略上，政府應認識到在傳統傳播環境中，信息流動基本遵循“分—總—分”的單線流程，即各級政府向中央匯報信息，中央根據需要有選擇地向各級地方政府公布信息，信息流動所能夠達到的效果是可以預見和控制的，但在新媒體環境下，信息呈網狀流動，政府只是信息傳播網絡中的一個節點，應允許公眾通過多種方式獲得所需要的信息。

二、突發環境事件信息公開的理念更新

1.因應風險社會的需要，實現從追求秩序價值到崇尚個人生命健康保護的目的革新

傳播理性的增長會使社會達到更高的道德水平和政治成熟度，信息的自由流動和有序管理是社會系統的秩序功能得以實現的前提。⑤從這個角度看，社會制度現代化的過程是一個在公共層面上組織和參與信息傳播、重新確立主體性的過程。突發環境事件爆發后，地方政府的“個體理性”會導致應急信息失真和共享障礙⑥，一些政府部門以“怕引起社會恐慌”為由，非但不及時公布事件信息，反而對事件詳情諱莫如深。突發環境事件信息不公開的前提只能是為避免對社會公共秩序（關涉國家基本制度、基本政策和社會公共利益的法律秩序和道德秩序）造成沖擊和不良影響，若僅從地方利益出發而不予公開信息，即構成對信息公開保留目的的違背。在突發環境事件信息公開的價值位階里，對秩序價值的追求固然是值得肯定的，但在秩序價值之外是否還有必須重視和保護的價值？如果有，秩序價值是否衡置于第一序位？筆者認為，與秩序價值相比，人的生命及健康的保護應當是更高位階的價值，個體私權益的表達與實現應成為社會有序管理的前提和先決條件。風險社會的核心問題已從工業社會的財富分配和社會不平等的改善，轉變為如何緩解傷害、分配風險。⑦與之相適應，突發環境事件信息公開的目的應當從單純的社會秩序維護轉向人體健康及公眾財產的保護，應將信息公開作為公眾財產及其人身利益得到保護的前置條件和重要方式。

2.因應法治社會的需要，實現從權力擴張到有限控權的政府危機管理模式轉變

在危機事件發生后，政府通過各種形式向社會公眾通報事件的起因、造成的影響、注意事項等，是維護社會穩定的一種有效形式，能使公眾及時獲得危機事件的相關信息，消除相關謠言對公眾生產和生活的影響。⑧與發達國家自下而上地推動政府信息公開不同，我國的信息公開進程從根本上講是政府主導的自我改革與完善過程。⑨受傳統管制思維定式的影響，政府注重信息開發利用所帶來價值的最大化，而往往忽視了在信息管理中應通過對公權力的限制達至對公民個人權益的保障。在風險社會中，為達到有效的環境保護目的，行政機關希望將所有資訊活動攬于一身。為盡早恢復社會正常秩序，政府部門會采取各種突發環境事件緊急應對措施，個別情形下公權力的擴張會導致政府行為偏離甚至違背法治原則，以致威脅甚至侵害公民的基本權利。突發環境事件應對措施的公開是監督政府在應急狀態下能否堅持法治、公共權利在突發環境事件處置中能否得到尊重與保障的重要標志。在多數情形下，公共危機事件是檢驗政府應對公共危機能力的契機；政府在信息傳播方面的導向作用能否得到充分發揮，是決定危機管理成敗的重要環節。⑩立足于行政法的工具性價值，應更加強調對行使權力者的服務意識的培養和宣傳，將信息公開作為實現權力約束的重要手段和考量民主理念的貫徹與實施情況的一個重要指標。我國《政府信息公開條例》提出提高政府工作的透明度，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和社會活動的服務作用。在突發環境事件應對中，政府應遵從此理念來主導信息傳播平臺建設，在提高政府信息傳播的權威性、公信力的同時搭建與社會公眾進行溝通的橋梁。

3.因應信息社會的需要，實現公眾對突發環境事件從知情到參與的權利保障

在我國，知情權并非法律明文規定的權利，但這一權利滲透在其他權利中，是民主本身先決的、內在的、當然包含的一項權利。知情權的保障與信息公開密不可分。信息的有效流通是知情的必然前提，實踐中很多行為所暗含的權利要素即為知情。進人20世紀60年代以來，全球環境危機不斷加深和公眾環境權利意識迅速覺醒，賦予公眾環境知情權已得到許多國家的廣泛認同。環境信息公開制度深深扎根于自由市場、有限政府、社會自治等環境治理理念中，其以保障公民環境知情權和參與權為理論基礎、主要動因和制度中心。［11］環境信息在本質上是一種公共資源［12］，環境信息公開是公眾參與環境保護的前提和形成環境監督機制的基礎，其應始終面向社會公眾，以促進和保障公眾參與為目的。實踐中公眾難以參與解決環境問題的根源就在于公眾無法掌握足夠的環境信息。政治學研究表明，社會的自主能力與信息公開的程度成正比。［13］一個社會的信息公開程度越高，社會的自主能力和承受能力就越強，社會就越穩定。在突發環境事件處置中，信息的有效、及時公開對于提升政府應對突發性公共危機事件的能力以及促進公民自我管理有著不可替代的作用。環境信息公開的目的并不僅僅在于使公眾知悉相關環境信息，更在于吸引公眾積極有效地與政府共同應對環境事件。盡管在應對過程中政府起主導作用，但政府對突發環境事件應急處置所采取的措施、相關專家意見等都需得到公眾的認可，政府并應引導公眾參與環境決策，發揮公眾在環境決策中的監督作用，從而減少環境決策的失誤。

三、突發環境事件信息公開的制度完善

突發環境事件信息公開強調風險應對過程中秩序價值的實現，但又不能拘泥于秩序價值的追求，應摒棄地方政府在突發環境事件處置中的所謂“地方理性”，控制突發環境事件管理中的政府權力擴張，提高突發環境事件應對中公眾參與和社會自我管理的程度。在這種價值理念的指導下，突發環境事件信息公開的制度需要進一步完善。

1.突發環境事件信息公開原則的完善

基于突發環境事件自身的特點并結合實踐中突發環境事件信息公開所存在的問題，我國突發環境事件信息公開除應遵循合法性、合理性、正當程序、效率、誠信與責任等行政法原則外，還需遵循符合環境信息固有屬性的特別原則，即信息充分公開原則和信息便利原則。［14］信息充分公開原則體現突發環境事件對信息公開的時效性和同步性的特殊要求，包含信息全面、有效、可獲得三個層面。信息公開的時效性和同步性強調對某些與公眾切身利益相關的環境信息的公布應設定具體時間。突發環境事件中信息的價值量與時間存在相當的關聯，公開不及時會極大地降低信息的價值，這要求相關主體對環境信息的處理必須與環境狀況的發生變化在時間上保持同步，并在處理結束后將信息及時傳播出去、迅速讓公眾知曉。突發環境事件從預警到發生、發展、結束及其事后處置經驗總結等都要及時公開，以便公眾及時了解信息，做好相應的預防和應對。良好的環境信息公開還應以便利為原則，注重信息公開的實效性，這就要求對信息作必要的、科學的整理與分析，使用公眾明白易懂的詞語，讓公眾清楚地了解環境事件的過去、現在及可預測的將來。［15］信息便利原則重在實現信息的可獲得性，追求信息的有效溝通與傳播，是保障突發環境事件應急處理與公眾知情權實現的重要原則。［16］涉及突發環境事件的信息，應采取有效的方式單獨公布，必須用公眾熟知的語言公布在環保部門的網站和其他政府門戶網站上，同時以方便公眾知悉的其他方式發布與傳播。

2.突發環境事件信息共享與互動機制構建

環境危機管理中的信息公開應該是雙向的，既包括政府向公眾的信息公開，也包括公眾對政府進行信息反饋與交流。［17］突發環境事件信息公開中存在著不同利益的沖突與協調問題，這種利益沖突與協調既存在于公共利益與私人利益之間，也反映在不同類型、不同范圍的公共利益之間。處理這些利益沖突的基本原則應當是私人利益服從公共利益，小的公共利益依附于大的公共利益。［18］為消除政府部門之間在突發環境事件信息公開中行動不統一、協調性不足的弊端，應建立各級政府、政府部門與部門之間的突發環境事件信息互動與共享機制。為此，應當改變“上傳下達”、“各自為政”的傳統信息公開管理模式，建立各省市區、各部門之間的突發環境事件信息數據庫、聯席會議制度等，并建立突發環境事件信息公開的效能和業績考評體系。

信息公開是雙向的信息溝通，政府對公眾提供的環境信息的知悉和反饋有助于在相互交流的基礎上促進信息公開的目的實現，因而關于突發環境事件應急處置，還應建立政府與公眾之間的信息共享與互動機制，將政府的主導作用與公眾的積極參與有效結合起來。這一機制的作用具體表現在兩個方面，一是促使公眾作為政府應急處置措施的相對人，配合政府采取各項突發環境事件應急處置措施；二是促使公眾作為環境公益的享有者，監督政府和其他組織履行環保職責。政府與公眾之間突發環境事件信息共享與互動機制的設計應以滿足公眾參與需要，增強公眾參與過程中的信息可得性為落腳點，消除政府與公眾之間的信息不對稱現象，促進信息在兩者之間的有效交流與反饋。環境信息公開的程度在很大程度上取決于公眾參與的程度。在現實社會中，民間環保組織在專業知識、技術和調查能力方面具有一定的優勢，其在搭建信息交流、資源共享平臺和影響政府決策方面發揮著越來越重要的作用。基于此，應當發揮民間環保組織在環境信息收集方面的優勢，考慮通過政府的認可，將民間環保組織作為政府環境信息的正規發布平臺。

3.突發環境事件信息公開的救濟

一個國家的環境信息法律制度乃至所有領域的法律制度的實施成效如何，在很大程度上取決于法律中權利救濟制度的優劣和完善程度。司法應該成為信息公開權的最后保障。如果僅僅規定了一系列權利而沒有相應的權利救濟制度，則權利就是一紙空文。歐盟一些國家和美國的環境信息公開法律中不但規定了相應的公民權利，還規定了環境信息公開權益不能實現時的司法救濟和行政救濟程序。我國現行法律規定在環境污染事件中受到直接損害的單位或個人，可以直接向人民法院起訴請求賠償、追究相關民事責任，但公民在實際遭受突發環境事件損害時，在啟動訴訟、請求救濟方面仍困難重重。筆者認為，我國突發環境事件信息公開制度中應當確立救濟機制，應明確政府在突發環境事件信息公開中的責任承擔方式，提供實現公眾環境信息權益、追究企業法律責任的程序依據。［19］

注釋

①參見原國家環?？偩?006年頒發的《突發環境事件信息報告辦法》第一條。②《環境保護部應急辦：環境突發事件越來越突出》，《中國環境報》2012年2月2日。③韓從容：《突發環境事件應對立法研究》，法律出版社，2012年，第70頁。④Kathleen Fearn-Banks（USA）：Crisis Communications：A Casebook Approach，LawrenceErlbanm Associates Inc.，Publishers，2007，p307.⑤［13］賀文發、李燁輝：《突發事件與信息公開》，中國傳媒大學出版社，2010年，第5、129頁。⑥王琪、趙璟：《海洋環境突發事件應急管理中的政府協調問題探析》，《海洋信息》2009年第4期，第29頁。⑦［德］烏爾里?！へ惪耍骸讹L險社會》，何博聞譯，譯林出版社，2004年，第39頁。⑧石國亮：《國外政府信息公開探索與借鑒》，中國言實出版社，2011年，第191頁。⑨張明杰：《開放的政府——政府信息公開法律制度研究》，中國政法大學出版社，2003年，第176頁。⑩任曉剛：《突發事件情景下政府信息傳播機制建設》，《人民論壇》2012年第8期，第74頁。［11］朱謙：《論環境知情權的制度構建》，《環境資源法論叢（第6卷）》，法律出版社，2006年，第202頁。［12］Svitlana Kravchenko（USA）：Is Access to Environmental Information a Fundamental Human Right？Oregon Review of F International Law，2009，p249—251.［14］［19］胡靜：《環境信息公開的理論與實踐》，中國法制出版社，2011年，第236、241頁。［15］劉萍：《政府環境信息公開的功能探析》，《科技與法律》2010年第6期，第57頁。［16］周軍等：《我國政府環境信息公開現狀評估及政策建議》，《環境保護》2011年第13期，第33頁。［17］汪勁：《中外環境影響評價制度比較研究：環境與開發決策的正當法律程序》，北京大學出版社，2006年，第190頁。［18］朱謙：《突發性環境污染事件中的環境信息公開問題研究》，《法律科學》2007年第3期，第156頁。

［1］應松年.突發事件應急處理法律制度研究［M］.北京：國家行政學院出版社，2004.15.

［2］韓大元.公法的制度變遷［M］.北京：北京大學出版社，2009.321.

［3］馬懷德.法制現代化與法治政府［M］.北京：知識產權出版社，2010.147.

［4］白洋.漁業配額制度的起源、特點及展望［J］.自然資源學報，2012，（3）.