政府行為對土地市場外部性的影響與矯正

孫 超

長久以來，人們普遍認識到土地利用中存在廣泛的外部性現象。出于最大化社會總收益的考慮，政府——包括土地私有的國家——往往會在價格機制外加大對土地資源利用的管制。在我國的土地市場上，同樣存在著廣泛的外部性現象，而政府也同樣通過各種方式影響土地市場的配置。學界已有對政府矯正土地市場外部性行為的研究，這些研究有的集中在土地外部性的特點和解決的主要方向，有的則集中在具體的某項矯正行為的實施績效分析。筆者認為，還有必要對現行的各項矯正行為之間的分工和協調情況進行探討。分析政府在土地市場上的不同職能，是理解政府矯正行為以及和市場價格機制分工協調的一個較好方式。從分工的角度講，土地市場影響重大、機制復雜，政府在土地市場上的矯正行為需要達到多個目標。一方面應不影響價格機制正常運行，另一方面要平衡經濟利益、生態利益和社會利益，而不同職能隱含了政府矯正行為中不同的目標函數，是對政府矯正行為的分工；同時，各職能之間也存在著互相的約束和補充，對彼此實施的成本和績效均會產生影響。從這個角度看，只有在了解各矯正方式之間的分工協調后，才能對政府的矯正行為有更全面更準確的認識。

一、政府在土地市場上的職能及行為模式

一般而言，政府在土地市場上主要是作為規則制度的建立者和維護者。政府根據一系列的法律法規制定土地市場的基本規則，如確立產權和交易方式，形成由一系列包括土地征用制度、土地儲備制度等在內的土地市場體系。其次，政府根據經濟、社會的發展戰略等制定土地利用規劃、城市規劃，通過此類規劃綜合安排成片區域內土地的使用。在某些國家和地區，政府會直接參與土地市場交易。我國的情況即是如此，作為城市土地一級市場的壟斷供應方，我國政府通常會制定土地供應計劃，決定土地一級市場的潛在供應情況——包括土地的供應量和供應結構，從而對土地市場的預期和供給需求比例帶來更直接的影響。而當政府作為集體土地所有權受讓方和國有建設用地使用權出讓方這兩個角色直接出現在土地市場上時，政府就直接成為市場的參與者。

1.政府作為土地市場建立者的行為模式分析

從影響外部性的角度看，作為土地市場的建立者，政府最主要的工作包括明晰土地交易的產權權利束、建立運行良好的交易體系以降低交易成本。我國城市土地市場建立的時間相對較短。在一定程度上，這與計劃經濟時代的經濟特點有關。在計劃經濟時代，由于城市土地歸國家所有、農村土地歸集體所有，土地的資產價值并不被完全承認，也因此未設立可供交易的土地權利。改革開放后，這一情況有所好轉。城市土地使用權從國有產權體系中分離，成為可以被賦予私人所有的權利。這也是土地市場建立的前提條件，由此，土地使用權從無償、無限期、無流動向有償、有限期、有流動轉變，并逐步開始出現普遍性的土地使用權交易。之后，隨著土地管理法的修訂、物權法的出臺，關于城市土地產權的設置逐步強化，與農村集體用地相比，城市土地的使用權從主體到權利束設置上看相對都較為明晰，大大推動了土地市場的發展。在土地產權出現的初期，土地市場出現過一段時期的混亂狀況，主要表現在土地的多頭供應，土地的原使用權人能夠較自由地進入土地市場出讓土地使用權。這種現象雖然在短時間內活躍了土地市場，但由于當時的市場機制尚不完善，無法對價格信號形成良好的反饋和調整，再加上部分土地交易具有一定的短期投機性，土地市場出現了不穩定的狀態。因此，政府對土地權利的設置進行了調整，逐步收緊了土地供應的權利，同時，農地轉用制度、建設用地指標制度、土地用途管制制度等一系列配套體系的確立使得土地的部分發展權繼續由政府控制，最終使得政府成為城市土地一級市場上的壟斷供應者。

由于土地權利之前長時期為國家所有，政府通過行政命令的方式按照規劃全盤主持分配土地資源，因此具有整體利益最大化的取向。在不考慮對外部性的測量準確程度的情況下，可以認為至少在資源分配時，外部性通過政府直接決定配置的方式得到了矯正。但由于缺少價格機制的衡量，因此矯正后的效果是否能夠符合預期則難以衡量。在土地產權設立后土地交易活躍，尤其是周邊區位條件良好的土地價值上升明顯，可以認為外部性逐步在土地價值中得到了顯現。

從交易方式上看，初期的土地交易市場化程度相對較低，主要采用協議出讓的方式，協議出讓能夠較好地反映交易雙方的利益訴求，因此理論上，政府在達成協議的過程中可以更全面地考慮出讓地塊的價值中包含的外部性影響，以及出讓土地開發過程中可能對周邊造成的外部性影響。但隨著出讓規模的擴大，協議出讓的方式制約了市場的進一步擴展。首先，當土地市場涉及的交易擴大到多個地塊以及多個潛在的市場參與者時，政府作為壟斷的供應者要在出讓土地時進行較多的信息收集和討價還價工作，而這所需的成本過高，實際中難以完成，只能放棄一部分利益。這一方面給尋租提供了空間，另一方面，當交易量達到某個臨界點時，過高的交易成本會限制市場規模的進一步擴大。

土地交易的市場化程度真正大幅度提高，是在我國推動經營性用地出讓的招拍掛制度后。由于招拍掛出讓制度相對公開、公正，信息的收集相對方便，使得土地市場的交易費用下降，刺激了土地市場的活躍度。這其中，拍賣和掛牌的方式相對而言市場化程度更高，主要是采取價高者得的方式，既降低了交易成本，也提高了土地市場的競爭性，使得土地更有效地流向經濟效益更好地使用者。

雖然市場的配置效率大幅提高，能夠較好地將土地的外部性納入市場交易的一部分。但這往往表現出一種不對等的現象。相對而言，作為外部性的承受者，土地使用者往往能夠更合理地評估外部性對土地價值的影響，例如，周邊地塊對土地的利用有正的外部性效果，則土地使用者愿意支付更高的價格。但作為外部性的制造者，土地使用者往往難以準確地考慮其土地利用行為對周邊地塊可能造成的影響，無論這種影響是正面的還是負面的。

2.政府作為土地市場管理者的行為模式分析

在土地市場上，政府的作用不僅僅在于確立和維護市場交易的規則和秩序。政府還往往承擔了一部分配置資源的職能，即通過制定城市規劃、土地規劃等方式，確定土地利用的規模和功能分塊。土地規劃以及規劃下的用途管制，是政府對土地市場因外部性等因素而導致市場失靈的重要應對方式。土地規劃的理念是以社會總效益最大化為目標，因此能夠綜合性地考慮各類土地使用的社會邊際收益和邊際成本，進行統籌安排。但規劃作為指導市場的方式也具有其局限性，其一，規劃往往針對于較長的一個時期的發展，而現實中可能由于發展過快或規劃制定時的其他種種原因而出現規劃與現實不符的情況，尤其是我國當前正處于城鎮化的快速發展時期，規劃往往面臨著較短的修改周期。其二，規劃是一種相對較被動的調整方式，需要市場參與者根據規劃進行相應的調整才能達到預期的目標，而這個過程和結果都難以受到控制。其三，規劃實際上很難對土地利用的外部性進行十分準確的分析。因為政府并非是規劃土地的實際使用者，因此既難以了解土地的實際使用方式和使用狀況，也難以了解周邊群體的偏好，因此很難準確地評估外部性，更難以對外部性造成的成本或收益進行測量。這在一定程度上限制了規劃干預市場的績效。因此，一般情況下，政府往往在規劃制定時加大公眾的意見反映，或根據規劃管制，設定相應的土地發展權，使得這種干預更具有合理性。

除了規劃這種量的干預方式，政府還往往采取價格的干預方式。主要包括針對某種土地利用的稅費或補貼。通過稅費或補貼，使得某種土地利用者相對于其他利用方式的成本或收益發生變化，從而影響其對土地資源的利用。例如，耕地與建設用地相比，經濟產出相對有限，土地的資產價值相對較低。不過，耕地具有較大的生態、社會方面的外部性，這一點無法在市場上反映出來，耕地使用者的私人凈收益和社會凈收益不符，結果導致大量的耕地轉化為建設用地，而社會總收益受到較大的影響。因此，政府往往通過耕地補貼、農業補貼等市場化運作方式，激勵耕地保護。

隨著政府管制行為應用技術的發展，一方面，管制的運行成本、精確度均有了一定的提高；另一方面，管制行為也往往在不斷的演化。例如保護耕地是由于耕地具有較強的正外部性。但這種正的外部性對于不同區域的收益不同，而獲得這部分外部性的成本也不同，強制性的保護行為不利于土地的高效利用，因此產生了異地代保等行為。

這些管制行為的演變體現了政府作為土地市場管理者和土地市場建設者之間的協調和融合，使市場機制和政府管理機制更好地相互配合，使管制行為能夠更多地采取市場化的手段并且不對市場的運行產生過多干擾。作為土地市場的管理者，與管制其他市場時的一項不同之處在于，土地資源的管制不僅包括其用途上的配置，也包括空間上的配置。這是因為，對于外部性而言，一方面其影響具有范圍性，且在其影響范圍內有可能均勻分布，也有可能效果遞減；另一方面，對于外部性的承受者來說，其對外部性的影響大小的評估與其對外部性影響的偏好直接相關，且這種偏好對于不同的群體有著較為明顯的區別。一般而言，作為普通的土地使用者，對于負的外部性往往具有更多的趨同性，如污染、噪聲等，而對于正的外部性則因為個人的偏好不同而表現出較大的差異性。如教育、醫療等資源對于處于不同年齡段的效用不同。因此同樣的外部性產品，可能因為所處區域的不同而效果大相徑庭。

3.政府作為土地市場參與者的行為模式分析

作為市場參與者，政府的職能一方面在于通過發布土地儲備計劃、土地供應計劃等，向土地市場釋放信號。由于儲備計劃包含了政府在一段時間內可能投放的土地供應的“庫存”總量以及儲備開發進度，因此會在一定程度上影響市場參與者的預期；而土地供應計劃往往直接包含了政府供應土地的規模和結構。這種資源配置的模式通過政府的計劃規劃等能夠和市場上的價格信號結合在一起，對市場參與者的決策產生影響。另一方面，政府根據制定的土地儲備和土地供應計劃，進行土地收儲和土地出讓行為，作為市場參與者買（收儲）賣（出讓）土地使用權。

與其他的市場參與者不同，政府無論是在制定計劃還是實際操作時，并不完全依據價格信號作為其調整依據，而這所造成的就是土地資源配置的結果與市場的均衡結果可能存在差異。這種差異有相當一部分情況是由于政府對土地配置結果的外部性的認識和考慮。例如，政府可能認為大型的工業園計劃能夠吸引投資、拉動地方就業、帶動區域經濟增長，也即是造成較大的正的外部性。因此政府可能會加大此一部分用地的供應規模，或降低其供應價格，如我國之前曾經出現的大量興建工業園區并低價出讓工業用地的現象。這種行為邏輯事實上是政府通過對潛在的外部性進行估價，并取代市場競價交易的方式直接對其進行分配。因此，這種舉措可以被視為政府購買外部性的行為。由于政府壟斷了土地供應市場，作為成片土地的擁有者，假設這種土地利用中的外部性效應確實存在，其必然會反映在周邊土地的價值上，而這部分土地增值的收益仍然至少部分地會歸土地的所有者即政府所有。因此，在這種情況下，政府的讓利行為，實際上可以被視為科斯所設想的市場參與者之間對外部性進行交易，進而自發地調整資源配置的行為。

二、政府行為對土地市場外部性的影響與矯正

1.制度層面

從制度層面看，政府作為土地市場上規則制度的確立者，其建立的市場規則和政府管理規則：（1）決定了市場機制和政府管理機制的成本；（2）為政府在操作層面的各種矯正行為設置了約束，并對其進行調整。

政府制定的產權制度確定了土地市場上的產權體系，而產權體系除對產權者的激勵和約束效果之外，也對土地本身及其所衍生出的各種權益進行了界定。當產權體系不夠完善、權益分配不夠清晰時，就會產生外部性。而由于界定產權是有成本的，因此可以說外部性必然會存在，只是程度大小的問題。此外，已界定的權益如果由于交易成本過高而難以自由交易時，則潛在的可能得到矯正的外部性也會持續存在，無法通過市場機制內部化。

我國實行的是土地的公有制，政府掌握了主要的土地產權。因此，與一般的土地使用者相比，出現在土地市場上時的政府具有更大的影響力。其次，與其他土地非國有的國家的政府相比，由于我國政府在土地市場上具有足夠多的資源和權利，因此在進行土地管制行為時能夠采取更豐富、更順暢的市場化方式或將行政性的方式與市場化的方式更好地結合。最后，政府制定的產權規則在框架上決定了政府能夠對土地利用中的外部性進行干預的范圍、程度和方法，因此對政府的外部性矯正行為產生了約束。

2.操作層面

在操作層面上，政府在可能的外部性矯正路徑中進行選擇時，不僅需要考慮制度層面設置的約束，同樣需要考慮其在土地管理中的各項目標的先后輕重。由于各目標彼此之間可能存在著沖突和權衡，因此政府的外部性矯正行為也往往在發生著變化。

首先，不同的發展階段，政府矯正外部性的重點目標也可能存在著不同。在經濟增長為主的階段，土地市場參與者往往對能夠增進總產出的外部性矯正行為比較敏感，而對于生態、社會方面的外部性則放在其次。不僅政府如此，對于普通的市場參與者而言，其偏好也往往集中于經濟方面的外部性效應，而對生態等方面的外部性則不甚重視。例如，在經濟發展初期，良好的經濟外部性往往比良好的生態外部性更受歡迎，換句話說，經濟外部性的邊際效益大于生態外部性的邊際效益，因此，即使對經濟外部性進行矯正的邊際成本更高，政府也更愿意采取措施對這部分資源配置進行矯正。而隨著經濟的增長，經濟外部性的邊際效益下降，生態外部性的邊際效益上升，政府和公眾對生態利益更加關注，則政府將調整目標函數和相應的矯正行為，加大對生態外部性的矯正力度。

其次，在具體的操作層面上，不同的政府角色可能表現出不同的目標函數。而實際中，作為實際的執行者即土地市場的參與者時，政府由于直接受到外部性效果的影響，因此，其外部性矯正行為表現出一部分市場化行為的屬性，而與其他角色下的政府在矯正行為可能存在著目標的偏離，影響最終的矯正效果。而這時，政府往往會在制度層面進行新一輪的調整，以改進政府的外部性矯正行為。

3.政府矯正行為的影響和矯正方式的演變

就土地市場而言，目前已有的研究中與外部性問題有關的一項重要領域即在于土地增值收益的獲取和分配，尤其是在農地非農化過程中產生的增值收益。從我國土地增值收益分配的過程中可以看出政府矯正市場外部性行為的實際影響，這種影響可能由于政府的一些具體行為在某種程度上偏離了政府的目標。因此影響了外部性的矯正效果。而政府則會進一步調整土地市場的運行規則和自己的矯正行為，使矯正效果向自己預期的方向改進。以下就以土地增值收益的分配為例，分析這一調整的出現的原因和調整的過程。

在土地經濟學的理論中，某一地塊的價值除取決于自身初始情況外，還受該地塊上的投資、周邊地塊的投資以及社會的整體投資等因素影響。因此，社會的進步、周邊土地的利用情況等因素都可能使得土地價值增加，這其中除對地塊本身的投資與私人行為有關外，其他更多地取決于他人的或社會整體的行為。具體而言，社會的進步更多是導致土地總體價值的增加，但這部分增加的價值在分配的過程中并不一定在所有土地上均勻分布，而是往往集中在地段良好、周邊設施完善的區域，也即社會進步的增值在受到外部性影響較大的區域份額相對更大、比例相對更高。因此，這種增值在某種程度上可以被視為是外部性的影響。

在現實中，這種增值收益的分配在較大程度上受到了政府的影響。首先，由于產權制度的安排和政府的管制職能，政府能夠以較低的價格獲得土地；其次，由于政府掌握了城市土地一級市場上的供給，因此，政府能夠以相對較高的價格出讓土地，因此獲得了土地增值收益的大部分。這種成本的低約束和收益的高激勵在一定程度上影響了政府某些外部性矯正行為，進而影響了實際的矯正效果。

例如，耕地保護具有較強的正外部性，因此政府往往會加大耕地保護的力度，包括制定耕地占補平衡、劃分基本農田等政策，以獲得這部分外部性效果。因此理論上，在政府的矯正行為之下，農地轉化為建設用地的數量應小于市場自由配置下的數量。但由于現實中，政府能夠在農地非農化的過程中獲得較多的增值部分收益，這在一定程度上強化了政府占用耕地的動機，因此，政府往往加大了占用耕地的規模，使實際的農地轉用規模甚至大于市場自由配置下的規模。這反映了政府在矯正外部性過程中實際效果和目標之間的偏離。

此外，以政府在出讓工業用地時的購買外部性的行為來看，由于政府掌握了增值收益分配的方式，進而能夠以較低的價格獲得土地。因此，政府在購買外部性時往往受到的成本約束較小，能夠以更優惠的政策——也就意味著更高的支付價格——獲得這部分外部性效果。而由于地方政府間較普遍存在著的招商引資過程中的競爭，這種優惠在早年間往往發展到低地價、零地價甚至負地價的程度。這在一定程度上影響了土地市場的價格信號，使土地存在著過度供應的傾向，同時也反過來強化了政府過度占用農地的動機。

由于政府的矯正行為可能存在與矯正目標的偏離，尤其是作為土地市場參與者的政府矯正行為與作為土地市場建設者和管理者的矯正目標的偏離，影響了作為后兩個角色時政府的目標函數的實現。因此，政府往往會對土地市場上的一般規則和管理行為進行進一步的調整，以矯正這種偏離。

在農地轉用領域，首先，政府強化了占補平衡等政策的實施力度，例如制定詳細的考核文件、建立土地督察制度等，強化耕地保護政策對政府行為的約束。其次，對政府在土地出讓過程中的行為進行約束，例如制定工業用地出讓的最低價格標準，規定工業用地必須采取招拍掛出讓的方式等等。最后，從增值收益分配的角度來看，近年來，政府逐步調高了實際中的征地補償標準，而隨著征地補償標準的不斷提高，以及實際征地工作中農民維護自身權利意識提升，農民在農地非農化過程中獲取的增值收益呈逐步上升趨勢。因此，增值收益中有較大的一部分逐步轉向土地的原使用者部分。這種分配方式上的調整進一步弱化了政府在農地轉用過程中的利益激勵，使其外部性矯正行為更合理。

從政府調整后的行為效果來看，耕地的保護工作具有一定的好轉，占用農地的規模雖然仍然較大，但開發復墾的規模也逐漸填補了上來；政府在購買外部性的過程中由于受到了種種約束，因此能夠以更合理的方式更準確地評估外部性的影響，進而采取合理的支付價格，同時也避免了地方政府間的過度競爭。

三、結論

在土地市場上，政府扮演的不同角色賦予了其通過多種方式矯正市場外部性的路徑可能，在一定時期的制度安排下，各種路徑方式對政府具有不同的成本約束；同時，在土地市場上，政府具有多元化的目標函數，在一定時期的發展階段內，政府對各目標函數具有不同的偏好，因此也就有不同的收益激勵。在現實中，政府往往綜合二者，選取對其而言成本收益最優的矯正行為組合。而隨著制度的變遷和發展階段的不同，無論是成本約束還是收益激勵都在不斷變化，因此，政府需要根據具體階段的具體情況，調整自己的矯正行為組合。在現實中，由于多重角色的影響，政府具體的矯正行為可能與總體目標存在一定的偏差，使其矯正結果與預期不符。而政府的多重角色往往會相互作用，對矯正的行為進行進一步的調整，以達到預期的目標。

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