強制隔離戒毒工作執法監督的價值透視、現狀分析及工作對策

■陳玉海〔浙江省勞動教養 (戒毒)管理局政委〕

強制隔離戒毒工作執法監督的價值透視、現狀分析及工作對策

■陳玉海〔浙江省勞動教養 (戒毒)管理局政委〕

司法行政系統強制隔離戒毒工作執法監督的范疇很廣，本文所指的是司法行政機關強制隔離戒毒場所依法對強制隔離戒毒人員實施毒癮戒治、身體康復、行為矯治等執法活動的監督，包括依法對戒毒人員考核獎懲、診斷評估及所外就醫、另行處理等重要執法行為的監督。

一、強制隔離戒毒場所執法監督的價值透視

司法行政系統強制隔離戒毒場所是國家的行政執法機關，擔負著戒治、康復吸毒人員的重任，其所從事的一切活動代表著國家行使執法權。加強對強制隔離場所執法監督，不僅是當前加強基層基礎建設工作的一個重要內容，也是統一執法思想，加強執法隊伍建設，規范執法權力運行，提高執法質量，確保執法安全的必然要求。

(一)從法律實施的角度看，加強執法監督是確保《禁毒法》、《戒毒條例》等法律法規在強制隔離戒毒場所正確實施的必然要求。執法監督是強制隔離戒毒場所依法治所建設的自我調節和保障機制，是保障法律實施、實現執法規范的重要環節。

(二)從規范執法的角度看，加強執法監督是規范民警執法行為，保障強制隔離戒毒場所民警正確行使職權的有效手段。2004年3月22日，國務院發布了《全面推進依法行政實施綱要》，綱要明確指出:建設法治政府，嚴格執法是關鍵。建設法治政府，加強對權力的監督是保障。強制隔離戒毒由于其執法上既要考核其行為矯治，又要對其毒癮戒治、身體康復情況進行鑒定才能作出綜合評估，因此執法更為復雜。尤其是強制隔離戒毒在戒治模式、運行方法、考核機制等方面的法律制度目前還有待完善，單純依靠道德的教化和民警的自律，還難以保障權力的正確行使。因此，建立執法監督和預警機制，對規范民警執法行為、有效化解執法風險具有積極的作用。

(三)從依法評估的角度看，加強執法監督是維護管理者與被管理者合法權益的現實需要。《行政訴訟法》舉證責任的倒置，不僅要求作為管理者的民警執法行為要嚴格按程序，而且更強調處罰和評估的事實和法律依據，建立內部的執法監督機制有利于正確執法，有利于維護自身合法權益。同樣作為被管理者的戒毒人員其最關心的問題就是獎懲和診斷評估問題，這也是我們執法工作的重點內容。一旦執法出現偏差或錯誤時，或者對事實認定有錯誤，或者引用法規條文有錯誤，造成執法過錯，將使戒毒人員的合法權益得不到應有的保障。為避免這種過錯的發生，或使錯誤能得到及時糾正，強化執法監督這一安全保障，無疑是一條有效的途徑。

(四)從提高整體工作質量看，加強執法監督是加強強制隔離戒毒場所執法隊伍建設的客觀需要。多年來，我們強制隔離戒毒場所十分重視執法隊伍建設，絕大多數民警在各自的崗位上能夠恪盡職守，認真履職，取得了很大成績，體現在民警近年來違法違紀案件大幅度下降，但在執法實踐中也出現了一些不容忽視的問題，如極少數民警的執法理念有偏差，執法行為不規范等。要通過執法監督，及時發現工作中的偏差和錯誤，并采取恰當措施予以糾正，從而增強責任感，促使依法行使職權。

二、當前強制隔離戒毒執法監督的問題解析

隨著《禁毒法》和《戒毒條例》的相繼頒布實施，強制隔離戒毒場所針對不同的管理和執法對象，對戒毒工作的模式和方法，對戒毒人員的考核和診斷評估進行了積極探索并取得了較大成效。與此同時，強制隔離戒毒執法監督工作也得到了相應跟進。截至目前，我省系統內未發生影響較大的執法過錯事件。但是，由于在執法監督的認識上、監督機制上、監督力量上、監督職能上存在的一些困難和瓶頸問題，特別是對強制隔離戒毒監督主要還是沿用以往勞教工作的監督機制，還不能完全適應強制隔離戒毒工作的要求，使執法監督工作不能充分發揮應有的效能。主要表現在以下幾點:

(一)重自覺執行輕監督保障。理念上存在的偏差，導致執法監督阻力不小。表現在少數領導和民警錯誤地理解執法監督，認為監督是對自己工作的不信任，是和自己過不去。平時對民警往往正面引導多，反面警示少;布置工作多，檢查督促少。而作為監督的一方尤其是同級監督者感到監督權威性不夠，在實施監督權時思想上還存有顧慮，擔心引發沖突、影響關系，難度較大，不敢大膽檢查和指出問題。有的則是查問題多而工作指導少;而作為被監督的一方則認為只要自覺做好了就行，對監督檢查抱應付態度，甚至有的還帶有抵制情緒，不愿在監督中予以主動配合，在檢查中消極對待，不愿主動向監督部門提供相關材料和信息，導致監督部門無法掌握有關信息，及時發現問題和不足。應該說通過近幾年的執法執紀、法治理論和公正執法樹形象等專項教育，民警的法治觀念和執法意識有很大的提高，但是受傳統思維和行為習慣的影響，個別民警不依法執法的現象還在一定范圍存在。

(二)重單一監督輕協同監督。從省屬強制隔離戒毒場所監督職能劃分看，實際監督工作主要由紀委、監察部門、審計、法制和相關業務職能部門共同承擔。但從實際來看往往層級監督職能界定不夠清晰，由于對執法內容和范圍存在著爭議，同一執法行為監督部門存在職能交叉現象，加上監督過程中缺少統籌協調，容易出現各自為政單打獨斗的現象，監督者很多，但力度都不大。雖然近幾年相關監督職能科室與管理、教育、生活、習藝部門之間的協調有所加強，但在實際操作過程中，部門之間的長期穩定的協調配合機制、信息交流機制和責任追究機制還不夠健全，紀委的組織協調作用難以充分發揮。

(三)重面上檢查輕實際效果。據統計，2011年全省審核診斷評估案卷材料達1萬余份，但真正花精力耐下心來審核的不多，提出糾正意見的就更少。此外，每年各種形式的檢查也多，但效果并不是很理想。從查出的問題來看，相當多的是老問題，有的完全是責任心不強造成的。這其中一個重要的原因是責任追究機制不全。另一個原因是監督力量有限，導致對案件審查主要是走程序。目前省直所雖均設立了法制科，但由于受編制、警力等問題的困擾，專職人員最多只有2人，地市所大多沒有設法制科，有的只有1人兼職負責法制工作，這與整個監督工作任務和要求是不相匹配的。從監督實踐來看，對程序上監督相對容易，要對實體問題監督就顯得心有余而力不足，往往是暴露問題了再調查、再處理，很被動。從近幾年信訪事件中反映的情況也說明我們的執法監督有待于進一步改進。

(四)重執行性制度建設輕監督性制度建設。近幾年，我省戒毒工作在完善執法制度建設方面做了大量工作，取得了一定成果。但是，由于《禁毒法》尤其是《戒毒條例》實施不久，強制隔離戒毒工作實際操作面臨著如何配套和規范的問題，特別是民警不同于勞教工作的執法行為規范還有待于健全完善，執法過程中許多細節問題特別是對戒毒人員如何獎懲和診斷評估還處在探索改進階段，導致監督制度的配套也相應滯后。盡管如此，為確保強制隔離戒毒工作的正常運行，各省都已相繼出臺了本省的執法類制度。就我省而言，先后出臺的有《強制隔離戒毒工作執法指南》和有關收容收治、現場勤務、民警一日行為規范、動態研判、證據收集保全等6個精細化管理制度，這無疑對推進戒毒執法工作的具體實施起到了積極作用。但是，在強制隔離戒毒工作探索前進的同時，一些新問題新情況隨之產生，制度的不穩定性始終存在。執法監督工作的一些配套制度無法適應新的形勢發展需要，監督主體不夠明確，監督程序不夠硬性，監督范圍不夠清晰，監督依據不夠具體，監督指導不夠有力。因此，總的說制度監督體系尚未形成，監督缺乏法規和制度的支撐。

(五)重事后監督輕事前監督。有些執法行為往往是既成事實，已經不能從實體上糾正，最終難以消除損害。這就需要監督部門提前介入，但由于介入的方法、時機都缺少統一的制度性規范，致使相關線索和問題來源掌握較少且不及時，監督大多處于被動和滯后，對事前、事中的監督往往停留在面上。近幾年，由于加強信息渠道的拓展，信息平臺的建設取得長足的發展，為提前干預糾正創造了條件。但是，這些渠道的規范性、有效性都有待于提高，執法監督工作的信息來源還有一定的局限性。尤其在教育、管理和監督的整個過程，信息局限在垂直部門中、局限在各部門、局部問題上。因此，信息分散和來源窄小，不能不說是監督滯后的重要原因之一。

(六)重程序監督輕實體監督。由于監督人力薄弱與監督任務繁多的矛盾，目前執法監督的重點還體現在程序上。如對現場管理、重點執法環節、執法部位的監督;對案卷的審核也往往注重于程序上是否符合要求，而對證明案件事實的證據材料的準確性、有效性、充分性審查就顯得不夠仔細全面。尤其某些大中隊對加扣分在30分以下的處理既沒有合議記錄，也沒有相關證據印證，給監督工作帶來難度。

三、加強和完善執法監督工作的對策思考

加強和完善執法監督工作，要在理念、職能、形式、內容、制度、資源整合等方面予以進一步改進，切實采取有效措施，實現真正意義上的七個轉變，充分發揮監督的保障職能，確保《禁毒法》、 《戒毒條例》等戒毒工作法律法規和上級規范性文件在強制隔離戒毒場所的全面正確有效實施。

(一)轉變觀念，提高認識，實現被動監督向主動監督的轉變。首先要加強對執法監督工作的領導，進一步建立健全監督工作的領導體制和工作機制，堅持計劃性與突擊性相結合，針對不同時期的工作難點、熱點、盲點對監督工作進行部署和安排。黨委要始終將執法監督工作列入工作目標與重點工作同部署、共推進，要大力支持監督部門在執法監督方面應有的獨立性和權威性，明確規定監督部門對戒毒工作重要執法活動的參與權、建議權和批評權。當監督工作遇到梗阻和困難時，各級領導尤其是紀委書記要及時予以疏通協調解決。同時，要加強對各級領導和廣大民警的教育，使其充分認識執法監督的重要性。真正從防范和化解執法風險的高度來認識執法監督，認識到監督既是對民警自身的保護，又是提高執法質量和水平的有效途徑，主動自愿接受監督，主動邀請監督部門介入和參與重大執法事項監督。作為監督部門更要圍繞執法安全這一根本目標，主動出擊，既堅持原則，又妥善處理，正確處理好監督與被監督的關系，既要堅持原則對問題不回避，又要靈活運用講究策略和方法，以取得監督工作的最大成效。

(二)整合資源，形成合力，實現從程序監督向實體監督的轉變。目前，強制隔離戒毒所內部有眾多部門承擔著執法監督的職責，監督資源還未達到合理優化配置的狀態。要以基層基礎建設年活動為抓手，以推進扁平化管理為契機，科學整合戒毒場所內部監督資源，將紀檢、監察、審計、法制等部門的監督職能，統一歸口到一個綜合監督部門，配齊配強人員，實現專業人員、信息資源、合作機制等方面的有效整合。在監督過程中既要做到對嚴重違法違紀問題的嚴肅查處與對違反執法工作紀律、工作程序等問題的查處，更要做好實體方面的監督。要在審查程序合法的前提下重點做好事實依據的審查，尤其要做好相關證據的客觀性、合法性、關聯性、規范性的審查。既要突出重大獎懲的證據審查，同時又要對日常考核事實證據的審查。可以對執法中遇到的以下問題規定予以事實審查:一是在執法調查中反映問題比較集中的;二是警告以上處罰的;三是對獎懲結果戒毒人員拒絕簽字的;四是對處罰決定提出復議和行政訴訟的;五是信訪和上訪中反映的問題。

(三)圍繞中心，突出重點，實現一般監督向重點監督的轉變。當前，強制隔離戒毒工作執法監督的重點應當是:

1、規范性文件。規范性文件既是執法的依據也是監督的依據。因此，必須高度重視制度建設。監督部門每年應牽頭對所內規范性文件進行清理，制定規范性文件立改廢的立項計劃，尤其要做好規范性文件出臺前合法性、合理性及規范性的審查。

2、診斷評估工作。重點做好對毒癮戒治、身體康復、行為矯治三大評估的法律和事實依據監督審查。其中，應重點突出對證據材料的審查監督，突出對提前解除強制隔離戒毒、延長強制隔離戒毒監督審核。

3、獎懲工作。獎懲是診斷評估的重要依據之一。尤其要加強對懲罰性執法行為的審查監督。

4、變更執行。重點是監督是否真正符合報送變更執行的條件，研究過程中是否符合法定的程序。

5、所外就醫。重點是監督是否符合保外就醫條件，研究過程中是否有徇私舞弊、把關不嚴、病情鑒定不準等。

6、文明執法。民警在執法過程中有無打罵、體罰、虐待戒毒人員等行為。

當然，隨著不同時期工作重點的變化和戒毒工作的發展，執法重點也會發生變化，監督工作重點也應作相應調整。

(四)調整職能，分權制約，實現體制外監督向體制內監督轉變。《禁毒法》規定強制隔離戒毒期限為兩年，在這一過程中按照三期四段的戒毒模式又有若干個診斷評估階段。對這種特殊的執法工作過程實施監督，最有效的辦法就是實行執法部門的分權制，建立健全執法內部的監督制約機制。要從實際出發，建立健全不同層級組成的監督組織體系，建立局、所、基層大隊三級執法監督組織。要做好強制隔離戒毒所的部門職能調整，改革現有審批環節，改變對戒毒人員的重要執法環節的管理、審核、呈報全都由一個部門負責，權力過于集中的狀況，通過實行權力分解的辦法，形成職責明確、互相制約的執法運行體制。可以將診斷評估的審批權從管理部門移交到法制部門。目前大多數戒毒場所都設有法制科，擔負著法制宣傳、訴訟處理等法律事務。因此，按照誰決定誰負責的責任追究原則，由法制部門承擔審批決定建議權具有合理性。在審批職能調整的同時，根據診斷評估的內容，又可以分別將行為矯治、毒癮戒治、身體康復考核分解到管理、教育、生活衛生三個部門。同時，在提出執法建議時從中隊到所部一律采用合議制的形式議決。總之，要力戒權力過于集中于某一科室或一個人身上的情況發生。

(五)健全制度，規范監督，實現柔性監督向剛性監督的轉變。近年來，我省根據《禁毒法》、《戒毒條例》及司法部規章的基本精神，結合強制隔離戒毒執法工作的實踐，探索建立了一系列戒毒工作制度，為強制隔離戒毒具體執法工作有章可循發揮了積極的作用。如編印了《浙江省強制隔離戒毒執法工作指南》，并先后出臺《診斷評估實施細則》、《行為矯治考核辦法》、《現場勤務管理標準》、《中隊民警一日工作規范》、《證據收集保全規定》等規范性文件，為強制隔離戒毒執法工作提供了可操作的制度依據。但是不可否認，由于強制隔離戒毒工作起步不久，某些規范性文件如診斷評估考核辦法至尚未出臺，勢必會使執法工作面臨著許多難題和疑問。因此，不僅需要我們不斷總結經驗，完善各項制度，還要堅持開展專項執法檢查活動，抓問題的整改，抓制度的完善。尤其要從深層次問題著眼，對現行的制度進行清理、規范、配套和完善，在重視實體性規范的同時，加強程序性、保障性制度的設計和制定，在推進基層基礎建設、實現扁平化管理的同時，建立健全科學的民警績效考核細則，修訂和完善執法監督實施細則，進一步明確執法監督的目的、任務、要求、主體、地位、內容、形式、程序和保障，構建從制定、執行、監督、反饋、完善的制度執行流程，使監督工作找準著力點，真正獲得制度和規范的有效支撐。

(六)暢通渠道，把握主動，實現重形式監督向重內容監督的轉變。要從內外兩個方面暢通和創新各種渠道。就對外層面而言，要拓展社會群眾監督渠道。主動接受當地黨委、政府的指導，自覺接受人大、政協、檢察機關和社會各界、人民群眾、新聞媒體的監督，認真對待各方面提出的執法監督的意見和建議。要健全執法監督員制度，逐步建立健全協作單位的監督機制，改進和完善向社會各界聘任特邀執法監督員和聯絡員制度，通過定期走訪，組織巡視、座談，聽取執法監督員了解的情況反饋和工作建議。對他們反映的問題要認真調查、核實，并依法及時予以處理。就對內層面而言，形式可以靈活多樣，對有些所已經實施的要在內容上、形式上作進一步科學規范，在提升實效上下功夫。如設立舉報箱和舉報電話。紀檢部門可在所內外明顯位置設立舉報箱，公布舉報電話號碼，建立所長接待日，完善舉報制度、信息反饋制度，嚴格保密紀律，建立舉報登記記錄及相關的檔案資料。再比如對即將解除強制隔離戒毒的戒毒人員進行出所前談話制度和執法問卷調查。談話的主要內容是:了解民警的執法情況，征求戒毒人員對戒毒場所的合理化建議。戒毒人員在談話記錄上以書面選擇的形式，對執法工作作出實事求是的評價，并在談話記錄上簽字。實施這一舉措，既可有效地遏制戒毒人員出所后的不規行為，又能及時對民警執法行為予以有效掌握。

(七)依托科技，創新形式，實現從傳統模式監督向科技創新監督轉變。隨著信息化技術的快速發展，傳統監督的聽匯報、看現場、查臺賬、問詢調查等方式受到了極大挑戰，如何積極運用現代化的科技手段增強執法監督的效果已成為我們當前的迫切任務。近年來，我省各強制隔離戒毒場所在信息智能化建設方面投入不斷加大，所內網絡平臺都基本完成，終端電腦等設備基本達到了人手一臺的標準，尤其是為加強場所安全管控，對重點部位、區域的監控覆蓋率基本達到了百分之百的要求，通過監控倒查等手段對執法行為過程進行有效監督已成為常態，這些都為創新監督的形式提供了有利條件。如可以運用網絡設備建立執法管理系統，在自己的網站上開通網上投訴、舉報渠道，全部公開涉及強制隔離戒毒人員權益的民警執法行為的法律依據、程序、條件等規定，方便查閱和監督。辦理案件也可在網上受理、流轉，使執法行為全面公開，從而接受全過程監督。根據強制隔離戒毒工作需要，利用現代科技手段可以在以下幾方面進行全面公開:一是強制隔離戒毒相關法律法規和規范性文件及獎懲結果的公示;二是設定權限的執法事項網上審批;三是戒毒人員違規違紀及其他重大事件;四是民警執行制度及現場管理情況;五是使用束縛帶等安全強制措施;六是對戒毒人員實施醫療救治等情況。

結束語:執法監督是一項系統性的工程，牽涉到方方面面，但首先是人的因素，作為執法監督者要始終有實事求是的胸懷和膽魄，有與時俱進的奉獻和創新精神，有洞察秋毫的眼力和見解，并在實踐中不斷完善自我，增強法律意識，提升專業知識，不斷改進執法監督的體制和機制，積極探索執法監督的手段和方法，努力提高監督質量和工作水平，這也是對執法監督隊伍自身建設的基本要求。

(責任編輯 張文靜)