農業轉移人口市民化的“三分”原則

文/柳博雋

黨的“十八大”報告提出，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”。農業轉移人口市民化可以理解為，已轉移到城鎮的農業人口獲得城市居民的身份和平等權利，與城市居民一樣，均等享受政府所提供的福利待遇的過程。

這些福利待遇包括政府為原有城市居民提供的義務教育、公共衛生、就業扶持、社會保障和住房保障等方面的公共服務。將原本只覆蓋本地城市居民的基本公共服務，擴展到外來的農業轉移人口并保障其權益，需要一筆不菲的專項投入。與此同時，農業轉移人口在城鎮定居，由此引發的為保障城鎮健康協調發展所必需的市政設施、社會事業、生態環境等城市功能建設，也需要持續性地增加投入。

很顯然，這一巨額成本，不要說是收入有限的農業轉移人口無力承擔，就是財政收入連年增長20%以上的政府，一時之間也難以消化。即便是在政府、企業、個人之間探索進行成本分擔，也不可能一蹴而就。為確保農業轉移人口市民化積極穩妥地推進，有必要確立“分類、分層、分步”的“三分”原則。

“分類”就是將農業轉移人口分成兩類，即“退土型”和“留土型”。對自愿退出原戶籍所在地的土地承包經營權和農村宅基地使用權的“退土型”農業轉移人口，在相應土地指標（包括規劃留用地指標、農轉用指標、基本農田指標、占補平衡指標等）帶到流入地城市的前提下，采取以土地指標換城鎮戶籍、住房和社會保障等權益的方式，享受當地城市居民的各種福利待遇，主要包括子女入學、就業扶持、養老保險、醫療保險、最低生活保障政策待遇和經濟適用房、廉租房等住房保障政策，平等參與當地的民主政治建設，實現與當地城市居民的“同城同待遇”，即真正實現市民化。對繼續保留土地承包經營權和農村宅基地使用權的“留土型”農業轉移人口，在保持其農村戶籍身份不變的條件下，加快解決基本權益保護、生活條件改善等問題，確保農業轉移人口在流入地城市的生產生活有保障、有尊嚴。

為確保農業轉移人口市民化積極穩妥地推進，有必要確立“分類、分層、分步”的“三分”原則

“分層”就是將農業轉移人口分成兩個層次，即“省內”和“省外”。對戶籍在本省的“省內”農業轉移人口，可結合當前正在推進的農村土地整理、農民集中居住等工程建設，逐步將土地指標的流轉范圍拓展到全省范圍，在農業轉移人口自愿退出其土地承包經營權和農村宅基地使用權（地上房屋有價補償）的條件下，將其轉為流入地的城市居民戶籍，與當地城市居民享受同等待遇。同時，按照各個城市解決農業轉移人口落戶的實際規模，經核實適當增加用地指標，同步減少流出地的用地指標，確保全省用地指標的增減平衡。對戶籍在外省的“省外”農業轉移人口，則按照中央政府的統一部署推進市民化。

“分步”就是將跨省農業轉移人口的市民化分兩步推進，即“安居”和“樂業”。對有穩定工作和住所（含租賃）的外省籍農業轉移人口，特別是知識型、技能型以及創業型的新生代農業轉移人口，可結合流入地的產業結構調整，以實現“安居”的要求，通過辦理居住證和“積分落戶”等方式，有計劃、有步驟地將其轉化為當地城市居民。對近些年還不具備土地指標流轉條件的跨省農業轉移人口，也要以“樂業”的標準，保障其勞動合同、工資待遇等基本權益，改善農業轉移人口的工作環境，加強農業轉移人口的技能培訓與素質提升，嚴格按照國家有關政策要求，有效解決其子女入學、醫療衛生、社會保障等基本權益問題，實現基本公共服務向城鎮常住人口全覆蓋，并逐步創造條件推進其市民化進程。