新型城鎮化建設需要進一步完善土地調控政策——“我國城鎮化中土地宏觀調控方向研討會”綜述

馮廣京，蔣仁開，張冰松，肖 宇，薛翠翠

（中國土地勘測規劃院，北京 100035）

2013年4月10日，《中國土地科學》、《土地科學動態》編輯部聯合南昌市國土局、江西農業大學MPA教育中心在江西省南昌市召開了“我國城鎮化中土地宏觀調控方向研討會”。

江西省委農工部副部長劉謨炎，江西省國土資源廳副廳長張圣澤，南昌市市委常委、副市長高偉，南昌市國土局局長徐茂輝、副局長陳獻忠等有關部門領導和南昌師范高等專科學校校長趙小敏教授，江西農業大學MPA教育中心主任陳美球教授、副主任黃建偉副教授，江西財經大學旅游與城市管理學院副院長鄒秀清教授，《中國土地科學》和《土地科學動態》執行主編馮廣京研究員等專家學者參加研討并發言。會議由馮廣京主持。

與會人員圍繞中國新型城鎮化的路徑、土地宏觀調控在新型城鎮化中的地位和作用、新型城鎮化中土地宏觀調控的方向選擇等問題進行了討論，并就政府在推動城鄉一體化發展中如何開展土地宏觀調控提出若干建議。

1 關于新型城鎮化的路徑

新型城鎮化的路徑選擇決定著城鎮化發展的方向,是推進新型城鎮化首先需要回答的問題。

張圣澤認為新型城鎮化的發展，應當適當控制大城市，重點發展中、小城鎮，特別是要發展小城鎮。現在搞城鄉統籌發展主要靠小城鎮來支撐，中國地域遼闊，城鄉發展差距大，人口都涌進大城市，大城市也難以承載。馮廣京提出把人的城鎮化作為推進新型城鎮化的核心，同時需要改變過去的低效用地的城鎮化發展思路和發展方式，走節約用地的發展之路，提高土地利用效率。趙小敏認為城鎮化應該從外延擴張、粗放發展轉向內涵為主，通過結構優化實現集約發展。要從“攤大餅式”的城鎮擴張轉向發展中小城市、縣級城鎮、衛星城鎮等，大、中、小城市協調發展，東、中、西部地區因地制宜地推進。

2 關于當前城鎮化中存在的問題

目前提出的新型城鎮化戰略,主要是相對于中國之前開展的城鎮化建設而言。很顯然，新型城鎮化應當選擇一條對原來城鎮化思路和方法揚棄的路徑，認真總結研究原來城鎮化建設的經驗和問題,提出更符合當前中國社會經濟發展階段要求的發展戰略。

高偉認為傳統的舊型城鎮化中的問題主要表現為，土地二元結構仍比較突出，大量低成本征用農村土地，人口城鎮化的速度遠遠趕不上土地城鎮化的速度，城市的發展對反哺農村遠遠不夠，從而引發了一系列社會問題。從總體上看，城鄉土地仍處在一種粗放利用的狀態。在統籌城鄉發展的土地宏觀調控方面，也存在很多制度障礙，例如土地產權制度不完善，土地征收制度仍待改進，城鄉土地市場處于分割的狀態等。鄒秀清等認為，中國城鎮化在推動經濟社會快速發展的同時，帶來了諸多問題，如土地問題、農民問題、產業問題和生態問題。在土地問題上表現出城市土地面積盲目擴大和結構轉換不合理、土地資源浪費嚴重等現象。比如有的開發區開而不發、土地閑置；有的老城區房屋建筑擁擠，人口密度大，土地利用過度。趙小敏認為，（1）現有城鎮用地中閑置土地和低效利用的土地面積較大。（2）工業用地比例較大，土地利用效益不高。（3）占用耕地，尤其是優質耕地較多。（4）城鎮化布局和用地結構不合理。大城市爆發式增長，中小城鎮發展比較緩慢；東部沿海發展快，中西部較慢；工業用地、大戶型和低密度高檔住宅發展較快，保障民生類和公共設施建設相對較慢。陳獻忠認為傳統的城鎮化模式在土地保障、土地供給方面無法從上到下做到統籌城鄉發展，往往都是側重城市化、工業化，而相對忽視農村的發展，特別是忽視小城鎮、新農村、農民建房等方面的發展。

3 關于新型城鎮化的目標

新型城鎮化不是簡單的城市人口比例的增加和城市面積的擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。

鄒秀清等認為新型城鎮化的目標應當包括城鄉統籌、社會和諧、集約發展和環境友好。其目標的實現，首先要充分考慮資源環境承載力，從結構層面上進一步優化空間布局，著力促進城鄉經濟社會協調發展，通過創新當前的各項體制實現城鄉公共服務均等化，促進城鄉一體化發展。其次要注重城市空間的科學規劃和土地資源的高效利用，通過土地利用規劃等手段構建資源節約和空間緊湊的城市發展模式。第三，需要強調城市的可持續發展，建設環境友好型綠色生態城市。注重調整城市各項用地結構，強調生產、生活和生態的協調發展，建設一個良好的人居環境。趙小敏認為新型城鎮化核心是人的城鎮化，要從物的城鎮化轉到人的城鎮化。馮廣京認為新型城鎮化的目標應該是城鄉一體化的協調發展，這應該是中國新型城鎮化的最大目標。在推進新型城鎮化的進程中，既要用這個長遠的大目標作為統領，也要考慮階段性的任務，制定相應的措施。

4 關于土地宏觀調控的作用

加快人的城鎮化是新型城鎮化的重點方向，但人的城鎮化依然是建立在土地利用方式基礎上的，而土地利用方式又必然取決于建立在中國的土地國情和土地國策基礎上的土地利用規劃和土地供應政策。

張圣澤認為新型城鎮化必須是保護耕地前提下的城鎮化、集約節約用地的城鎮化、符合建設美麗中國前提下的城鎮化，今后不管是土地差別化政策還是規劃的布局，都要圍繞這些要求來發揮作用。高偉認為，走城鄉發展一體化的道路，一定離不開土地要素的支撐。要統籌城鄉發展，加大土地宏觀調控的力度，必須進行土地制度與機制的創新。趙小敏提出應以土地宏觀調控政策推進更有質量的城鎮化，使人口城鎮化與土地城鎮化協調同步推進。陳獻忠認為在城鄉發展一體化過程中，土地資源保障及供給至關重要。馮廣京認為城鎮化有三個問題繞不過去，一是人，二是地，三是資金。城鄉一體化的發展很多方面都需要政府投入，很多地方把以地生財作為化解資金壓力的重要選項。因此城鎮化進程中土地不僅承載著如何保障生活和生產的資源壓力，也承載了很大的資金壓力。

5 關于城鄉一體化發展的土地調控對策

新型城鎮化的重要目標是推動城鄉一體化發展，縮小直至消除城鄉二元發展差異，制定并推行有利于實現這一目標的土地利用方式和土地供應方式的政策是一種必然的選擇。

高偉建議應積極推進農村集體土地產權制度改革，建立城鄉統一的建設用地市場；健全農村土地承包經營權制度，建立集體土地產權抵押制度，創新農村宅基地的交易、流轉、置換、退出等一系列的制度；改革土地征收制度，建立有效的耕地保護補償機制；完善土地綜合整治機制，完善土地規劃的調控機制，完善總體規劃修編評估體系。鄒秀清等認為，應建立城鄉統一的規劃體系，實現集體建設用地和國有土地“同地等價”，完善土地使用權流轉制度，建立城市土地集約利用考核制度，注重生態用地的規劃。陳獻忠提出，應適時調整土地利用總體規劃，城鄉之間統籌使用盤活的存量土地，適當地增加小城鎮以及農村增減掛鉤的用地指標，實行耕地保護獎勵激勵政策。徐茂輝提出，要完善城鄉建設規劃，即各地方按照新型城鎮化的要求，在保耕地、保基本農田、保13億人吃飯、保生態的前提下，依據當地經濟發展水平制定大、中、小等各項規劃體系；其次要根據制定的這些城鄉建設規劃，適當地調整土地利用總體規劃，使其能適應新型城鎮化建設發展；最后要通過法律法規以及政策支持，提高農村土地的價值，以保護耕地。馮廣京認為推進新型城鎮化工作中的土地宏觀調控須統籌兼顧5方面的問題。一是把人的城鎮化作為推進新型城鎮化的核心。二是城市的規模如何去適應以人為核心的城鎮化的發展。要改變過去那種低效用地的城鎮化發展思路和發展方式，提高土地利用效率。三是農村如何發展的問題。農業生產如何去實現現代化，農村居民如何去實現生活的現代化、城鎮化。四是城鎮化的資金問題如何去破解。五是如何在城鎮化過程中保障建設用地和把握宏觀調控的方向。土地供應應有保有壓，基本前提是保障中國的糧食安全問題，同時還要有效地提高耕地的生產潛力，土地調控重點要轉到對城市存量用地、特別是對低效產業用地的再利用上來。趙小敏建議嚴格控制建設用地增量，盤活存量建設用地，強化節約集約利用土地，改革土地制度，強化土地利用總體規劃對城鎮用地規模的管控，優化用地結構，嚴格保護耕地等。張圣澤建議土地利用總體規劃要與國家城鎮發展規劃做好銜接，要進一步加強城鎮化中土地政策的研究，實行差別化用地政策，加強集體建設用地管理。

6 構建失地農民保障機制和嘗試城鎮化上山發展

新型城鎮化過程中要特別注意保護失地農民的權益，著力構建失地農民可持續生計保障機制。陳美球認為，城鎮化過程中要創新土地征用補償方式，構建失地農民可持續生計的保障機制，應當從下面幾個方面入手：（1）樹立城鄉發展一體化的理念，為失地農民的市民化創造良好環境；（2）以完善社會保障為重點，改進征地補償安置方式；（3）引導失地農民樹立正確的就業觀，促進失地農民就業。

對于如何解決新型城鎮化發展的用地難題，劉謨炎提出，除了18億畝耕地外，全國還有45.6億畝林地、59億畝草地。今后，土地開發的重點應該是耕地外圍大約14億畝的低丘緩坡土地。土地最基本的功能是生產性種植功能和空間承載功能，即承受工廠、住宅等建筑物。平地農田可具備上述兩項功能，而緩坡山地因土壤瘠薄,缺乏生產性功能，但完全具備空間承載功能。因此，有條件的地區也可以因地制宜引城鎮上山。