游走于抽象與具體之間*——地方人大常委會對司法工作的中觀監督研究

黃忠順

（中國人民大學法學院，北京100872）

一、歷史沿革與基本走向

我國《憲法》規定國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，作為地方權力機關常設機構的地方人大常委會有權監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。然而，《憲法》尚未規定人大常委會監督司法工作的方式，連司法機關是否需要向人大及其常委會作工作報告也沒有明確規定。由于人民群眾迫切希望人大及其常委會對司法工作進行監督，實踐中形成法院、檢察院向人大作工作報告并由人大作出決議的憲法慣例。1此后，《檢察院組織法》第10條、《法院組織法》第16條規定地方各級人民檢察院和法院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。然而，地方人大及其常委會通過聽取司法機關工作報告并作出決議的方式進行司法監督在實踐中往往是“走過場”。即使發生司法機關工作報告未獲通過的情形，立法者也并未給出相應的處理措施，實踐中通過修改后繼續審議的做法顯然不足以彰顯人大監督的權力性屬性，過于柔性的監督方式難以滿足人民群眾對人大監督的期待。盡管最高人民檢察院與最高人民法院分別通過《關于檢察機關接受人民代表大會及其常務委員會監督若干問題的規定》(高檢發[1993]17號)、《關于人民法院接受人民代表大會及其常務委員會監督的若干意見》(法釋[1998]26號)要求各級檢察院、法院自覺接受人大及其常委會的法律監督與工作監督，但基于其角色限制，也未能規定具體的監督方式。直至2006年出臺的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》），才對人大及其常委會監督司法工作的方式加以規定，但這些規定仍然顯得過于抽象。然而，《監督法》規定的六種監督方式，除撤職案的審議和決定具有剛性效力，其他監督方式則或者不足以稱為獨立的監督方式，或者僅具有柔性的監督效力，而立法者并沒有解決不同監督方式之間的銜接問題，也沒有明確妥善處理人大監督與檢察監督等其他類型監督的關系，可見地方人大常委會監督司法工作的方式仍然過于抽象。由于法律規定的監督方式過于抽象，在人大監督司法工作的實踐中涌現了諸多具體監督方式，較為典型的有辦理代表提出建議、批評和意見以及個案監督兩種，然而前者被指有?！侗O督法》第4條有關“集體行使監督職權”的規定且容易引發人大代表濫用監督權干預司法的道德風險，而后者存在違反司法機關依法獨立行使審判權的憲法規定的問題。2

由此可見，地方人大常委會監督司法工作的方式歷經了從無到有、從簡到繁的發展歷程，但《監督法》規定的六種監督方式仍然顯得過于原則，而實踐中推行的監督方式則顯得過于具體而存在減損司法獨立屬性的嫌疑。對此，筆者認為，在解釋論層面，地方人大常委會可以靈活切換不同的監督方式，并通過支持檢察院等其他國家機關的監督程序或問責程序實現監督目的，從而使得法律原則性規定獲得具體化；在立法論層面，《監督法》明確列舉監督方式被反面解釋為該法所規定以外的其他監督方式不能再使用，但這并不妨礙享有地方性法規創制權的地方人大及其常委會出臺地方性法規確定新型監督方式。誠然，地方性法規確立新型監督方式不得違背全國人大及其常委會制定的法律，基于憲法性法律已經對國家機關之間的相互制約與監督有著基本規定，地方性法規確認或創設的監督方式如果直接指向司法權運行中的具體問題并提出具體解決方案，則在理論上尚存在減損司法獨立性之嫌疑。

基于前述兩方面的考量，筆者認為，當前中國地方人大常委會監督司法工作方式的改革走向應當是著眼于中觀層面。相對于宏觀監督而言，中觀監督在保證監督規模效應的同時，可以避免因監督對象的抽象化而淪為象征性監督；相對于微觀監督而言，中觀監督在確保監督針對性的基礎上，可以兼顧監督的規模效應。如前所述，現行法律規定的地方人大常委會監督司法工作方式整體上仍然過于抽象，而實踐中運行的轉辦建議、個案監督等則顯得過于具體而可能成為其他個人、團體干預辦案的捷徑，3因而，既不傷及司法獨立性又兼顧監督實效的中觀監督應當成為地方人大常委會監督司法工作方式改革的基本動向。就現階段而言，地方人大常委會監督司法工作的方式應當借助法解釋學努力實現人大監督與其他類型監督的銜接以及人大監督的不同方式之間的銜接，通過全國性或地方性立法確認地方人大常委會對規范性司法文件頒布、指導性或者參考性案件發布進行監督，并明確授權地方人大常委會對具有典型代表性的違法或不當司法行為進行類案監督與示范性監督，從而實現地方人大常委會對司法工作監督方式的轉型。

二、構建內外部銜接機制

盡管全國性立法并沒有明確規定不同監督方式之間的銜接問題，也未對不同監督主體的監督關系進行妥當安排，但基于不同監督主體的不同監督方式的啟動并不排除其他監督方式的啟動，因而，內外部銜接機制的構建并沒有違反法律的規定。通過整合不同監督主體的不同監督方式，地方人大常委會監督司法工作的方式得以具體化，對被監督主體具有了相當的威懾力。盡管借助外部監督方式實現監督效果呈現“狐假虎威”的表象，但在本質上則屬于地方性國家權力機關對同級其他國家機關（尤其是檢察院）行使職權（尤其是法律監督權）進行監督的具體表現，也是人大監督支持其他國家機關行使職權的具體表現，因而，完善內外部銜接機制是具備正當性基礎的。

在內部銜接機制方面，地方人大常委會宜在《監督法》規定的六種監督方式中牽線搭橋，構建柔性監督向剛性監督轉化的內部銜接機制，通過隨時啟動的“撤職案的審議和決定”程序，強化柔性監督方式的威懾性。在聽取和審議司法機關工作報告、視察、專題調查研究、法律法規實施情況的檢查、詢問與質詢、特定問題調查等監督方式發現需要監督問題的情形下，地方人大常委會宜在報告、意見的基礎上作出決議，限期要求負責主體進行反饋處理結果，并在必要情形下，再次通過視察、執法檢查、調查等方式了解真實處理情況，如認為被監督主體沒有認真履行職責的，責任主體應當引咎辭職，拒不引咎辭職的，地方人大常委會應當啟動撤職案，并在整個過程中保持與外部監督之間的密切結合，以達到最佳監督效果。

在外部銜接機制方面，地方人大常委會還需要合理協調人大監督與其他類型監督之間的關系，構建建議、督促、支持檢察機關、黨委等其他監督主體啟動相關問責或監督程序間接實現類似監督效果的外部銜接機制。在人大及其常委會對司法工作的監督與其他監督主體對司法工作的監督方面，學術界有人主張，將人大、政協、社團、媒體對個案的監督意見統一交由檢察機關審查，4而地方人大也有嘗試將督促檢察機關進行專門法律監督的方式用于履行法律監督職能的。筆者認為，在保留地方人大及其常委會剛性監督手段的基礎上，通過督促檢察院、黨委等外部監督機制間接實現監督目的符合比例原則，尤其是檢察院作為法律監督機關，在法律專業素養、專門監督手段以及威懾力等方面均具有優勢，在檢察院能夠實現類似監督效果的情形下，人大常委會沒有必要展開過于瑣碎的監督。

三、審查規范性司法文件

在全國人大常委會對最高人民法院、最高人民檢察院的監督方面，中觀監督已較為深入。2005年12月16日，十屆全國人大常委會第四十次委員長會議通過了《司法解釋備案審查工作程序》，就有關司法解釋的報送和接收、審查工作的分工負責、被動審查和主動審查、同憲法或者法律相抵觸的司法解釋的糾正程序等作出了具體的規定。據悉，2012年底，最高人民法院在《人民法院報》開辟專欄以“高民智”的署名發表九篇“貫徹實施新民事訴訟法”系列文章，盡管聲明“只是為這些訴訟制度的實施提供有針對性的參考依據”，全國人大常委會法工委仍然致電詢問，可見中觀監督已經逐步引起國家最高權力機關的重視。

然而，在地方人大常委會對司法工作的監督方面，則仍然過分地依賴《監督法》規定的六種傳統監督方式，而忽視對各級司法機關出臺的規范性文件（通知、辦法、規定、暫行規定等）進行監督。《監督法》第五章規定“規范性文件的備案審查”完全忽視地方人大常委會對司法機關規范性文件進行備案審查的必要性。因而，地方人大常委會未開展規范性監督實屬受限于現行法律的規定。然而，鑒于我國各個層次的司法機關均存在大量正式或非正式規范性文件，而這些規范性文件的執行將直接關涉到法官對具體案件的處理，因而，對其進行監督有助于避免大范圍錯案發生，并有益于促進法官恪守法治的精神。

面對著規范供給缺位的現實困難，筆者認為，可以啟動《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條規定的地方性法規創制權，通過地方立法的形式確立地方人大常委會對司法機關規范性文件進行審查的程序。5即使是不享有地方性法規創制權的地方人大常委會也存在通過規范性文件要求將司法機關制定的指導審判、檢察工作的規定、辦法等納入規范性文件備案審查范圍的先例。6地方司法機關發布的通知、若干意見、會議紀要、規定、答復、解答等多種形式的規范性文件對本院及其下級法院（若有）在解決類似案件方面具有事實上的拘束力，而基于該類案件在法律適用方面存在共通性，人大常委會對存在問題的規范性文件進行有效監督將更加有助于防患于未然或者提高監督的規模效應。因而，筆者認為，地方人大常委會應當加強對司法機關規范性文件的監督力度，而司法機關也應當自動將其頒發的規范性文件送交同級人大常委會作備案審查，確立或變更重大裁判規則的，應當事先與地方人大常委會進行溝通而采取事前審查制。

四、審查參考性案例

建立案例指導制度是中央確定的司法改革措施之一，最高人民檢察院、最高人民法院分別于2010年7月30日、2010年11月26日印發《最高人民檢察院關于案例指導工作的規定》（高檢發研字[2010]3號）、《最高人民法院關于案例指導工作的規定》（法發[2010]51號），由此確立中國特色指導性案例。但是，檢察系統的案例指導制度與法院系統的指導性案例制度存在定位的區別，前者不具有普遍約束力，只能作為辦案的參考，7后者則具有普遍拘束力并可以在裁判文書的說理依據中加以引用。8誠然，盡管最高人民檢察院否認指導性案件的普遍拘束力，但要求各級檢察院在辦理同類案件、處理同類問題時原則上參照指導性案例執行，例外情形不適用的須報經檢察長或者檢察委員會決定，9這從規則設置上確保了其指導性案例獲得全國檢察院的普遍遵照。既然指導性案例屬于法律解釋機制，10其發布當然要受全國人大常委會的監督。限于文章主題，筆者暫不對“兩高”發布指導性案例的人大監督問題發表看法。

盡管指導性案例系由最高人民法院與最高人民檢察院權威發布，地方各級人民法院無權發布指導性案例。但事實上，在最高人民法院與最高人民檢察院發布權威指導性案件之前，地方各級法院、檢察院普遍存在典型案例編撰與發布的做法?！爸笇园咐睂儆谧罡呷嗣穹ㄔ号c最高人民檢察院發布的典型案例，并不意味著地方各級法院與檢察院就不得再從事案件編寫與發布工作。最高人民法院在《關于規范上下級人民法院審判業務關系的若干意見》（法發[2010]61號）第9條中明確規定，高級人民法院有權通過發布“參考性案例”，對轄區內各級人民法院和專門人民法院的審判業務工作進行指導。最高人民法院研究室負責人在答記者問時明確表示高級人民法院可以發布具有典型或者指導意義的“參考性案例”，只不過不能再稱為“指導案例”或者“指導性案例”，而中級法院與基層法院仍然可以編選典型案例材料供法官學習研究借鑒。11最高人民檢察院盡管沒有將下級檢察院發布的具有典型或指導意義的案件加以命名，但其研究室負責人也明確認可地方檢察院根據本地實際開展典型案例選編工作，只不過聲明其選編的案例不能稱作指導性案例。12出于行文的方便，筆者將地方各級人民法院與人民檢察院發布的具有典型或指導意義的案例統稱為“參考性案例”。

在應然層面，參考性案例并不能對司法機關辦理同類案件、處理同類問題產生強制拘束力，但是，鑒于參考性案例往往由上級司法機關發布，而上級司法機關對其轄區內的各級司法機關具有指導或領導功能，如下級司法機關在辦理同類案件或處理同類問題時未遵循參考性案例，將可能面臨著被上級司法機關推翻的風險。因而，參考性案例事實上具有特定轄區范圍內的普遍拘束力，其與地方各級司法機關發布的其他規范性文件一樣，現實地拘束著本轄區內各級司法機關，理應成為地方人大常委會的監督重點領域。盡管筆者并不否認參考性案例有助于推進法律統一、公正、高效地實施，但是，其在客觀上也存在錯誤理解法律的觀點被廣泛適用到大量類似案件中的風險。指導性案例對法院具有事實上的拘束力，如果其存在法律適用方面的瑕疵，將有可能導致大量后續類似案件出現類似的瑕疵，增加監督的難度。與其開展事后的類案監督，倒不如采取預防式的參考性案例審查制度。有鑒于此，筆者認為，在司法機關發布指導性案例之前，應當將其擬發布的案例及詳細說明提交人大常委會，由人大常委會對其進行審查，如認為必要，要求司法機關以書面形式或口頭形式對其進行解釋。若經過法定期間（如30日），人大常委會未提出異議的，司法機關可以發布該指導性案例，但這并不排除人大常委會在后續監督中發現指導性案例存在違憲、違法情形而要求發布機關撤銷指導性案例。

五、類案監督與示范性監督之構建

如前所述，地方人大常委會開展個案監督因其過于具體的監督方式往往可能減損司法獨立性、裁判穩定性，并在客觀上存在被地方保護主義、行業保護主義以及個人利益中心主義利用的空間。我國可能涉及個案監督的法律只有《人民檢察院組織法》，該法第3條第2款明確規定，如果檢察長在重大問題上不同意多數檢委會委員的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。1990年5月11日，全國人大常委會法工委在答復寧夏回族自治區人大常委會對該條的疑問時明確指出，“上述規定中的第二個‘重大問題’包括重大案件”。這被學者稱為人大常委會對檢察機關的重大檢察業務享有的指令權。13如2005年4月，貴州省黔南自治州某縣檢察院檢察委員會在討論一起經濟大案時，檢察長在是否提起公訴問題上與其他成員的意見不一致，便將案件報請本級人大常委會決定。14然而，2006年出臺的《監督法》并沒有將個案監督納入其中，隨后有文章以“重大問題”不同于“重大案件”為由擠壓個案監督的存在空間，15最高人民檢察院通過的《人民檢察院檢察委員會組織條例》與《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》采取將“重大問題”、“重大案件”相區分的策略避免適用法律的尷尬局面出現。

毫無疑問，地方人大常委會在司法機關處理具體案件時直接提出案件處理意見，存在損害司法獨立、權威、公正等基本價值目標的嫌疑，也不可否認，地方人大常委會對司法工作的監督主要依賴于具體案件發現監督線索。理論界與實務界之所以對個案監督存在著激烈的爭議，16恐怕主要原因在于大家所界定或默認的“個案監督”并非指向相同的法律現象，如將其理解為直接干預司法，顯然不具備正當性基礎，但如果將其僅理解為監督信息來源，則不存在任何質疑。可見，缺乏最基本學術共識的討論對制度的完善并無助益，“雖然監督法對個案監督沒有從立法層面明確提出來，但人大常委會對個案監督在堅持依法監督、事后監督，不代行檢察權、審判權的原則下，綜合運用監督法確立的專項工作審議、法律法規實施情況檢查、詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議與決定等形式和途徑，同樣也可以監督糾正個案”。17筆者所關心的是，在承認地方人大常委會監督司法工作既離不開個案，又要對這種監督方式保持高度警惕的基礎上，如何運用中觀監督方式維系國家權力之間恰當的張力，并確保人大監督的實效問題。

對此，筆者認為，通過個案發現監督線索后，地方人大常委會不宜直接對案件提出具體處理意見或建議，而主要應當通過啟動司法機關內部監督程序的間接監督方式予以糾正，因為只要完善并嚴格執行“撤職案的審議和決定”程序，司法機關一般會主動接受監督。然而，對于一些司法機關可能或者已經多次作出的違法或不當司法行為而言，地方人大常委會則存在直接進行監督的必要。盡管如此，地方人大常委會也不應當對案件的具體處理提出要求，而只能采取類案監督或者示范性監督的方式進行，其監督的真正目的并不在于提供救濟，而在于引導司法機關或者程序當事人自行妥善糾正業已發生的錯誤，抑或防止大規模錯誤或不當司法行為的發生。對同類違法或不當司法行為進行監督的“類案監督”，并非對特定具體個案進行監督，而是在相當抽象的層面對同類違法或不當司法行為進行整體上的監督，屬于具備“合并同類項”功效的中觀監督方式。對諸多同質違法或者不當司法行為中篩選較為典型的行為開展監督的“示范性監督”，表面上指向特定司法行為，但本質上則是向司法機關或相關權益主體供給解決問題的基本方案，具有“四兩撥千斤”的監督功效，亦應納入中觀監督范疇。

六、結語

監督方式過于抽象或者過于具體都不利于地方人大常委會有效開展監督司法工作，游走于抽象與具體之間的中觀監督是當下地方人大常委會監督司法工作的最佳選擇。通過整合現有不同監督主體的各種監督方式，對具有事實拘束力的規范性文件與參考性案件進行審查，并對大量同質違法合并監督或者從中挑選典型個案進行示范性監督，地方人大常委會得以在尊重司法權運行規律的基礎上對司法工作展開富有成效的監督。

注：

1法院、檢察院是否需要向人大報告工作以及人大是否需要對法院、檢察院報告進行決議有著一系列歷史變遷。參見陳斯喜：《沖突與平衡：人大監督與司法獨立》，載《岳麓法學評論》（第3卷），湖南大學出版社2002年版。

2參見鄔瓊：《人大監督與司法獨立的沖突與平衡——以司法公正為價值目標的方法論探討》，《法治論壇》2008年第4期。

3、16參見容纓：《論人大對司法的個案監督與法院審判獨立原則》，《政法學刊》2003年第4期。

4潘君：《民事檢察監督程序改革的思考》，載蔡定劍主編：《監督與司法公正——研究與案例報告》，法律出版社2005年版，第205頁。

5《北京市人民代表大會常務委員會監督司法工作條例》第14條、《南京市人民代表大會常務委員會監督司法工作條例》（已廢止）第16條等均采納該補救方案。

6如2008年4月21日湖南省常德市武陵區第十五屆人大常委會第四次會議通過的《常德市武陵區人大常委會規范性文件備案審查辦法》第4條。

7參見徐日丹：《加強案例指導工作 正確履行法律監督職責——最高人民檢察院法律政策研究室負責人答記者問》，《檢察日報》2012年11月29日。

8、11參見張先明：《用好用活指導性案例 努力實現司法公正——最高人民法院研究室負責人就案例指導制度答記者問》，《人民法院報》2011年12月21日。

9參見《最高人民法院關于案例指導工作的規定》第15條、第16條。

10胡云騰：《指導性與具有指導性作用案例之別》，《法制日報》2013年2月27日。

12參見李娜：《中國特色案例指導制度絕非司法造法——最高檢有關負責人稱指導性案例各級檢察院可以參照如不執行應書面提出意見》，《法制日報》2011年5月19日。

13參見萬毅：《兩岸檢察機關領導體制比較》，《東方法學》2012年第1期。

14參見袁承東：《檢察院辦案分歧能否提交人大常委會決定》，《檢察日報》2005年5月16日。

15參見傅林：《對我國〈人民檢察院組織法〉第三條的質疑》，《人大研究》2007年第2期。

17參見楊京峰：《人大司法監督的“藝術”》，《人大研究》2012年第2期。