論人大監督司法的功能結構與模式兼容*

楊子強

（中國人民大學法學院，北京100872）

在當前的制度格局中，針對司法機關以及司法活動的監督并不匱乏。來自于紀委、監察、人大、政協、媒體、群眾等不同主體的監督力量，構建了一套立體、多維的監督體系。在這一體系中，各級人民代表大會及其常委會對司法工作的監督，在理論上具有諸多特質。一方面，與其他監督主體相比，監督司法工作是憲法和法律賦予國家權力機關的法定職責，對于“由其產生、受其監督”的司法機關，各級人大及其常委會的監督具有最高權威性和嚴格法定性；另一方面，在“用權不越權、到位不越位”的監督思路指導下，各級人大及其常委會在具體監督方式上具有剛柔并濟、虛實結合的監督效力特征。但在實踐中，上述監督特質尚未產生制度構建、機制銜接、資源配置層面的實際效果，監督規范沖突、監督力量羸弱、監督行為失范等現實困境仍然存在。筆者認為，只有進一步對人大監督司法工作做出規范分析、實證考察與理論反思，才能為制度發展提供智力支持。

一、現實困境：監督工作的沖突、疲軟與失范

（一）監督規范沖突

各級人大監督司法工作必須以明確的法律規范為監督依據，從規范分析的層面而言，憲法、法律以及相關司法解釋等關于人大監督司法工作的規定存在著明顯沖突。作為國家根本大法的《憲法》規定全國人大常委會有權“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”，而對于監督方式，僅僅提到可以組成針對“特定問題的調查委員會”。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）則規定地方人大常委會受理人民群眾對司法機關的申訴和意見，地方人大常委會組成人員可以向常務委員會書面提出對司法機關的質詢案，并規定了較為詳細的質詢程序。在《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》中都有“兩院”向本級人大和人大常委會報告工作的規定，《人民檢察院組織法》還規定了在檢委會上“如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定”的特殊個案監督方式。在最高人民檢察院和最高人民法院各自出臺的司法解釋中，又出現了交辦案件、要求復查案件、旁聽審理、調卷審查、聽取疑難案件匯報、代表評議等監督方式。但這些介入性較強、帶有創新性質的監督方式，并沒有被具有更高效力的《各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下稱《監督法》）吸納。這部2006年頒布的法律對監督方式進行了體系化的梳理，明確了專項工作報告、執法檢查、詢問與質詢、特定問題調查、聽取和審議撤職案等監督方式。

上述人大行使對司法監督權的法律淵源中關于監督方式的規定存在明顯的差異。以《地方組織法》、《監督法》為代表的國家權力機關主導的立法主張通過以了解、調查、處置等為主的傳統監督方式，將監督工作的價值聚焦于保障司法公正的基礎功能；而以“兩高”司法解釋為代表的司法機關主導的規范文本，則通過以協調、溝通、公開為主的監督方式，將監督的重點拓展到溝通民意、糾正錯判、協調沖突等多元的價值目標中。相比而言，在文本層面上，國家權力機關的監督姿態較為克制，而作為監督對象的司法機關反而體現出較為強烈的監督需求。這種監督依據的文本沖突，表明了不同立法時期、不同國家機關之間對人大常委會監督司法工作的價值分歧，更在差異化實踐中形成了國家權力機關與司法機關對于監督目標、監督原則、監督關系、監督方式等問題的長期博弈。

（二）監督力量疲軟

人大監督司法工作具有剛柔并濟、虛實結合的特點。但在現實操作中，監督主體限于權力格局的困境，存在監督方式柔勝于剛、虛大于實的困境，協商性、協調性、建議性的監督形態占據主要位置，效力疲軟、手段乏力成為制約人大監督司法工作的主要瓶頸。

第一，監督手段乏力。就《監督法》規定的幾種監督手段而言，審議撤職案、特定問題調查、質詢等監督手段相比聽取專項報告、執法檢查、詢問，針對性更強、監督力度更大、介入程度更深。但實踐中，各級人大對于司法工作的監督，基本都采用聽取專項報告、進行執法檢查等監督力度較弱的方式，尤其是地方人大常常將質詢、特定問題調查、審議撤職案等監督方式束之高閣，使得人大監督司法工作的效果大打折扣。除了在監督方式的選擇上存在偏好外，地方人大對司法機關的監督關系尚未形成深層次的互動模式，對于司法機關的專項報告、針對詢問的回答以及工作匯報等缺乏合理的評價機制、反饋機制和責任機制，使得司法機關關于監督事項的陳述是否真實、匯報是否具有針對性、工作是否因監督而有所改進等問題缺少應有的牽制力，監督工作存在流于形式的可能。

第二，監督針對性較弱。實踐中，人大行使監督權使用最多的方式是聽取專項報告、執法檢查等方式。這些方式的共同特點，就是必須以人大常委會確定的監督專題為前提。可見，地方人大對于監督專題的選擇是“一針見血”還是“隔靴搔癢”，直接決定監督工作的效果。這一方面涉及監督信息的獲取渠道是否暢通，另一方面涉及地方人大的監督能力尤其是對具有專業性質的核心問題的把握能力是否強大。現實狀況是，不同級別之間、不同地域之間的地方人大監督的水平參差不齊，緊貼司法實踐、突出矛盾問題的監督專題雖有所增加，但跟風式的、敷衍式的、隔靴搔癢式的不得要領的監督專題也并不少見。一般而言，在級別較高、經濟發展較快、民主法治意識較強的區域，地方人大的監督能力更強，這與人大常委會委員、專門委員會的人員結構和專業水平有關，也與該地區人大本身在區域事務中的地位和發言權密切相關。

（三）監督行為失范

除了上述監督依據和監督力度層面的問題，學界對于人大監督司法工作的批評意見主要是，近年來在以個案監督為代表的監督機制創新過程中出現的干預司法尤其是干預法官獨立行使審判權的現象。這主要表現為部分人大常委會成員、人大代表出于地方保護主義、行業保護主義、個人利益等因素的考慮，利用提出議案、質詢案、交辦案件、要求復查案件等方式干預審判活動。這嚴重影響了人大常委會與司法機關的監督關系，損害了司法裁判的公信力與安定性，扭曲了人大監督司法工作的價值。正因為自我規范不足、監督效力不明帶來的爭議，個案監督等地方探索創新的監督方式沒有被納入《監督法》的規定中，甚至面臨被全盤否定的危險，給真正對監督效果具有正面作用的制度探索帶來阻力。

綜合考量人大監督司法工作的長期實踐，我們可以發現，監督規范的沖突充分體現并進一步加劇了國家權力機關與司法機關對監督關系及價值的認識分歧，從而使監督實踐出現兩種極端化的發展方向：不作為帶來的監督疲軟和亂作為帶來的監督失范。

二、原因探析：監督工作的價值分歧與功能結構

從文本層面來看，作為監督對象的司法機關表現出較為強烈的監督需求，而作為監督主體的國家權力機關反而呈現較為克制的監督姿態。在實踐層面，司法機關的這種監督需求集中體現在行政干預司法、纏訟纏訪、檢法沖突、情法沖撞、訴訟爆炸等其處于劣勢地位或沖突形態的“場合”。國家權力機關的監督行為則出現了某種分化：能動或克制的監督姿態在人大監督保障司法公正與人大監督干預司法獨立的輿論博弈中沿著時間軸不斷轉換，1而橫切面上的地方人大監督又充分體現出政治經濟發展所承載的地域差異。并且上述分化同時具有某種共性：監督工作的功能布局主要聚焦在保障司法公正的范疇內，而對于司法獨立、司法民主、司法效率等問題缺乏實質性的關注。事實上，司法活動的目標是穩固、多元的價值體系，單一強調司法公正，并不一定在效果上有利于保障司法公正。尤其是，對于司法公正的判斷標準，不同區域、不同層級的組織或不同文化背景、不同知識結構的個體可能存在不同的理解。脫離了程序標準、效率標準、公信力標準的司法公正目標因其強烈的主觀性色彩，容易成為操縱司法的工具。實踐中出現的人大代表、人大常委會成員以促進司法公正、維護社會公平為由對人民法院的審判活動進行干預、施壓，甚至要求直接推翻人民法院已經做出的判決的情況可以充分說明上述觀點。與此同時，那些被忽略的程序、效率、民主、權威等司法要素卻恰恰是司法機關的最急迫的監督需求所在。

司法機關存在多元化的監督需求，監督主體卻還停留在單一強調“保障司法公正”的價值認知之上。因此，破解困境的關鍵就在于人大與司法機關對監督工作價值目標達成共識，將扁平化的司法公正保障功能拓展為多元化的功能體系。這至少應立足于社會主義司法制度的三個核心方面：公正、高效、權威，即從保障程序公正、促進司法高效、維護裁判權威三個方面建構地方人大監督司法工作的功能結構。一是從程序保障的角度保障司法公正。程序公正是保障司法公正的“脊梁”，人大著眼于程序公正的監督，一方面有利于掌握操作性更強的量化標準，避免由于實體公正的主觀色彩而陷入名實不符的干預司法的誤區之中。更為重要的是，無論是刑事訴訟還是民事訴訟，我國“重實體、輕程序”的司法傳統使得當事人程序權益的保障乏力長期成為影響司法公正的最重要因素。比如在民事訴訟中，人大監督應當重點注意的是，對起訴權、申請回避權、程序參與權、辯論權、知情權、申請保全或先予執行的權利、上訴權、申訴權、申請執行權等當事人程序利益加以保障，即通過保障程序性權利的監督視角，促進司法公正的實現。二是從資源配置的層面促進司法高效。促進司法高效是近年來社會矛盾突出、復雜糾紛涌現的背景下，司法機關應對訴訟爆炸提高司法能力的必然需求。這需要司法機關從時間效率和資源效率兩方面著手提高司法制度的運行效率。前者需要對案件進行繁簡分流，構建科學的簡易程序、小額訴訟程序，完善非訟程序等；后者需要對有限的司法資源進行優化配置，加強和改進審判管理流程設計。上述程序改良與制度重塑在地方司法機關試點或正式實施中都涉及與地方政治資源、社會資源的重整與磨合。作為民意機關，各級人大一方面可以利用自身資源，幫助司法機關應對改革中復雜的利益格局，推動各種司法改革措施真正落到實處；另一方面也可運用監督的力量避免司法機關一味追求改革政績而忽視程序利益的保障。在準科層制的法官晉升體制與案多人少的現實壓力之下，涉及司法效能的改革，必須著力防止司法機關的不作為與亂作為，構建司法內部的激勵機制，而這正是地方人大監督司法工作中需要著力追求的價值目標。三是從利益協調與民意溝通的渠道維護裁判權威。公信力是司法機關行使司法權的權威基礎，這不僅來自于憲法和法律的文本規范，更來自于司法實踐中司法機關和社會各方面對司法活動的尊重、信賴和認同。司法公信力的高低是衡量社會公眾對司法體制信服程度、對司法機關工作滿意程度、對司法救濟渠道信賴程度的主要指標。在實踐操作中，除了司法過程的規范性、司法標準的統一性、司法判斷的科學性、司法裁判的約束性等內部因素，行政干預司法、纏訟纏訪、檢法沖突、情法沖撞等外部因素無疑是影響司法公信力的核心要素。對這些問題，地方人大的監督工作目前還少有涉及。如何發揮自身的政治資源優勢，監督和協助司法機關在行政干預下保持中立立場，如何監督和支持司法機關在無理纏訪纏訟中拒絕突破底線的妥協，如何構建信息溝通的暢通渠道有力調和檢法沖突與情法沖撞等，都將成為地方人大監督司法工作的重點拓展領域。

三、模式調整：監督原則的兼容與統一

完善人大監督司法工作的功能結構，根本目的在于豐富監督工作的內涵，拓展監督工作的范圍。這首先表現為，要將監督工作置于立體化的社會治理結構中，對接多元化的監督需求，構建一個有效呼應“程序公正、司法高效、裁判權威”功能結構的具有兼容性的監督模式。筆者認為，人大監督司法工作的模式調整十分重要。

（一）處理好監督與支持的關系

人大監督司法工作，應當堅持監督與支持相統一。這一原則的邏輯起點在于，保障程序公正與維護裁判權威具有深刻的內在聯系：程序公正是裁判權威的基礎，而若裁判權威無法得到尊重和保障，程序公正也形同虛設。以了解、調查、處置為主要方式的監督工作，主要針對程序公正的保障；而以協調、溝通、公開為主要方式的監督工作，則主要針對裁判權威的維護。實際上，上述兩種風格迥異的方式都是人大監督工作的應有之義，只是在當前監督實踐中，監督主體將主要的精力放在以保障程序公正為目標的監督活動中，而相對忽略了后一種以維護裁判權威為目標，以調和沖突、搭設渠道、支持審判權獨立為主要形態的監督職能。筆者認為，調整地方人大監督司法工作模式的首要方向，就是將監督與支持有機統一，以呼應監督內涵的拓展。筆者還認為，在行政干預司法、纏訟纏訪、檢法沖突、情法沖撞等損害司法公信力的情況頻現的當下，人大應在防止干預、協調矛盾、促進溝通等方面著力加強支持層面的監督力度。

一方面，面對行政、輿論、無理纏訪的干擾，尤其是針對危及審判權、檢察權的獨立行使和司法裁判的既判力與安定性的情況，人大常委會現有的專題工作報告、詢問、質詢等監督方式，實質上可以實現“以監督之名行支持之實”的轉換。尤其在現有政治資源配置的格局之下，司法機關由于受經費、人事的制約難以在行政力量、地方利益的干預中保持獨立，人大常委會就應充分利用自身的政治資源與法律地位，以專題工作報告、詢問、質詢的監督方式，表示對司法機關獨立行使權力的支持。另一方面，在面對檢察機關與審判機關、司法行政機關與司法機關、司法機關負責人與審判組織等司法權力結構內部的沖突時，2作為司法機關的權力產生者與權威監督者，地方人大應設置專門的司法委員會處理權力沖突問題。此外，實踐中，司法裁判常常因為信息不對稱、說理不充分、法律規則本身不完善等因素造成民眾的“誤解”，甚至產生較為消極的社會影響。對于這些案件，各級人大常委會應根據人大代表獲得的民意信息，通過聽取專題工作報告、質詢等形式，或者創設人大常委會司法工作公開聽證會、質詢會的形式，將民眾的質疑經由人大常委會的監督渠道提出來，并要求司法機關的公開回復，使其裁判理由等更加清楚地展現在民眾面前。這毫無疑問將明顯減少對司法公信力的損傷。

以了解、調查、處置為形態的監督工作，與以協調、溝通、公開為形態的支持工作，都應成為人大常委會監督司法工作的應有內涵。處理好二者的關系，堅持將監督與支持有機結合、共同推進，才能真正通過人大常委會的監督工作保障程序公正、維護裁判權威。

（二）處理好主動引導與事后監督的關系

長期以來，事后監督原則一直被作為各級人大監督司法工作的基本原則。但在訴訟爆炸、司法公信力滑坡等危機凸顯的當下，司法機關提高訴訟效率、發展司法民主、擴大司法公開的各項制度創新與體制改革都面臨難以獨立承受的巨大阻力。這種阻力不僅來自地方利益主義、行業利益主義、個人利益主義的干擾和阻撓，更來自司法機關對民眾多元化的改革需求的信息失靈。在這方面，作為民意機關的人大就不應滿足于事后監督這一扁平化的單一渠道，而應高度重視在司法改革過程中發揮信息聯接和方向引導的作用。

不難看出，信息獲取是人大對司法工作進行主動引導的關鍵因素，只有了解民眾需求和洞悉司法工作弊端，才能超越事后監督的能力范疇，從而為準確把握司法工作的方向奠定基礎。這里的信息獲取有兩個維度。一是人大對民眾的司法改革要求、需求的信息獲取，二是人大對司法工作過程、重點、問題的信息獲取。只有將這兩個維度相結合，才可能將“需求和產出”的信息進行有效整合，從而展現人大及其常委會作為外部性、間接性監督主體的最大優勢。筆者認為，尤其應在以下兩個方面做出有益嘗試。

一方面要創新人大代表聯絡機制的工作格局。目前，各級人大代表聯絡機構的設置尚未實現全覆蓋，大多數代表聯絡機構的工作內容仍停留在閉會期間的事務性和接待性的服務層面，在代表行權履職方面發揮的實質性作用并不突出。對于人大監督司法工作而言，要充分利用人大代表聯絡機制的黃金發展期，搭建監督司法工作的專門聯絡平臺。它可以協助人大代表走訪群眾、走訪當事人，充分了解群眾的需求和意見，同時建立起完整、科學的信息篩選、問題整合、專題選定的工作體系，將群眾呼聲較大、反映較多的問題在專題工作報告、質詢、專題問題調查等形式中充分體現，保證聽取專題報告、專題執法檢查、質詢等監督方式的實際效果，加強監督工作的針對性和指導性。

另一方面要統領人民陪審員、人民監督員管理機制。長期以來，人民陪審員、人民監督員的管理存在諸多爭議，尤其是作為監督者和參與者的人民陪審員和人民監督員在實踐中存在被架空乃至淪為權力附庸的可能，制衡效果并不明顯。應將人民陪審員和人民監督員納入各級人大常委會的管理范疇，設立專門機構統籌二者的選舉考核、工作服務和人員管理，從整合功能、突出特色、提升效果的高度推進人民陪審員、人民監督員等監督機制的有機統一。尤其應注重吸納普通民眾代表深入司法活動，了解司法制度運行中突出問題的功能，建立人民陪審員、人民監督員向人大常委會定期匯報工作的制度，將其匯聚的信息與人大監督司法工作的機制相對接，從而形成更為系統、科學的監督機制。

（三）處理好類案監督與個案監督的關系

在人大監督司法工作的實踐中，類案監督與個案監督的關系毫無疑問是理論界爭議最大的焦點。干預司法獨立，損害裁判的既判力和安定性是反對個案監督觀點的主要理由。應當注意的是，我們不能在因噎廢食，將個案監督在人大監督工作中的作用全盤否定，這關系到監督工作的價值體系中，在保障程序公正的價值目標下，人大的監督工作能否切中要害、發揮實效的問題。實質上，個案監督的應有面貌并非類案監督的直接反面，而有其自身的價值定位。一方面，個案監督的內涵應是各級人大通過個案所提供的信息而進行的監督。個案并不是直接的監督客體，而應是監督工作的信息源頭或“啟動按鈕”。離開了個案的人大監督，根本無法發現司法實踐中的深層次問題。尤其是對于程序問題，長期以來形成的忽略程序裁定記錄的文書習慣，使得深入實踐的個案監督，成為發現程序違法的最重要渠道。當然，無論是執法監督中發現的個案違法行為，還是涉訴上訪案件中發現的個案違法行為，各級人大都不應針對個案本身采取直接監督的方式干預審判權與檢察權的獨立行使，而應在整理、甄別、收集、反饋的過程中，總結出具有共性問題的案件類型或是當事人群體，為專題工作報告、執法檢查、詢問和質詢等監督活動奠定基礎。另一方面，特殊情況下的個案監督也需要人大的直接介入。如在前文“處理好監督與支持的關系”部分所述，當“檢察長不同意多數檢察委員會委員意見的，對案件可以報請上一級人民檢察院決定；對事項可以報請上一級人民檢察院或者本級人民代表大會常務委員會決定”，就需要人大常委會針對案件的具體情況對司法活動中的具體事項進行決議。這種決議實際上是擁有強制效力的監督方式，可以直接決定個案具體事項的處理。

當然，對個案監督的準確把握具有相當的難度，尤其對于權力制約與平衡的制度設計還相當粗糙的現階段，以個案監督為名肆意干預司法的行為并不少見，各級人大監督過程中的利益回避機制和集體監督原則應盡快建立并貫徹實施。

注：

1上世紀90年代末以來的監督實踐充分展現了這一博弈的過程：在2006年《監督法》頒布之前，尤其是2000年前后，個案監督、代表評議、錯案追究、未通過司法機關年度報告等引起輿論廣泛關注的人大監督異常活躍。而隨著個案監督等干預司法審判輿論的興起，人大監督在《監督法》頒布前后傾向于克制的監督姿態，將監督方式收縮至傳統的范疇中來。而近年來，隨著司法公信力不彰的危機出現，人大監督又伴隨政治體制改革的呼聲變得活躍起來，湖南等地對“一府兩院”工作開展的具有實質意義的質詢等，就是典型代表之一。參見洪克非：《湖南人大監督政府動真格》，《中國青年報》2012年8月13日第7版。

2如公益訴訟中的檢法沖突、調解主體爭議中的司法行政部門與司法機關的沖突、檢委會檢察長與多數檢委會委員意見不一時的沖突等情況，都可以交由權力機關的司法委員會進行專門的處理。